保障性安居工程審計的困境與建議——基于審計署審計結(jié)果公告的文本分析

文/陳美如

一、引言

改善民生福祉是治國理政的首要目標(biāo)。近年來，審計署不斷加大民生審計的力度，著力推動保障性安居工程等民生政策精準(zhǔn)落實。自2011年起，審計署連續(xù)8年對全國范圍內(nèi)的保障性安居工程項目進(jìn)行審計,并出具審計結(jié)果公告。2020年，全國審計工作會議指出，長期以來審計機(jī)關(guān)較好地組織了保障性安居工程審計，扎實開展民生審計是未來審計的重點工作思路。

本文利用Python等軟件，對2012-2019年審計署公示的保障性安居工程審計結(jié)果公告進(jìn)行探析，整理和提取公告中披露的相關(guān)信息，通過表格的形式直觀地反映各個年度的審計情況，總結(jié)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問題，對保障性安居工程審計進(jìn)行全面研究，并針對存在的問題，提出建議和對策，以期推動保障性安居工程審計不斷走向成熟。

二、保障性安居工程取得的成績

2007年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，保障性安居工程以此為開端，逐步得到發(fā)展。李克強(qiáng)總理指出，實施保障性安居工程意義重大，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生的必要措施，也是長期以來重大的民生工程和重要的政府任務(wù)。2011年以來，審計署先后組織過八次全國范圍內(nèi)的保障性安居工程審計，出具的審計結(jié)果公告客觀地評價了保障性安居工程取得的成績和存在的問題。

從審計結(jié)果公告中的評價部分來看，自保障性安居工程實施以來，我國住房保障體系已逐步完善和健全。保障性安居工程的建設(shè)增加了保障性住房的有效供應(yīng)，有效緩解了住房供需矛盾，中低收入人群的住房條件不斷改善，社會更加和諧與穩(wěn)定。同時，對保障性安居工程的投資，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

與此同時，審計結(jié)果公告也揭示了保障性安居工程實施過程中存在的問題。在資金管理使用方面，工程及其配套基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措不當(dāng)、分配不到位、使用不合規(guī)，虛報材料套取資金，挪用專項資金等問題屢次發(fā)生；在政策落實方面，保障資源被違規(guī)分配、稅費和金融優(yōu)惠政策落實不到位、保障對象退出機(jī)制不完善等問題長期存在；在工程建設(shè)管理方面，工程建設(shè)管理不善、監(jiān)督不足，工程用地被非法獲取和處置，住房和資金管理使用績效低等問題也難以杜絕。

三、保障性安居工程審計存在的問題

（一）涉及資金巨大、對象復(fù)雜，審計難度大

從2012-2019年審計署公示的審計結(jié)果公告中披露的資金投入情況可知，保障性安居工程涉及金額巨大，且增長迅速，近年才逐步放緩和穩(wěn)定，這對資金的分配、使用和管理提出了高要求。在審計資源有限的情況下，其涉及的巨額資金給審計帶來了挑戰(zhàn)。同時，安居工程的資金籌集渠道多，包括各級財政投入和社會融資，因此，對保障性安居工程建設(shè)資金的審計，涉及各級財政部門、各類銀行、各家企業(yè)以及延伸調(diào)查的相關(guān)單位等。

不僅在資金方面，我國保障性安居工程的建設(shè)、分配、后續(xù)管理及相關(guān)政策執(zhí)行等，涉及對象多，情況復(fù)雜，因而在審計過程中,會延伸至多個部門或個人,增加了審計的工作量和工作難度。

表1 保障性安居工程資金 單位（億元）

（二）審計涉及領(lǐng)域狹窄，關(guān)注內(nèi)容單一

本文采用Python語言對2017-2019年公示的保障性安居工程審計結(jié)果公告內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)化處理，直觀呈現(xiàn)審計關(guān)注的內(nèi)容?；趈ieba分詞程序手工提取審計結(jié)果公告中各大高頻詞匯，對諸如“住房”、“安居工程”、“億元”、“萬戶”、“推進(jìn)”、“截止”等常見詞、量詞、動詞以及一些區(qū)域名稱進(jìn)行剔除。關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率越高，說明這個詞語所代表的事項越重要，即為審計的重點關(guān)注內(nèi)容。分析可知，審計結(jié)果公告中“資金”一詞出現(xiàn)的頻率最高，審計對“投資”、“融資”、“棚戶區(qū)改造”、“公共租賃住房”、“危房改造”及“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”涉及的資金問題尤為重視，“套取挪用資金”、“資金使用績效不高”和“資金管理不夠規(guī)范”等表述多次出現(xiàn)。由此可見對安居工程資金籌集、分配、使用和管理的審查是審計的重點。相比之下，“制度”、“政策”、“監(jiān)管”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率不算高，可見審計對體制機(jī)制層面、政策層面、監(jiān)管層面以及人員的關(guān)注有所欠缺。審計涉及領(lǐng)域狹窄，不利于審計對保障性安居工程進(jìn)行全面的評價，阻礙了審計從體制機(jī)制等制度層面分析問題產(chǎn)生的原因并提出建議，審計的建設(shè)性作用難以發(fā)揮。

