“農(nóng)村空心化”視角下基于NGO 模式的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題研究
——以河南省S 村幸福院為例

□劉 雯，朱華東，馬可心

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南 開封 475004）

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020 年末中國(guó)60 歲及以上的老年人口數(shù)達(dá)到2.54 億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?8.1%，65 歲及以上老年人口達(dá)1.76 億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?2.6%。在如此規(guī)模龐大、發(fā)展速度快的老齡人口壓力下，中國(guó)面臨著人口老齡化與城鎮(zhèn)化過(guò)程的疊加，兩種力量的相互作用無(wú)疑會(huì)加大社會(huì)運(yùn)行壓力。

按照黨的十九大決策部署，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，指出要“打造高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系”，到2022 年，我國(guó)初步建立積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度框架[1]。

此外，相較于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、知識(shí)能力豐富、自我規(guī)劃能力較強(qiáng)的城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題存在“空心化”、家庭結(jié)構(gòu)縮小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、文化程度低、組織能力弱等問(wèn)題。因此，如何構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，解決更多貧困地區(qū)老人“老有所依”的問(wèn)題刻不容緩。

為了更好地分析農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，選擇具有代表性的貧困農(nóng)村地區(qū)——河南省三門峽市靈寶市S 村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。該村采用“NGO”（Non-Govermental Organizations）模式，即由非政府組織牽頭，將該村的老人、留村青年、閑置建筑、土地等資源進(jìn)行整合，采用社區(qū)養(yǎng)老與互助養(yǎng)老相結(jié)合的方式，打造“養(yǎng)老基地”，并逐步向外拓展，吸引政府、社會(huì)的資金支持，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療保障，現(xiàn)已較好地解決了該村在“空心化”背景下的養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)解決廣大農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題有一定借鑒意義。

1 文獻(xiàn)綜述

面對(duì)日益嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，不同國(guó)家和地區(qū)在理論和實(shí)踐方面都有不同的嘗試。

李長(zhǎng)遠(yuǎn)（2015）[1]把各地政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)劃分成為形式性購(gòu)買、委托性購(gòu)買和契約化購(gòu)買3 種典型模式；將我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐分為依附性非競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)3 種模式。

吳紅娟（2008）[2]認(rèn)為，隨著社區(qū)村民委員會(huì)的行政色彩減弱，社區(qū)中得以產(chǎn)生更多非政府組織和更多活動(dòng)，這些活動(dòng)能激發(fā)社區(qū)居民間的社會(huì)聯(lián)系和情感溝通。

胡宏偉等（2011）[3]提出了NGO 組織參與居家養(yǎng)老的三大成效：一是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“多元養(yǎng)老”的有效途徑；二是有利于促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老體制的進(jìn)一步完善；三是可以減輕其他養(yǎng)老組織的負(fù)擔(dān)。

李光旭（2016）[4]在考察南京居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后提到，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在不可避免的服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性受到制約、可鏈接資源少等問(wèn)題。

蔡云彤（2018）[5]明確指出，當(dāng)前NGO 在發(fā)展中面臨服務(wù)設(shè)施不完善、使用效率低；服務(wù)內(nèi)容單一，難以滿足老年人全部需求；活動(dòng)形式少，老人積極性不高；人員流動(dòng)性高，NGO 存在感較低；行政性過(guò)強(qiáng)，NGO掣肘較多等問(wèn)題。河北省肥鄉(xiāng)縣的“互助幸福院”被稱為“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的養(yǎng)老模式，全國(guó)紛紛仿效，建立了9 萬(wàn)多個(gè)互助幸福院，但在廣泛推廣中，地區(qū)適用性、低效性、形式性等問(wèn)題也在不斷暴露。

綜上，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老主要是以“家庭養(yǎng)老”為主，村民委員會(huì)幫扶為輔?，F(xiàn)階段，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工、“空心化”現(xiàn)象加劇、“空巢老人”增多，傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的供給模式已經(jīng)不適合農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀，受到老年群體需求多元化、需求規(guī)模化、服務(wù)個(gè)性化的挑戰(zhàn)，面臨著難以為繼的困境。因此，亟須探索適合“農(nóng)村空心化”、老齡化特征的新型養(yǎng)老模式。

