慎用經(jīng)濟(jì)制裁

熊文苑

雷霆手段

2016年，美國(guó)時(shí)任財(cái)長(zhǎng)杰克·盧表示，數(shù)十年來，美國(guó)“完善了有效實(shí)施制裁的能力”，但他也警告稱，濫用制裁“可能會(huì)削弱我們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位以及制裁本身的效果”。

如果說盧的意思是“謹(jǐn)慎行事”，那么后來上任的美國(guó)總統(tǒng)特朗普似乎并不認(rèn)同。特朗普將矛頭對(duì)準(zhǔn)了中國(guó)、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等國(guó)。吉布森·鄧恩律師事務(wù)所的亞當(dāng)·史密斯說，在特朗普任內(nèi)，制裁穩(wěn)步增加“成為了罕見的常態(tài)”。在他的四年任期內(nèi)，負(fù)責(zé)美國(guó)制裁項(xiàng)目的海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），平均每年制裁的實(shí)體和個(gè)人數(shù)量約為小布什和奧巴馬兩屆總統(tǒng)任期內(nèi)的兩倍。

拜登在就任總統(tǒng)的數(shù)月內(nèi)也實(shí)施了一系列新的制裁措施，這令那些以為他將收斂制裁的人很快認(rèn)清了現(xiàn)實(shí)。4月15日，美國(guó)以干預(yù)選舉和網(wǎng)絡(luò)攻擊為由，對(duì)俄羅斯實(shí)施全面制裁。此前一個(gè)月，美國(guó)及其西方盟友借口涉疆問題對(duì)若干中國(guó)官員實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)和旅行禁令。自拜登上任以來，美國(guó)還對(duì)被認(rèn)定為削弱香港自治權(quán)的官員進(jìn)行了制裁，宣布將限制中國(guó)接觸美國(guó)超級(jí)計(jì)算機(jī)相關(guān)技術(shù)，并打擊了與緬甸軍政府相關(guān)的企業(yè)。這些措施表明，制裁已成為美國(guó)外交政策的重要工具。在外交手段不足以改變事態(tài)但軍事干預(yù)又過于粗暴的情況下，政府愈發(fā)依賴制裁。

隨著制裁的使用更加頻繁，其種類也更加多樣。曾幾何時(shí)，制裁只是小打小鬧的貿(mào)易禁運(yùn)，而今已發(fā)展為一整套由強(qiáng)制性手段構(gòu)成的全球網(wǎng)絡(luò)，有的制裁范圍覆蓋整個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)行業(yè)，有的針對(duì)個(gè)別企業(yè)或個(gè)人。特朗普的制裁對(duì)象包括中國(guó)的5G網(wǎng)絡(luò)制造商華為和抖音母公司字節(jié)跳動(dòng)，拜登則制裁了一家俄羅斯科技企業(yè)和巴基斯坦一家據(jù)稱為網(wǎng)絡(luò)暴民生產(chǎn)假ID的公司。

拜登或?qū)⒃恶R格尼茨基法案》，對(duì)涉嫌腐敗或嚴(yán)重侵犯人權(quán)的外國(guó)官員采取行動(dòng)。英國(guó)智庫皇家聯(lián)合軍種國(guó)防研究所的研究員埃米爾·達(dá)爾說，西方國(guó)家——包括打算制定脫歐后制裁政策的英國(guó)——越來越多地采取“基于價(jià)值觀的政策”來對(duì)付這些“不法之徒”。

以前，絕大多數(shù)制裁對(duì)象都是經(jīng)濟(jì)小國(guó)，但現(xiàn)在，制裁名單上不乏重磅國(guó)家，比如中國(guó)和俄羅斯。制裁對(duì)象體量越龐大，制裁造成的損失就越大。例如，如果由于涉疆問題就對(duì)中國(guó)實(shí)施全面禁運(yùn)，那將給美國(guó)帶來難以承受的經(jīng)濟(jì)后果。

