突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的問題與對策研究

摘 要：為進一步提升我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理能力，文章從電子文件管理角度出發(fā)，通過介紹突發(fā)公共衛(wèi)生事件、電子文件各自的特點，認識突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的重要意義及其特殊管理要求，再結(jié)合新冠病毒肺炎疫情，進一步分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理存在的問題，并從管理機制、具體的工作環(huán)節(jié)等方面提出相應的解決對策。

關(guān)鍵詞：電子文件管理;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎;問題;對策

1 引言

近年來，世界范圍內(nèi)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，2020年在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的新冠肺炎便是一例典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。面對此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要想盡快全面地掌握事件的相關(guān)信息，并以此來制定方案、采取有效措施，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理效率，就應在事件處置的全過程中，積極收集各類有價值的信息記錄與資料，及時歸檔并對其進行規(guī)范化的管理，積極有效地提供利用。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，大量的信息資源不再僅僅以紙張、實物等作為載體進行傳遞，還通過電子文件的形式加以呈現(xiàn)。電子文件作為檔案的重要類型之一，能夠憑借其自身的優(yōu)勢在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理過程中發(fā)揮獨特的作用。因此，筆者提出加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的研究，并從最新的新冠病毒肺炎疫情實際情況出發(fā)，發(fā)現(xiàn)當前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理所存在的問題，并從多方面提出相應的對策，希望能夠為日后突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的管理工作提供參考，促進我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力的提升。

2 名詞概述

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1 ]。突發(fā)衛(wèi)生公共事件往往具有突發(fā)、不確定、復雜、影響范圍廣、危害性大等特點。2020年年初突如其來并在世界范圍內(nèi)瘋狂肆虐的新冠肺炎疫情，就屬于典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2.2 電子文件

電子文件是國家機關(guān)、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數(shù)字格式的各種信息[2 ]。電子文件所記錄的信息具有非人工識讀性、系統(tǒng)依賴性、與載體的可分離性、易變性等特點。在其表現(xiàn)形式上具有多樣性，大大豐富了可歸檔的文件信息資源范圍，能夠更加完整、全面地記錄突發(fā)公共衛(wèi)生事件。簡而言之，即新冠肺炎疫情防控期間，無論是政府、社會組織、新媒體，還是個人所產(chǎn)生的能夠直接反映事件進展及管理過程的文字、圖表、照片、音頻、視頻甚至是電子郵件等，都有可能成為具有保存價值的電子文件。

3 管理突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的意義及其要求

3.1 管理突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的重要意義

3.1.1 有利于廣大社會公眾及時了解事件的最新動態(tài)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往波及范圍廣，且一些傳染性疫情的傳播速度極快，隨之而來的是人們的自由活動以及信息的獲取與接收將會受到一定的限制。而電子化的信息傳遞能夠打破時間與空間的限制，以最快的速度大范圍地傳遞有用的信息。新冠肺炎疫情期間，為了做好疫情防控工作，全國大部分地區(qū)都對公民采取了限制出行的措施，此時政府網(wǎng)站所發(fā)布的有關(guān)疫情各方面的電子文件信息，新媒體所產(chǎn)生的文字、圖片、視頻信息，就成為了人們了解各地疫情最新動態(tài)以及國家相關(guān)政策規(guī)定的主要途徑。

3.1.2 有利于決策者作出科學有效的決策，并盡快實施。電子文件所記錄的信息與特定載體具有可分離性，可以通過網(wǎng)絡進行多向傳遞。對電子文件進行及時的收集與分析，能夠使決策者在短時間內(nèi)獲得來自全國各地的疫情第一手資料，為決策的制定提供全面的信息參考。同時當決策制定以后，通過電子文件的形式能夠即時將決策結(jié)果傳遞下去，方便各地區(qū)參考，并結(jié)合自己的實際情況盡快實施。

3.1.3 為建立共建共享的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專題檔案數(shù)據(jù)庫提供素材。2020年12月，國家檔案局頒布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》，明確提出要加強重大活動和突發(fā)事件檔案專題庫建設。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所產(chǎn)生的有價值的電子文件進行歸檔，建立相關(guān)的專題檔案數(shù)據(jù)庫，既有利于事后的工作總結(jié)與反思，又能夠為日后類似的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急處理提供有價值的參考，起到一定的預警和指導作用[3 ]。2003年非典型肺炎疫情防控中產(chǎn)生的電子文件所形成的電子檔案，為新冠病毒肺炎疫情的防控提供了重要參考。本次疫情下，各級各類檔案館積極行動起來，重視疫情專題數(shù)據(jù)庫的建設，取得了可喜進展。青島市檔案館于2020年5月召開會議，明確提出“建立本地區(qū)疫情防控檔案專題數(shù)據(jù)庫”的具體舉措[4 ]，疫情防控電子文件成為其檔案收集管理的重要對象之一。