2 S 村幸福院基本情況及NGO 互助養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式

調(diào)查了該村參與NGO 互助養(yǎng)老模式的65 歲以上的老人，共有307 戶，其中包含119 位符合年齡階段的老人，有112 位老人接受了訪談。通過(guò)與社區(qū)養(yǎng)老負(fù)責(zé)人交流和對(duì)老人進(jìn)行訪談，梳理出該村養(yǎng)老模式的框架：以社區(qū)養(yǎng)老為主，互助養(yǎng)老為輔，由非營(yíng)利組織試運(yùn)行，涉及基本的醫(yī)療、娛樂(lè)、運(yùn)動(dòng)等方面；前期資金來(lái)源為老人的積蓄、子女的供養(yǎng)，后期由政府進(jìn)行引導(dǎo)幫扶，S 村幸福院已實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。S 村幸福院互助養(yǎng)老模式如圖1 所示。

現(xiàn)階段，S 村幸福院NGO 互助養(yǎng)老模式已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了自主運(yùn)轉(zhuǎn)。幸福院為非營(yíng)利互助養(yǎng)老模式，是在原有農(nóng)村小學(xué)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，將教室改成宿舍，可容納近200 人居住，內(nèi)設(shè)健身器材室、醫(yī)療室、麻將桌等。此外，13 名組織成員對(duì)老年人進(jìn)行照顧，提供生活上的幫扶，組織一系列娛樂(lè)活動(dòng)豐富老年人生活。政府和村民委員會(huì)提供資金和醫(yī)療等方面的援助。大部分老人都有勞動(dòng)能力，可以彼此照顧，通過(guò)種植果蔬等實(shí)現(xiàn)自給自足。

3 NGO 互助養(yǎng)老模式下S 村幸福院的優(yōu)勢(shì)與機(jī)遇

3.1 S 村幸福院的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

3.1.1 非政府性、非營(yíng)利性，優(yōu)化了養(yǎng)老服務(wù)的功能性河南省靈寶市S 村原有的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式是以家庭養(yǎng)老為主，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，S 村大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，“空心化”現(xiàn)象加劇。由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受限于家庭結(jié)構(gòu)和代際支持，老年群體的生活很難得到保障[6]。NGO 互助養(yǎng)老模式的介入，在其養(yǎng)老服務(wù)供給更加專業(yè)化、服務(wù)內(nèi)容更加多樣化的基礎(chǔ)上，因其非政府性、公益性的特征，能夠更加貼近村民大眾，有效彌補(bǔ)了村集體養(yǎng)老的不足，提供了養(yǎng)老多元便捷服務(wù)。

3.1.2 社會(huì)力量參與，群策群力，提高了養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化水平

目前，S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)逐漸得到了村民的認(rèn)可和接受，但由于傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念固化，該模式還處于低水平發(fā)展階段。想改變這樣的現(xiàn)狀，必須提高融資渠道的靈活性、服務(wù)方式的兼容性，使社會(huì)力量多方參與，群策群力，相互協(xié)作，減弱對(duì)村集體的依賴性，有效彌補(bǔ)NGO 互助養(yǎng)老服務(wù)在運(yùn)作管理上的不足。

3.1.3 注重資源整合，合理配置人力、物力資源

作為一個(gè)村級(jí)單位，S 村的養(yǎng)老資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)組織、個(gè)人等資源在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給方面尚處于零散化狀態(tài)，醫(yī)療保障、政策扶持、社會(huì)幫扶等方面還缺乏有效的資源整合。

此外，NGO 模式作為非政府性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和資源投入到NGO 互助養(yǎng)老模式當(dāng)中，且整合了社會(huì)養(yǎng)老資源，提升了養(yǎng)老服務(wù)的針對(duì)性。

3.1.4 福利多元主義，緩解家庭和政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式在發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)對(duì)村資源的整合，使得家庭、村集體、個(gè)人等各主體都能參與到NGO 互助養(yǎng)老服務(wù)中，提供多元化供給養(yǎng)老服務(wù)，群策群力，相互協(xié)作[7]。

同時(shí)，NGO 互助養(yǎng)老模式的非政府性體現(xiàn)了公益服務(wù)、福利多元主義的特性，有利于凝聚社會(huì)力量，在村莊內(nèi)營(yíng)造尊老、愛(ài)老、敬老的良好氛圍。

