《民法典》視野下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}研究（上）

文/倪成杰

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，我國(guó)農(nóng)村土地制度顯現(xiàn)出其局限性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度不高、生產(chǎn)技術(shù)水平總體落后、生產(chǎn)效率相對(duì)較低等問(wèn)題。因此，中央提出了“三權(quán)分置”政策，保留集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地金融的發(fā)展。在當(dāng)前新一輪土地改革的背景下，“三權(quán)分置”正在我國(guó)農(nóng)村深入推進(jìn)。在“三權(quán)分置”的背景下，2018年農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)率達(dá)到37%。中央政府在不同地區(qū)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)，各試點(diǎn)地區(qū)都積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式，從而取得了有效經(jīng)驗(yàn)。在2019年實(shí)施的新《農(nóng)村土地承包法》中，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”成為法律概念，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押融資第一次在法律上得到了確定。在2021年實(shí)施的《民法典》中，在物權(quán)編第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中增設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并規(guī)定可采取抵押方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，不論是《農(nóng)村土地承包法》還是《民法典》，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定都還十分籠統(tǒng)，因此，在《民法典》時(shí)代需要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的法律構(gòu)建作進(jìn)一步完善，使國(guó)家政策與法律制度相適應(yīng)。此外，還需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況進(jìn)行分析，探究不同模式下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度存在的問(wèn)題及其原因，并針對(duì)存在的問(wèn)題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)相關(guān)理論進(jìn)行制度完善與機(jī)制優(yōu)化。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押概述

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與性質(zhì)

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是“三權(quán)分置”政策提出的概念，《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》將其在法律上加以確定，但均未給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以明確定義。關(guān)于“三權(quán)分置”的政策，2016年中央一號(hào)文件對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定較為明確。該文件規(guī)定：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依流轉(zhuǎn)合同取得的流轉(zhuǎn)土地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。①?gòu)奈募?duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義看，首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體為“受讓方”，不包括依土地承包合同承包土地的農(nóng)民，因此，即使是親自經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)民，也不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體為“流轉(zhuǎn)土地”，只有通過(guò)流轉(zhuǎn)的承包地才是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。最后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立方式為“流轉(zhuǎn)合同”，依“承包合同”不能設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可見(jiàn)，2016年一號(hào)文件將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、客體以及設(shè)立方式都進(jìn)行了明確規(guī)定，這樣不利于由承包方式獲得土地的農(nóng)民進(jìn)行融資，不利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

根據(jù)《民法典》第三百三十九條②、第三百四十條③和《農(nóng)村土地承包法》第三十六條④的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義應(yīng)該為：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依合同取得的土地，在合同約定的期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。丁文教授對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分析符合《民法典》的規(guī)定：首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體包括“承包人”和“受讓人”，既包括與集體組織簽訂合同的承包人，也包括與承包人簽訂流轉(zhuǎn)合同的受讓人。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是用于耕作的土地，即家庭承包取得的承包地以及流轉(zhuǎn)后的流轉(zhuǎn)土地。最后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式為訂立合同，包括集體組織與農(nóng)戶(hù)簽訂的農(nóng)地承包合同，以及承包人與受讓人訂立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。這一定義符合國(guó)家農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的要求，同時(shí)契合《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)民為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，有利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。該定義也明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、客體以及設(shè)立方式，有利于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度作進(jìn)一步研究。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)前我國(guó)《民法典》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一種用益物權(quán)，但分置后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于何種性質(zhì)卻不明確。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)沒(méi)有明確規(guī)定，而是從實(shí)踐出發(fā)，回避了這一理論問(wèn)題，只是原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利?！睹穹ǖ洹芬嗳绱?，僅在用益物權(quán)性質(zhì)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”章節(jié)之中規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，必須明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，法學(xué)界對(duì)此尚無(wú)統(tǒng)一結(jié)論，目前主要有債權(quán)說(shuō)與用益物權(quán)說(shuō)兩種觀(guān)點(diǎn)。

（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為在“三權(quán)分置”背景下，應(yīng)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入債權(quán)范疇，采取“農(nóng)村土地集體所有權(quán)（自物權(quán)）—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（債權(quán)）”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。支持這一學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是承包地的租賃經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)村土地的承包人與土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者簽訂租賃合同，簽訂合同后，土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，此時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種獨(dú)立的權(quán)利，而當(dāng)租賃合同到期之后，這種債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利失去效力，土地上的權(quán)利又變成原來(lái)的二元結(jié)構(gòu)，則不會(huì)產(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種租賃權(quán)，是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的債權(quán)性權(quán)利。