3.2 突發(fā)公共事件對電子文件管理提出的特殊要求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點，對電子文件管理提出了特殊的要求。

3.2.1 時效性要求。因突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、不確定性以及嚴重的社會危害性，所以其決策與管理具有很高的時效性要求。一方面，對于事件中的決策者、管理人員來說，時間至關(guān)重要，早一步了解信息、早一步做出決策，很有可能挽救的是一大批人的生命、減少一大部分損失[5 ]。因此，在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中應充分發(fā)揮檔案部門及其工作人員的作用，及時收集來自各個系統(tǒng)、部門、主體所產(chǎn)生的有關(guān)疫情的電子文件，并及時對其進行分析與鑒定，將其中有價值的部分保存并歸檔，為系統(tǒng)決策與統(tǒng)籌規(guī)劃提供信息支撐。另一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)系到每個人的健康甚至是人身安全，因此公眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息極度渴求，這也對電子文件管理在時間與效率上提出了一定的要求。

3.2.2 真實性要求。在信息溝通過程中，人們能夠從真實的信息中形成正確的認知判斷，進而決定自身的社會行為[6 ]。新冠疫情爆發(fā)后，各級政府網(wǎng)迅速建立了疫情防控知識庫，其電子文件中所提供的防護須知為廣大民眾提供了安全的行動指南。但在許多自媒體平臺上，也流傳著許多具有誤導性的電子文件信息，例如“喝板藍根可以預防新型冠狀病毒肺炎”，導致大量的民眾沖進藥房搶購板藍根，在一定程度上擾亂了疫情期間社會和市場秩序，而實際上板藍根對于新冠病毒是無效的。因此，對于電子文件所承載的信息，必須保證其真實性，才能起到正確的導向作用。再者電子文件具有易變性特點，因此對于電子文件真實性的保障不僅僅局限于電子文件形成、制發(fā)階段，更是要貫穿于它的整個生命周期，否則，不僅會影響當下的決策、管理，擾亂民心，還會在今后的利用過程中對后人產(chǎn)生誤導，造成嚴重的負面影響。

3.2.3 有用性與可讀性要求。電子文件的收集、整理、鑒定，甚至是歸檔，其最終目的都是為了更方便更好地利用。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理中，檔案部門對電子文件的鑒定工作極其重要，應保證經(jīng)鑒定保留下來的電子文件都是有參考利用價值的。同時還應確保電子文件的可讀性，一旦電子文件遭受病毒攻擊或文件自身遭到損壞，那么檔案的收集、整理、鑒定、歸檔等一系列業(yè)務管理工作都將成為徒勞。

4 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理存在的主要問題

4.1 收集工作不到位、深度與廣度不夠

本次新冠疫情期間，我國許多地區(qū)電子文件收集工作不僅在政府機構(gòu)內(nèi)部進行，而且是面向全社會廣泛征集，可以說較03年的非典、13年的H7N9禽流感而言，我國面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的電子文件收集工作水平有了明顯的提高。但是，其收集工作的深度和廣度還遠遠不夠。

從收集的主體角度來說，新冠疫情期間雖然各地檔案館發(fā)布了一系列面向社會征集疫情檔案的通知或公告，其發(fā)布主體大多為省市級檔案館，這就導致在一些更基層的村鎮(zhèn)、社區(qū)、街道所產(chǎn)生的具有重要價值的電子文件容易被遺漏。

從收集的時間和形式上來說，電子文件的收集工作被歸屬于檔案收集工作的一部分，一方面在時間上與其他各類檔案一同收集、整理、歸檔，會拉大工作的時間跨度，使其在利用方面存在一定的滯后性;另一方面電子文件具有多種表現(xiàn)形式，但在檔案館的收集工作中以照片、視頻為主，其他形式容易被忽視。

4.2 缺乏有效鑒定

就新冠肺炎疫情期間政府在網(wǎng)頁、微信公眾號等新媒體所收集并公布的電子文件信息來看，由于電子文件傳播速度快、數(shù)量較多，部分信息出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象;有的電子文件信息雖然有用、可讀，但幾乎只是孤立的文本信息，對其背景一無所知，無法追根溯源，使其參考利用價值大打折扣[7 ];還有少量電子文件信息根本不具有現(xiàn)實意義與參考價值，甚至會對社會公眾產(chǎn)生誤導。