3.2 NGO養(yǎng)老模式的機(jī)遇

3.2.1 政府職能轉(zhuǎn)變的需要

中共中央、國(guó)務(wù)院2018 年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中明確提出，要推進(jìn)農(nóng)村幸福院等互助型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展；2019 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善農(nóng)村老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，支持多層次農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。這些文件是國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的積極探索，對(duì)政府部門職能的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求，也為NGO 模式能夠有效參與養(yǎng)老服務(wù)這一社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)提供了有利契機(jī)。

3.2.2 “農(nóng)村空心化”下養(yǎng)老需求的迫切性

隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已無(wú)法妥善解決高齡、空巢、獨(dú)居、失能老人的生活問(wèn)題，養(yǎng)老困境亟待解決[8]，尤其是農(nóng)村地區(qū)面臨的問(wèn)題更加嚴(yán)峻。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60 歲及以上人口為2.64 億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.7%，其中65 歲以上老年人口1.91 億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.50%，其中大約60%以上的老年人口在農(nóng)村。在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)保障不健全的情況下，規(guī)模如此龐大的贍養(yǎng)群體無(wú)疑為NGO 模式助力鄉(xiāng)村養(yǎng)老提供了巨大的機(jī)會(huì)。

3.2.3 NGO模式的發(fā)展不斷壯大，可借鑒經(jīng)驗(yàn)不斷涌現(xiàn)

隨著我國(guó)政府在社會(huì)服務(wù)上的購(gòu)買力度、參與程度不斷加大，NGO 互助養(yǎng)老服務(wù)方式作為一種融合社會(huì)資源參與政府合作的新型養(yǎng)老方式，逐漸得到了政府和社會(huì)的認(rèn)可，以政府和第三方合作的養(yǎng)老模式已經(jīng)成為一種社會(huì)趨勢(shì)。其中，上海、南京、廣東等地率先改革養(yǎng)老服務(wù)模式，并通過(guò)不斷創(chuàng)新、不斷調(diào)整，總結(jié)出許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，為NGO 模式參與社會(huì)服務(wù)的建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4 NGO 互助養(yǎng)老模式下S 村幸福院的劣勢(shì)與挑戰(zhàn)

4.1 S 村幸福院的發(fā)展劣勢(shì)

4.1.1 養(yǎng)老服務(wù)層次較低，專業(yè)服務(wù)人才匱乏

從S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式現(xiàn)狀來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目受制于經(jīng)濟(jì)、人才、環(huán)境的限制，其服務(wù)項(xiàng)目的層次性不高。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)的支柱性行業(yè)涉及醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)等領(lǐng)域，在基層農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)人員中，只有極少人接受過(guò)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)教育，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)層次偏低[9]。

除此之外，養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)對(duì)專業(yè)知識(shí)要求高，護(hù)理工作難度大，但護(hù)理人員待遇偏低，這在一定程度上阻礙了養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人才的培養(yǎng)。

4.1.2 獨(dú)立能力較差，對(duì)村民委員會(huì)過(guò)度依賴

在S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式發(fā)展初期，對(duì)村集體資源和公共權(quán)力有很大的依賴性。理論上，NGO 模式是非政府的社會(huì)組織，與政府之間是相互合作、相互依賴的雙向關(guān)系。但事實(shí)上，在NGO 養(yǎng)老模式的管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)中，村民委員會(huì)仍處于支配地位，在財(cái)力、物力、經(jīng)費(fèi)的管理方面處于強(qiáng)勢(shì)。

同時(shí)，由于NGO 互助養(yǎng)老模式自身的弱勢(shì)和在村集體內(nèi)部的有限號(hào)召力，導(dǎo)致了社會(huì)組織與村集體之間不對(duì)稱，過(guò)度依賴政府的“庇佑”，扭曲了其原本發(fā)展的路線。

4.1.3 缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，籌資機(jī)制不健全

目前，NGO 互助養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展還不成熟，且結(jié)構(gòu)體系不完善。由S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式可以看出，其在資金籌集方面主要是政府的扶持，極大程度上制約了NGO 組織的發(fā)展。在沒(méi)有完善籌資渠道的前提下，融資來(lái)源單一，獨(dú)立能力差，對(duì)村民委員會(huì)過(guò)度依賴。

4.2 NGO互助養(yǎng)老模式的挑戰(zhàn)

4.2.1 評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制不健全，難以評(píng)估服務(wù)效果和服務(wù)質(zhì)量