（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為在“三權(quán)分置”背景下，要使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為可轉(zhuǎn)讓、可抵押的權(quán)利，應(yīng)該將該權(quán)利確定為用益物權(quán)。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)并不會(huì)違背一物一權(quán)原則，這是由于在承包土地上僅僅只有集體土地所有權(quán)這一種所有權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)內(nèi)容是不相同的，這二者是不矛盾的，因此可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)確定為用益物權(quán)。也有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以承包地為客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于對(duì)土地的特定處分權(quán)能，為實(shí)現(xiàn)用益承包地的目的，而就承包地為自己或第三方經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定的用益物權(quán)。

筆者認(rèn)為應(yīng)該明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。理由主要有以下幾點(diǎn)：首先，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為租賃權(quán)債權(quán)，則將根據(jù)合同法的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，如合同當(dāng)事人遵循相對(duì)性的原則，則會(huì)使承包農(nóng)戶(hù)的權(quán)利變得不穩(wěn)定，這樣第三方也缺乏保護(hù)，會(huì)不利于農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，依《民法典》第七百零五條規(guī)定，租賃權(quán)的期限以20年為限。這樣的期限限制可能不能保護(hù)權(quán)利人的意思自治，使想長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的當(dāng)事人權(quán)利受到影響。若把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，使其具有較強(qiáng)的支配力以及對(duì)抗第三人的效力，則可以采用轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等多種方式使其流轉(zhuǎn)，還可通過(guò)登記制度強(qiáng)化其進(jìn)入市場(chǎng)的能力。這樣可以使權(quán)利得到公示，從而更好地保障當(dāng)事人的利益。其次，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，可以更好地發(fā)揮農(nóng)村土地融資擔(dān)保功能，可以在較大程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行制度不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的缺陷，為農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)注入活力。最后，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，契合“三權(quán)分置”放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的初衷，其作為物權(quán)，可以與土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相抗衡，具有穩(wěn)定性，從而能發(fā)揮其推動(dòng)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化的作用。

確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的基礎(chǔ)，下文將從物權(quán)角度分析探討“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的內(nèi)涵以及制度構(gòu)建。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的內(nèi)涵

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的概念。根據(jù)前文的分析，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性得到明確，能極大地促進(jìn)和保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，是經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一種方式，符合“三權(quán)分置”的政策意圖。需要明確的是，土地承包權(quán)依然禁止抵押，允許抵押的只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包權(quán)是農(nóng)戶(hù)享有的權(quán)利，這關(guān)系到農(nóng)民是否能擁有土地，所以應(yīng)當(dāng)禁止土地承包權(quán)抵押?，F(xiàn)在農(nóng)民仍然擁有承包權(quán)，抵押的只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，到期后經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然為農(nóng)民所有。

總結(jié)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策與法律可知，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是指農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，以一定年限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的融資行為。具體內(nèi)涵如下：

第一，“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的標(biāo)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)論是通過(guò)與農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同取得的，還是通過(guò)流轉(zhuǎn)合同取得的。因?yàn)檗r(nóng)民并不享有所有權(quán)，只享有土地的使用權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一種權(quán)利抵押。

第二，“三權(quán)分置”背景下，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，承包地仍然由經(jīng)營(yíng)權(quán)人占有，不發(fā)生轉(zhuǎn)移，即在土地上設(shè)立抵押權(quán)時(shí)，債務(wù)人仍然享有該抵押承包土地的使用權(quán)，抵押權(quán)人不能占有該土地，不能享有該抵押土地的使用權(quán)。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是基于當(dāng)事人之間簽訂的抵押合同產(chǎn)生的，只有簽訂抵押合同，抵押才能設(shè)立。