同時(shí)，被制裁的經(jīng)濟(jì)大國(guó)也更有底氣反擊。針對(duì)涉疆制裁，中國(guó)對(duì)歐洲政界人士、外交官和智庫采取了反制措施。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)影響力日益增強(qiáng)，這意味著它的反擊將產(chǎn)生切實(shí)的傷害。長(zhǎng)期而言，制裁的效果可能也會(huì)受到影響：被制裁的經(jīng)濟(jì)大國(guó)越是尋求減少對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的依賴，美國(guó)的全球經(jīng)濟(jì)影響力就越低，美國(guó)制裁的效果也就越差。

?雙刃劍

近十年來，美國(guó)的制裁政策經(jīng)歷了兩次調(diào)整。第一次調(diào)整的起因是俄羅斯在2014年吞并克里米亞，目的是制裁更重磅的對(duì)象。美國(guó)和其他西方大國(guó)宣布對(duì)數(shù)十個(gè)俄羅斯機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及普京圈內(nèi)人士實(shí)施制裁。這是它們首次對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體量是以往制裁對(duì)象兩倍的國(guó)家實(shí)施全面制裁。

第二次調(diào)整是特朗普的“掃射式”方法。他的制裁范圍之廣、手段之魯莽（他曾在一次關(guān)于敘利亞的爭(zhēng)端中揚(yáng)言要“摧毀”北約盟友土耳其的經(jīng)濟(jì)）令人無法理解。但不可否認(rèn)，特朗普政府在制裁上展現(xiàn)出了創(chuàng)造性。OFAC的一名官員說：“針對(duì)中國(guó)、俄羅斯等大國(guó)，特朗普另辟蹊徑，想出了模棱兩可的制裁措施?！崩?，他對(duì)中國(guó)科技企業(yè)和電信企業(yè)的制裁，打擊了它們的芯片和關(guān)鍵零部件的設(shè)計(jì)能力，以及在西方國(guó)家有效開展業(yè)務(wù)的能力。

不過，美國(guó)銀行和企業(yè)遵守制裁的壓力顯著增加。歷史學(xué)家本杰明·科茨說，不同于凍結(jié)貿(mào)易的常規(guī)制裁，金融制裁“令私營(yíng)行為體成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。為避免接觸黑名單上的人員和實(shí)體，銀行和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本不斷上升。一家全球銀行的高管說，在違反美國(guó)制裁措施而被罰款后，銀行為避免重蹈覆轍而花費(fèi)了“數(shù)十億美元”，雇用了更多的合規(guī)人員，采用了更好的審查技術(shù)。

如果制裁能達(dá)到預(yù)期效果，那么成本上升還容易接受一點(diǎn)。但事實(shí)上，我們很難評(píng)估制裁是否取得成效，即便參與制裁的美國(guó)政府部門也不會(huì)自行開展評(píng)估。顯然，許多制裁都失敗了。美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施的“極限施壓”政策既沒有推翻伊朗的神權(quán)統(tǒng)治，也沒能遏制其核武器抱負(fù)。現(xiàn)在，伊朗的濃縮鈾存量比特朗普上任時(shí)還多。

而且，制裁會(huì)引發(fā)反制。最直接的方式是制裁對(duì)象實(shí)施反制裁措施，還有一種反制方式是用法律否定制裁。歐盟的《阻斷法令》旨在保護(hù)本國(guó)企業(yè)，使其免于遵守他國(guó)制裁。該法令在20世紀(jì)90年代出臺(tái)，在特朗普退出伊核協(xié)議后得到鞏固。英國(guó)、德國(guó)和荷蘭都出現(xiàn)了相關(guān)訴訟。其中，有一批伊朗客戶對(duì)英國(guó)首都銀行提起訴訟，稱銀行發(fā)現(xiàn)違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)定后，在未事先通知的情況下關(guān)閉了他們的賬戶，此舉違反了《阻斷法令》。審理結(jié)果將極大地影響在伊朗開展業(yè)務(wù)，以及希望進(jìn)入伊朗市場(chǎng)但陷于制裁漩渦的歐洲企業(yè)。一月，中國(guó)公布《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，并在六月出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》。

另起爐灶

制裁對(duì)象會(huì)努力回避制裁，這一點(diǎn)對(duì)制裁效果影響最大。通過“制裁破壞者”——使用皮包公司、偽造文書和其他不法手段的黑市商人——開展交易是一種歷來受到青睞的方法。土耳其和迪拜，尤其是后者的商行和免稅區(qū)，向來是西方對(duì)伊朗實(shí)施制裁的軟肋。