同時，近三年的審計公告中，“違規(guī)”、“符合條件”、“規(guī)范”、“資格”這一類與合規(guī)性相關(guān)的關(guān)鍵詞被提到的頻率大大高于“績效”、“質(zhì)量”這一類與效益性有關(guān)的關(guān)鍵詞。這說明，目前對保障性安居工程的審計仍停留在合規(guī)審計層面，主要關(guān)注是否有不符合條件人員等享受保障、保障房的退出是否符合要求、公租房的使用是否合規(guī)等，對專項資金的使用績效、安居工程的建設(shè)績效、住房分配的使用績效缺乏重視，只是關(guān)注目標(biāo)任務(wù)的完成情況。因此，審計對保障性安居工程的績效層面的關(guān)注有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國保障性安居工程的發(fā)展和建設(shè)已經(jīng)形成體系，但從審計結(jié)果公告的分析中可以看出，審計關(guān)注內(nèi)容單一，對保障性安居工程的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、社會性和公平性關(guān)注較少。這不利于審計跟進(jìn)保障性安居工程的發(fā)展并提出前瞻性的審計建議，同時也不利于保障性安居工程的可持續(xù)發(fā)展。

表2 2017-2019年審計公告披露關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計

（三）部分問題屢審屢犯，審計作用沒有得到充分的發(fā)揮

從2012-2019年保障性安居工程審計結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn),審計發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在資金的管理、工程建設(shè)的管理、住房的分配使用、保障對象的退出以及優(yōu)惠政策的落實等幾個方面。對2015-2019年度保障性安居工程審計結(jié)果公告中披露的問題數(shù)和問題重復(fù)比例進(jìn)行統(tǒng)計，可以得出審計發(fā)現(xiàn)問題重復(fù)百分比高的結(jié)論，這說明存在“年年審計年年犯”現(xiàn)象。每一審計事項中，審計機(jī)關(guān)都會針對審計結(jié)果出具審計報告，將發(fā)現(xiàn)的審計與被審計單位進(jìn)行溝通，提出審計建議并要求其整改。但保障性安居工程中“專項資金被套取挪用”、“住房分配違規(guī)”等問題幾乎年年發(fā)生，這說明了審計整改不到位，審計發(fā)現(xiàn)的問題并未得到解決，審計的預(yù)防、揭示和抵御作用沒有得到真正的發(fā)揮，國有資金、資產(chǎn)和資源浪費嚴(yán)重，這影響了保障性安居工程這一民生工程的建設(shè)和落實。

表3 2012-2019年度審計發(fā)現(xiàn)問題統(tǒng)計

表4 2015-2019年度審計發(fā)現(xiàn)問題重復(fù)百分比

四、保障性安居工程審計的建議

（一）加大審計資源的投入，提高審計效率

保障性安居工程審計范圍廣、涉及資金大、對象多，其中的專項資金審計、固定資產(chǎn)投資審計等需要耗費大量的審計資源，因此，在加大審計資源投入的同時，也需要提高審計效率。

1.改變審計介入時間，重視審計的事前控制和事中監(jiān)督作用?，F(xiàn)階段，保障性安居工程審計主要以跟蹤審計的方式開展，注重審計的事后監(jiān)督作用。事后了解審計對象的情況往往需要投入更多的審計資源，要提高審計效率，必須跟蹤保障性安居工程建設(shè)的全過程。建議審計在保障性安居工程建設(shè)項目的規(guī)劃和立項階段就給予關(guān)注，了解項目的基本情況，評估項目中的風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)，確定審計的重點關(guān)注對象。對于諸如“套取和挪用專項資金”、“稅費和金融等優(yōu)惠政策未落實”、“保障對象退出機(jī)制不完善”、“非法獲取或處置安居工程用地”等共性問題，審計應(yīng)從體制機(jī)制層面出發(fā)，判斷項目初期是否設(shè)置相關(guān)制度從根源上杜絕這類問題的產(chǎn)生，以減少問題發(fā)生的可能性。同時，審計在事后發(fā)現(xiàn)問題時，相關(guān)的損失往往已經(jīng)產(chǎn)生，相關(guān)部門難以及時整改和補(bǔ)救。如果審計在建設(shè)階段介入，就能及時發(fā)揮揭示和抵御功能，發(fā)現(xiàn)問題，規(guī)范相關(guān)部門和人員的行為，制止違規(guī)行為的產(chǎn)生，減少違規(guī)行為帶來的損失。隨著保障性安居工程的規(guī)范化，審計的效率和質(zhì)量也將提高。