第四，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押到期發(fā)生違約或其他約定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的狀況時(shí)，抵押權(quán)人可通過(guò)變賣(mài)、拍賣(mài)抵押權(quán)等方式以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押到期時(shí)農(nóng)戶(hù)違約，會(huì)造成農(nóng)民失去基本的生活保障，因?yàn)榇藭r(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)流轉(zhuǎn)到他人手中，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期脫離農(nóng)民，造成土地承包權(quán)虛置，從而會(huì)土地的保障功能“大打折扣”。然而，在“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度有利于農(nóng)民融資以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，符合放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策意圖。同時(shí)，農(nóng)民也具有一定的判斷能力，對(duì)于抵押的期限等都會(huì)有理性的判斷，法律法規(guī)對(duì)擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)數(shù)額、期限也會(huì)設(shè)置限制，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，防止農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。只有土地流通，才能準(zhǔn)確估計(jì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，反而不利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的性質(zhì)。由上文可知，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是在保證土地承包權(quán)不變的情況下，通過(guò)抵押土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以獲得貸款，從而增加土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一種物權(quán)抵押，核心權(quán)能是享有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配權(quán)利。

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，抵押可分為不動(dòng)產(chǎn)抵押、動(dòng)產(chǎn)抵押以及權(quán)利抵押三種。權(quán)利抵押一般是指以所有權(quán)以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為客體而成立的抵押。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在上文分析中被確定為一種用益物權(quán)，在“三權(quán)分置”背景下具有獨(dú)立的交換價(jià)值，能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)铱梢员还?。土地?jīng)營(yíng)權(quán)抵押的標(biāo)的物是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是一種權(quán)利，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為權(quán)利抵押。

總之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度需要系統(tǒng)構(gòu)建，從法律關(guān)系主體、抵押權(quán)登記、抵押期限和抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等方面考慮，配合當(dāng)前法律以及國(guó)家政策，在盡可能保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的情況下，完成對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的設(shè)計(jì)，同時(shí)跟進(jìn)有效的配套措施，這樣才能真正地保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度現(xiàn)狀

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律現(xiàn)狀

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律法規(guī)主要包括2021年實(shí)施的《民法典》和2019年施行的《農(nóng)村土地承包法》。在國(guó)家提出“三權(quán)分置”政策后，全國(guó)各地開(kāi)展了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)，出臺(tái)了暫行辦法。2021年3月，《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》開(kāi)始施行，但并未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行具體規(guī)定。

1.我國(guó)法律對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定。

（1）《民法典》相關(guān)規(guī)定。根據(jù)中央有關(guān)精神和修改后的《農(nóng)村土地承包法》，《民法典》規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依法向他人轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于流轉(zhuǎn)期限和登記問(wèn)題的規(guī)定與當(dāng)前的《農(nóng)村土地承包法》一脈相承。最為重要的是，《民法典》刪去了“耕地”不能抵押這一規(guī)定，更符合了“三權(quán)分置”政策的要求，回應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村土地政策?！睹穹ǖ洹返谌偎氖l規(guī)定，可以依法采取抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這從法律層面上確定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。但《民法典》只是從原則上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作出宏觀(guān)規(guī)定，對(duì)于具體操作未作出規(guī)定。

（2）《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村承包土地的方式分為“家庭承包”和“其他方式的承包”。在新《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以前，舊法規(guī)定由家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和由其他方式的承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有所不同，對(duì)前者沒(méi)有規(guī)定其可以依法采取抵押方式流轉(zhuǎn)，而對(duì)后者規(guī)定可以采用抵押方式流轉(zhuǎn)。由此可見(jiàn)，舊法沒(méi)有明確家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能抵押。但是2019年施行的新《農(nóng)村土地承包法》第四十七條⑤規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被經(jīng)營(yíng)者用于融資擔(dān)保。這是我國(guó)法律第一次明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押，是對(duì)“三權(quán)分置”實(shí)踐的總結(jié)，形成了符合政策要求的配套法律。換言之，《農(nóng)村土地承包法》第一次對(duì)“三權(quán)分置”政策思想的法律化作出了回應(yīng)，對(duì)當(dāng)前政策實(shí)施有較強(qiáng)的指導(dǎo)性作用。

（3）《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定。《擔(dān)保法》的第三十四條第五項(xiàng)和第三十七條，規(guī)定荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押，而對(duì)于本文討論的通過(guò)承包得到的耕地的土地使用權(quán)，該法規(guī)定不得抵押。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在被《擔(dān)保法》否定。

總結(jié)目前我國(guó)法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定，《擔(dān)保法》原則上禁止承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但由于《民法典》的施行，《擔(dān)保法》已被廢止。隨著農(nóng)地改革和“三權(quán)分置”政策的推進(jìn)，2019年實(shí)施的新《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押，《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》一脈相承，保證了法律的一致性。因此，在法律層面上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押。