更重要的是，受到制裁的國(guó)家以及希望與這些國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易往來的國(guó)家，正想方設(shè)法與實(shí)施制裁的國(guó)家——尤其是美國(guó)——經(jīng)濟(jì)脫鉤。面對(duì)美國(guó)的技術(shù)禁令，中國(guó)擴(kuò)大投資在本國(guó)生產(chǎn)芯片，并嘗試提升人民幣在國(guó)際金融體系中的吸引力，從而減少對(duì)美元和美國(guó)銀行的依賴。

在這一過程中，數(shù)字化或許有所助益。中國(guó)央行在發(fā)展數(shù)字貨幣方面引領(lǐng)全球，已在多個(gè)城市展開數(shù)字人民幣試點(diǎn)。一家國(guó)際銀行的行長(zhǎng)說，這“將在2022年或2023年前徹底改變中國(guó)企業(yè)開展業(yè)務(wù)的方式”。如果成功，數(shù)字人民幣可能會(huì)在亞洲其他城市以及更多地區(qū)投入使用。此外，中國(guó)還推出了“跨境人民幣支付系統(tǒng)”，旨在打破美國(guó)對(duì)跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施的控制。

歐洲也希望強(qiáng)化其單一貨幣在全球商業(yè)體系中的地位。雖然美元?dú)v來在石油貿(mào)易結(jié)算中占據(jù)主導(dǎo)地位，但目前部分油品貿(mào)易會(huì)使用歐元結(jié)算。自從七年前吞并克里米亞招致制裁后，俄羅斯的資本市場(chǎng)對(duì)外國(guó)投資者的依賴大幅下降，這也是俄羅斯對(duì)最近的美國(guó)制裁視若無睹的原因之一。

目前，受制裁影響的各方最關(guān)注的還是華盛頓的政策。幾乎沒有跡象表明，美國(guó)對(duì)伊朗施加的壓力會(huì)減少。即便減少，拜登也可能比特朗普更傾向于采取“制裁加外交”的雙重手段。

中國(guó)對(duì)制裁的態(tài)度可能會(huì)發(fā)生劇烈的變化。種種跡象表明，中國(guó)姿態(tài)更強(qiáng)硬，反擊速度也更快。作為無數(shù)外企垂涎的巨大市場(chǎng)以及美國(guó)國(guó)債的最大持有國(guó)，中國(guó)的影響力日益增強(qiáng)，它可能還會(huì)開始先發(fā)制人。根據(jù)智庫新美國(guó)安全中心的一份報(bào)告，2010年至2018年期間，中國(guó)10次主動(dòng)實(shí)施制裁，是1978年至2000年期間的3倍。2019年，中國(guó)宣布制裁對(duì)臺(tái)軍售的美國(guó)軍工企業(yè)，并于近期就堪培拉的“冒犯性”反華論調(diào)對(duì)澳大利亞煤炭頒布了非正式禁令。

西方制裁措施幫助中國(guó)在海外擴(kuò)大了利益，例如讓中國(guó)得以填補(bǔ)美國(guó)對(duì)伊朗和委內(nèi)瑞拉的制裁而留下的經(jīng)濟(jì)空白。據(jù)報(bào)道，今年三月，中國(guó)與伊朗簽署了一項(xiàng)為期25年、價(jià)值4000億美元的協(xié)議，對(duì)伊朗的能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，并升級(jí)該國(guó)的交通與制造基礎(chǔ)設(shè)施。

相對(duì)于貿(mào)易而言，中國(guó)對(duì)國(guó)際金融體系的影響可能有限，但它正在逐漸壯大。而且，中國(guó)不是唯一一個(gè)希望擺脫對(duì)美元依賴的國(guó)家。如果中國(guó)在金融渠道和核心技術(shù)上不再依靠其他國(guó)家，它就更有底氣發(fā)起行動(dòng)。

這就涉及到了盧曾警告的不可逆變化：美國(guó)本來意在使制裁成為其最強(qiáng)有力的工具，沒曾想它反而削弱了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)霸主地位。搬起石頭砸自己的腳，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在太高。

[編譯自英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》]

編輯：要媛