政府對(duì)NGO 互助養(yǎng)老模式的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制還未完全建立，使得NGO 模式在養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展中缺乏行之有效的監(jiān)督調(diào)控機(jī)制[10]。由于政府缺乏專業(yè)人才，難以對(duì)養(yǎng)老服務(wù)中的一些專業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行有效評(píng)估與監(jiān)督。

此外，市場(chǎng)上NGO 互助養(yǎng)老模式的服務(wù)水平參差不齊，難以控制養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，從而使NGO 互助養(yǎng)老模式在服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性和有效性上無(wú)法進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和監(jiān)管。

4.2.2 社會(huì)認(rèn)同感較低，老年群體參與積極性不高

“養(yǎng)兒防老”是農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)觀念，即普遍由子女負(fù)責(zé)照料老人的生活起居。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，S村NGO 互助養(yǎng)老模式在推行過(guò)程中受到了很大的阻礙。主要是因?yàn)镾 村老年群體觀念保守，對(duì)NGO 互助養(yǎng)老模式的接受程度不高。這些老年群體更愿意選擇在家養(yǎng)老，既能為子女在家照顧下一代，又因子女認(rèn)為把父母送到幸福院是“不孝”，為父母養(yǎng)老送終是子女天經(jīng)地義的行為。

5 對(duì)策建議

經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S 村的NGO 互助養(yǎng)老模式發(fā)展存在制約因素，如養(yǎng)老服務(wù)層次較低，專業(yè)服務(wù)人才匱乏，幸福院的獨(dú)立能力較差，缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源等。因此，必須針對(duì)這些問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提出具有較強(qiáng)針對(duì)性且切實(shí)可行的解決策略，促進(jìn)S 村NGO 互助養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展。

5.1 鼓勵(lì)農(nóng)村老人接受并積極參與NGO互助養(yǎng)老模式

5.1.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址應(yīng)科學(xué)合理

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址要合理，切實(shí)考慮參與NGO 互助養(yǎng)老的老年人的需求，盡量選在道路平整、采光良好、空氣清新的位置。

5.1.2 增加對(duì)NGO互助養(yǎng)老的宣傳

針對(duì)目前S 村部分老人存在對(duì)NGO 互助養(yǎng)老模式不了解的情況，提出以下建議。

首先，加強(qiáng)NGO 互助養(yǎng)老模式的宣傳工作，引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變思想觀念，讓其了解養(yǎng)老模式并非僅有在家養(yǎng)老一種。在宣傳的過(guò)程中，除了依靠傳統(tǒng)的公告欄形式，還要深入一家一戶積極宣傳。

其次，可以為有養(yǎng)老需求的老年人提供體驗(yàn)，詳細(xì)地解答有意愿加入的老年人的問(wèn)題。

5.1.3 服務(wù)方式要多元化，有所變通

增加養(yǎng)老服務(wù)的方式，應(yīng)考慮具體實(shí)際情況，不應(yīng)照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。可以對(duì)參與NGO 互助養(yǎng)老模式行動(dòng)不便的老年人提供送餐上門的服務(wù)，為喜歡安靜的老人單獨(dú)安排休息室，根據(jù)老人的不同需求，分為“全托”和“半托”等形式[11-12]。另外，應(yīng)多層次滿足老年人的精神需求，關(guān)注老年人的心理健康。

5.2 加強(qiáng)對(duì)NGO互助養(yǎng)老模式下農(nóng)村養(yǎng)老的保障措施

5.2.1 拓寬籌資模式

首先，增加與民政部門、財(cái)政部門等資金聯(lián)系，將資金用于老人養(yǎng)老的日常服務(wù)、后續(xù)管理與服務(wù)中，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)資金多途徑利用。

其次，村集體應(yīng)立足本身，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣袠I(yè)，增加村集體經(jīng)濟(jì)。村集體可從中抽取資金用于NGO 互助養(yǎng)老模式的發(fā)展，使其可以長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)行。

5.2.2 強(qiáng)化個(gè)人及家庭責(zé)任，確定合理繳費(fèi)比例

單靠社會(huì)的籌集和村集體經(jīng)濟(jì)是不夠的，必須引導(dǎo)老年人個(gè)人及其家庭參與到NGO 互助養(yǎng)老模式中，幫助其科學(xué)籌資，緩解政府資金壓力。根據(jù)多使用、多繳費(fèi)的原則，考慮老年人及其家庭的承受范圍，制定合理的個(gè)人繳費(fèi)比例，盡力保證繳費(fèi)的合理性。