2.政策性規(guī)范對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定。自2014年以來(lái)，每年的中央一號(hào)文件都有關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的指導(dǎo)政策。根據(jù)中央一號(hào)文件，各地各部門(mén)出臺(tái)了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的具體文件。

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，明確表示要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能。隨后，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了試點(diǎn)決定，在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中有關(guān)集體所有的耕地的使用權(quán)不得進(jìn)行抵押的規(guī)定，2017年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了延長(zhǎng)上述決定的決定，試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。中國(guó)人民銀行等五部門(mén)出臺(tái)了試點(diǎn)暫行辦法，保障了試點(diǎn)地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作。

《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年第1次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2021年3月1日起施行。該辦法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了較為完善的規(guī)定，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)方式卻并未列舉，只是用“其他方式”四字進(jìn)行概述。該辦法規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行融資擔(dān)保，并對(duì)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理作出了具體規(guī)定。

上述文件、決定辦法對(duì)試點(diǎn)地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行支持鼓勵(lì)，希望試點(diǎn)地區(qū)積極探索出符合當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際的模式和方案，如設(shè)立農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。2021年出臺(tái)的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》更是對(duì)加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出的政策指導(dǎo)。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)模式

各地在國(guó)家政策和決定的指導(dǎo)下，根據(jù)自身的具體情況，有序地開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作。在確保土地為集體所有、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)不變的前提下，開(kāi)始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的探索，并初步形成一定的模式，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐提供不同方案。下文主要分析直接抵押模式、反擔(dān)保模式、第三方擔(dān)保模式這三種典型模式。

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押模式。直接抵押是一種簡(jiǎn)單的貸款方式，當(dāng)事人只有貸款人與金融機(jī)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押是當(dāng)事人最少的一種抵押模式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人向金融機(jī)構(gòu)提出抵押貸款申請(qǐng)，以自己擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審查后向經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放貸款。采取直接抵押模式的地區(qū)主要有重慶市、成都市、福建省明溪縣等地。

重慶市關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐開(kāi)始于2010年，出臺(tái)了《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》。這一試行辦法明確將可抵押土地的范圍擴(kuò)大，所有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均可進(jìn)行抵押。2016年出臺(tái)的《重慶市農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作方案》推進(jìn)了“兩權(quán)”（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)工作。下面對(duì)重慶市的具體情況進(jìn)行分析。

第一，抵押人為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。重慶市將其分為兩類(lèi)，分別是取得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民和其他取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，這樣的分類(lèi)符合“三權(quán)分置”政策的要求。

第二，抵押權(quán)人范圍。重慶市將其限定為銀行、擔(dān)保公司及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的前提是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有權(quán)屬證明，即需要確權(quán)。同時(shí)，經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，設(shè)立抵押需要取得承包人的同意。貸款金額不同，抵押物價(jià)值的確定方式也不同，重慶市以100萬(wàn)元為界限，低于此界限由當(dāng)事人雙方協(xié)商，超過(guò)則必須由專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立，采取登記生效主義。

第四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。若抵押人到期無(wú)法償還債務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)的，抵押權(quán)人可就流轉(zhuǎn)價(jià)款優(yōu)先受償，不能流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人可以協(xié)議折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)，其本質(zhì)也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。同時(shí)，根據(jù)重慶市財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的暫行辦法，可以對(duì)融資機(jī)構(gòu)“三權(quán)”抵押貸款本息損失給予一定比例補(bǔ)償。這一農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制有效提高了銀行等金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性。

直接抵押模式下，抵押人向金融機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)審查申請(qǐng)，然后抵押當(dāng)事人辦理抵押登記，審核通過(guò)發(fā)放貸款。此種模式當(dāng)事人簡(jiǎn)單明確，可以更加快捷地辦理抵押手續(xù)等，交易成本有限，效率很高。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押反擔(dān)保模式。反擔(dān)保模式是指抵押人在抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，先以土地入股土地協(xié)會(huì)，土地協(xié)會(huì)為其提供擔(dān)保，抵押人將其入股土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給土地協(xié)會(huì)作為反擔(dān)保。實(shí)際上，在這種模式中，借款人沒(méi)有直接與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生抵押關(guān)系，而是由土地協(xié)會(huì)向金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保，實(shí)際抵押關(guān)系發(fā)生在土地協(xié)會(huì)內(nèi)部。這種模式在寧夏同心縣發(fā)展比較成熟。下面以同心縣為例進(jìn)行分析。