4.3 未形成全國統(tǒng)一的系統(tǒng)化管理

在本次疫情中，國家檔案局下發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，對新冠疫情防控期間的檔案工作從總體層面提出了明確要求，但對電子文件的管理工作并未進行具體的、統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)劃。各地檔案館只是將國家檔案局的指示精神傳達到位，在此期間管理工作的具體執(zhí)行方面并沒有具體的標準與要求。首先，就電子文件的收集而言，并未形成統(tǒng)一的格式標準，不利于其歸檔、檢索、利用等一系列工作環(huán)節(jié)的進行。其次，電子文件多以地方為單位進行管理，未形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件全國電子文件管理中心，對相關(guān)電子文件進行全方位的系統(tǒng)管理，使其促進全國疫情聯(lián)防聯(lián)控工作的效果大打折扣。

4.4 缺乏信息的交流與共享，電子文件的作用難以發(fā)揮

對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管控，絕不可能單靠一個政府部門或一個主體就能夠完成，它需要多方面的協(xié)作與配合。但實際上，在近年來我國發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府部門內(nèi)部、政府與媒體、政府與公民之間缺乏信息共享的現(xiàn)象被暴露出來。由于政府部門之間存在各自為政的現(xiàn)象，政府與媒體、公眾之間缺乏信息交流，電子文件的作用難以得到充分的發(fā)揮。新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)初期，政府與民眾缺乏及時的信息溝通，導致民眾對于該病毒“人傳人”的特性認識不清，直接影響了對疫情的及時有效控制。

5 加強我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的對策

5.1 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理應急機制

應在日常工作中建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理應急機制，特別是檔案部門應聯(lián)合各級疾病防控中心，充分利用由電子文件等其他形式的信息資源歸檔后所形成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專題檔案數(shù)據(jù)庫所提供的信息[8 ]，建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理預警機制、應急管理措施，并安排專業(yè)人員負責此項工作。應制定對于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有普適性的收集要求、收集范圍、鑒定標準等一系列工作規(guī)范，并在日常工作中牢固樹立起對突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件進行全過程管理的思想，以免重要檔案信息資源的遺漏。

5.2 加大收集工作力度，構(gòu)建統(tǒng)一的電子文件收集標準

拓寬收集的渠道、范圍，全面收集相關(guān)的電子文件資料，并保證其完整性。對于收集的文字、圖像、視頻、音頻等各種類型的文件，確定其各自所使用的通用格式標準，收集上來的文件應注明其存儲格式等信息，便于其之后鑒定、歸檔、檢索等管理工作的進行，也有利于其廣泛與長期的利用。

5.3 加強對電子文件的鑒定，多主體協(xié)作

成立由政府、檔案部門、醫(yī)療機構(gòu)、公共衛(wèi)生事件處理等多方面專業(yè)人員構(gòu)成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件鑒定小組，從電子文件的真實性、完整性、有用性、可讀性等多方面對其進行綜合評估與鑒定，再進行相應的處理或直接歸檔，及時將有價值的檔案信息提供給相關(guān)部門，為黨委、政府的科學決策、應急及有關(guān)部門的落實推進等提供參考。

5.4 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息中心

應建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息中心，為不同主體提供不同信息入口，將各類電子文件信息匯總后，實行集中統(tǒng)一管理并進行系統(tǒng)分析，最后通過技術(shù)限制將有價值的信息選擇性地向各主體公布。一方面，可以將此信息中心作為突發(fā)事件的權(quán)威信息平臺，對相關(guān)的謠言起到很大的沖擊作用，有利于穩(wěn)定民眾的不安情緒。另一方面，信息中心可以開設政府機構(gòu)入口，僅限政府部門之間的信息共享，既能夠?qū)Σ糠謾C密信息起到保護作用，又能夠打破信息壁壘，為政府部門之間提供橫向溝通的渠道。當再次遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，能夠以此來預判事件可能造成的損失，可能出現(xiàn)的情況，方便采取相應的措施，及時止損[9 ]。

6 結(jié)論

現(xiàn)代信息技術(shù)背景下，要想更加科學有效地管控突發(fā)公共衛(wèi)生事件，電子文件管理問題不容忽視。為此，檔案部門及其工作人員應積極發(fā)揮作用，把握好電子文件管理的各個環(huán)節(jié)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理工作，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息傳播和科學決策提供有效的支持。只有不斷在實踐中發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理所存在的問題，并提出行之有效的對策，才能更好地為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理提供服務，最大限度地降低其破壞性和造成的損失，進一步提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力。

參考文獻：

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[2]GB/T18894-2016，《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》[S].北京：中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局 中國國家標準化管理委員會，2016.

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作者簡介：顏涵，湘潭大學公共管理學院學生。