2.提高審計人員的專業(yè)水平。審計人員的能力越強(qiáng)，審計的效率也相對越高。保障性安居工程審計具有特殊性，需要掌握傳統(tǒng)審計理論和工程建設(shè)理論的技能復(fù)合型審計人員，因此，加強(qiáng)對審計人員綜合專業(yè)能力的培養(yǎng)十分重要。必要時，審計機(jī)關(guān)可以聘請專家，獲得諸如工程造價和法律法規(guī)方面的專業(yè)支持。同時，還要提升審計人員對計算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用能力。保障性安居工程的建設(shè)周期長、跨度大，涉及數(shù)據(jù)龐雜，導(dǎo)致審計分析和取證過程煩瑣。提升審計人員利用計算機(jī)技術(shù)的能力，搭建和利用信息化處理平臺，對工程相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化處理，有利于提高審計工作的效率和質(zhì)量。

（二）拓寬審計范圍，構(gòu)建多元化審計目標(biāo)

目前，保障性安居工程審計工作以“資金”和“合規(guī)性”為主線，審計關(guān)注面單一。本文認(rèn)為，隨著保障性安居工程的不斷發(fā)展，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，審計應(yīng)站在全局的角度，關(guān)注的內(nèi)容應(yīng)更具綜合性和多元性。

除了關(guān)注建設(shè)資金的分配、使用和管理，審計還可以關(guān)注工程項目方案的設(shè)計是否合理、科學(xué)、可行。在項目實施階段，審計后充分考慮工程實施過程涉及的各項機(jī)制制度是否健全，包括有無規(guī)范的管理流程和審批程序，關(guān)鍵崗位及人員設(shè)置是否到位，有關(guān)管理制度是否齊全，如設(shè)備采購、工程簽證、物資驗收、工程例會以及人員考勤、管理、獎懲等。保障性安居工程建設(shè)是一項長期工作，健全的制度能從源頭上減少問題的發(fā)生。同時，在人員方面，審計也應(yīng)當(dāng)關(guān)注項目經(jīng)理任職期間或離任前后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

除了保障性安居工程的經(jīng)濟(jì)效益，審計還應(yīng)關(guān)注工程的環(huán)境效益和社會效益。環(huán)境效益是指工程的環(huán)保性，應(yīng)衡量工程帶來的環(huán)境影響。工程在建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮節(jié)能環(huán)保因素，大量安居工程的落實不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價。社會效益是指工程的公平性，工程面向中低收入的住房困難人群，關(guān)系到人民的切身利益，一定要保證公平性，切實保障真正有需要的家庭。

（三）充分發(fā)揮審計的“免疫”功能

除了體制機(jī)制層面需要完善，重大問題整改耗時長、見效難等原因，違法成本低也是保障性安居工程中部分問題“屢審屢犯”的原因之一，這就需要審計充分發(fā)揮預(yù)防功能和揭示功能，健全審計處理處罰法律體系，對相關(guān)人員起到震懾和預(yù)警作用。目前，我國并沒有健全的審計違規(guī)定性體系，導(dǎo)致難以對審計發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行定性、裁量和處理處罰，人員違規(guī)面臨的處理處罰力度較輕，違規(guī)成本遠(yuǎn)低于違規(guī)收益，故違規(guī)主體更易于選擇違規(guī)行為，審計的預(yù)防功能難以實現(xiàn)。2021年2月，《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于下達(dá)保障性安居工程2021年第一批中央預(yù)算內(nèi)投資計劃的通知》中提到，對審計、督查發(fā)現(xiàn)存在問題多、整改不到位的市縣，要減少安排中央預(yù)算內(nèi)投資。這一通知的下達(dá)，讓被審計對象意識到違規(guī)成本的增加，實施違規(guī)行為的可能性會減小，審計的震懾作用將得到發(fā)揮。

應(yīng)發(fā)揮好審計的抵御功能，解決保障性安居工程中存在的問題。一方面，優(yōu)化審計整改建議的質(zhì)量和可行性。審計人員應(yīng)深挖審計中發(fā)現(xiàn)問題的根源，找到問題的共性，從體制機(jī)制和國家治理層面，提出審計建議，同時加強(qiáng)與被審計單位的溝通，關(guān)注提出的整改建議是否切實可行。另一方面，加強(qiáng)審計整改力度。落實保障性安居工程的后續(xù)審計制度，與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門建立聯(lián)合整改機(jī)制，加強(qiáng)對被審計對象整改情況的監(jiān)督，減少甚至避免保障性安居工程中相關(guān)問題“屢審屢犯”現(xiàn)象，確保這一民生工程的有效落實。