這種模式下的當(dāng)事人主要是農(nóng)村信用社、入股土地協(xié)會(huì)的農(nóng)戶(hù)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人）、土地協(xié)會(huì)。在這種模式下，農(nóng)戶(hù)想抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，首先要入股土地協(xié)會(huì)（土地入股比例有限制），取得協(xié)會(huì)會(huì)員資格。會(huì)員向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，與土地協(xié)會(huì)及協(xié)會(huì)成員簽訂抵押合同，貸款到期若不能償還，土地協(xié)會(huì)要先向金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)債務(wù)，然后協(xié)會(huì)將借款人入股土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓所得的款項(xiàng)用來(lái)充抵協(xié)會(huì)之前償還金融機(jī)構(gòu)的貸款。最后，農(nóng)村信用社與土地協(xié)會(huì)簽訂擔(dān)保協(xié)議，再與借款人簽訂借款合同，通過(guò)審核后，向借款人發(fā)放貸款。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押反擔(dān)保模式下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押與流轉(zhuǎn)都發(fā)生在土地協(xié)會(huì)的內(nèi)部，金融機(jī)構(gòu)無(wú)需擔(dān)心交易市場(chǎng)，這樣可以提高金融機(jī)構(gòu)的積極性。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，加入土地協(xié)會(huì)后，貸款額度會(huì)有所提高，而且自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給協(xié)會(huì)會(huì)比較放心。然而，在這種模式下，抵押的前提是要入會(huì)，那些經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人，不能通過(guò)此種模式獲取抵押貸款。同時(shí)，這種模式將流轉(zhuǎn)范圍限定在協(xié)會(huì)內(nèi)部，不利于農(nóng)地的大規(guī)模利用。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押第三方擔(dān)保模式。第三方擔(dān)保模式是指抵押人向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，由其他的保證機(jī)構(gòu)或保證人為其提供擔(dān)保，這些保證機(jī)構(gòu)或保證人應(yīng)該具有一定的還款能力。這種模式是一種共同擔(dān)保。目前，在試點(diǎn)地區(qū)有比較成熟的農(nóng)戶(hù)聯(lián)保模式，這種模式以黑龍江杜蒙縣為代表，由三到五個(gè)農(nóng)戶(hù)組成聯(lián)保組，借款人向金融機(jī)構(gòu)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，同組其余農(nóng)戶(hù)作為保證人。這種方式可以給金融機(jī)構(gòu)更多保障，降低銀行的風(fēng)險(xiǎn)，從而使土地經(jīng)營(yíng)者可以獲得更多貸款，解決其資金來(lái)源問(wèn)題。第三方擔(dān)保模式也有引入專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保的，下文將以成都市溫江區(qū)為例進(jìn)行分析。

成都市和溫江區(qū)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件 以保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資提供政策支撐。該模式下，首先需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，頒發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。借款人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，此時(shí)還需要向政府成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求擔(dān)保機(jī)構(gòu)為其提供擔(dān)保。接著，借款人要對(duì)自己的土地進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，由資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具評(píng)估報(bào)告后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告確定抵押金額，然后與借款人簽訂反擔(dān)保合同。最后，金融機(jī)構(gòu)同時(shí)與農(nóng)戶(hù)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂合同，與農(nóng)戶(hù)訂立貸款合同，與擔(dān)保機(jī)構(gòu)訂立擔(dān)保合同，并辦理抵押登記。在這種模式下，金融機(jī)構(gòu)獲得雙保險(xiǎn)，這會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)放貸的額度，在一定程度上促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，這樣的抵押模式步驟繁瑣，周期較長(zhǎng)，抵押人需要支付的費(fèi)用也不少，在某種程度上會(huì)阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐。

第三方擔(dān)保模式下，當(dāng)?shù)盅喝诉`約時(shí)，金融機(jī)構(gòu)往往只要求連帶保證人承擔(dān)連帶責(zé)任，這樣會(huì)造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置困難。溫江區(qū)的規(guī)定是由政府成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)接手土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而如何處理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也將成為政府的難題。

注釋

①參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》。

② 《中華人民共和國(guó)民法典》第三百三十九條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

③ 《中華人民共和國(guó)民法典》第三百四十條規(guī)定：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。

④《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。

⑤ 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。