推進(jìn)杭州政務(wù)服務(wù)“去中心化”的思考

□ 文 ／ 羊芳芳 劉 琳 杭州市公共政策研究中心

隨著行政審批改革深入推進(jìn)，杭州“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的審批服務(wù)模式逐步升級(jí)，通過強(qiáng)化網(wǎng)辦掌辦、就近好辦、審批代辦，政務(wù)服務(wù)中心“去中心化”改革取得明顯成效。2020 年，全市實(shí)際“網(wǎng)上辦”比例從年初的41.0%上升至84.5%，市、區(qū)兩級(jí)行政服務(wù)中心窗口平均壓減率達(dá)38.9%。

杭州政務(wù)服務(wù)“去中心化”的主要做法

數(shù)字賦能的“不見面審批”模式

依托“城市大腦”中樞系統(tǒng)，以“一鍵審批”結(jié)果為導(dǎo)向，建設(shè)政務(wù)服務(wù)2.0平臺(tái)，推動(dòng)“掌上辦”“移動(dòng)辦”，做到讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路。

市級(jí)層面分類設(shè)置“商事登記（準(zhǔn)入準(zhǔn)營）”“投資審批”“經(jīng)貿(mào)服務(wù)”“資質(zhì)認(rèn)證”“員工管理”“其他事務(wù)”六大場景，并組建三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“親清D 小二”隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)咨詢在線答、辦件全輔導(dǎo)、訴求有回響、評(píng)價(jià)實(shí)時(shí)測。

西湖區(qū)對(duì)1564 個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行“最小顆?；笔崂?，生成專屬“一碼通”，創(chuàng)新推出“碼上辦”二維碼，內(nèi)容包含全區(qū) 28 個(gè)部門、109 個(gè)類別，共 1658 項(xiàng)“網(wǎng)辦掌辦”事項(xiàng)（1380項(xiàng)可實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)辦）。

下城區(qū)依托“1 Call”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)殘疾人證辦理、機(jī)動(dòng)車駕駛證期滿換證等9 個(gè)事項(xiàng)“視頻面對(duì)面、一次都不跑”；針對(duì)法人事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)惠企政策和在線審批“工作12小時(shí)+雙休日8小時(shí)”實(shí)時(shí)互動(dòng)。

臨安區(qū)建成遠(yuǎn)程視頻辦事系統(tǒng)，人社、醫(yī)保、市民卡、小客車調(diào)控等4類27個(gè)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“遠(yuǎn)程視頻辦”，并開發(fā)“電視居家辦”系統(tǒng)，50 個(gè)事項(xiàng)可通過電視智能盒在家查詢。

就近快辦的“通辦服務(wù)網(wǎng)”模式

持續(xù)優(yōu)化“杭州辦事服務(wù)”APP 和綜合自助機(jī)功能，在全市四級(jí)行政（便民）服務(wù)中心、重點(diǎn)商圈、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其他人員密集的公共場所共部署綜合自助機(jī)1873臺(tái)，形成城區(qū)15分鐘辦事圈。同時(shí)，按照“涉企審批區(qū)級(jí)辦，民生事項(xiàng)就近辦”原則，下沉辦理事項(xiàng)，深化“政醫(yī)”“政銀”“政郵”合作，成效明顯。

蕭山區(qū)做強(qiáng)區(qū)域分中心和鎮(zhèn)街公共服務(wù)中心，與轄區(qū)銀行、郵政、基層站所、綜合自助機(jī)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，下放承接可辦高頻事項(xiàng)近200 項(xiàng)，基層網(wǎng)點(diǎn)月均辦件量由2019年5萬件升至2020年10萬件。

余杭區(qū)實(shí)現(xiàn)各分中心除投資項(xiàng)目審批外所有服務(wù)事項(xiàng)均可受（辦）理；村社便民服務(wù)站點(diǎn)委托可辦62 個(gè)事項(xiàng)，全區(qū)100%政務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦。

臨安區(qū)建立報(bào)賬員、勞動(dòng)保障員、網(wǎng)格員“三員代辦”機(jī)制，351 名便民服務(wù)專職代辦員覆蓋全區(qū)978 個(gè)網(wǎng)格，較好實(shí)現(xiàn)“人在網(wǎng)中走、事在格中辦”目標(biāo)。

精準(zhǔn)服務(wù)的“提前主動(dòng)辦”模式

建設(shè)全覆蓋的街道（平臺(tái)）親清數(shù)字駕駛艙，強(qiáng)化后臺(tái)數(shù)據(jù)庫對(duì)基層服務(wù)的支撐功能，推動(dòng)依靠“制度”管理向基層“智治”轉(zhuǎn)變。

高新區(qū)（濱江）打通40 余省、市、區(qū)數(shù)據(jù)接口，為社區(qū)居民及全區(qū)4 萬余家企業(yè)建檔，開發(fā)完成13 類預(yù)警模型，將群眾企業(yè)基本信息、群體標(biāo)簽與高頻事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)，并通過再造便民惠企事項(xiàng)辦理流程，實(shí)現(xiàn)全區(qū)60歲以上人群老年優(yōu)待證無感主動(dòng)辦、企業(yè)經(jīng)營許可證到期主動(dòng)提醒、惠企政策打包推送等功能。

舒心高效的“智慧化大廳”模式

設(shè)立長三角“一網(wǎng)通辦”綜合服務(wù)窗口，實(shí)現(xiàn)30 個(gè)對(duì)企事項(xiàng)、21項(xiàng)個(gè)人事項(xiàng)的跨區(qū)域辦理。推行社保、醫(yī)保、公積金等審批事項(xiàng)跨部門無差別一窗受理。

蕭山區(qū)逐步改變區(qū)級(jí)實(shí)體大廳分區(qū)域、分窗口取號(hào)的模式，實(shí)行辦事群眾統(tǒng)一取號(hào)、系統(tǒng)自動(dòng)派單、智能引導(dǎo)。

余杭區(qū)搭建“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”智慧平臺(tái)及取叫號(hào)、評(píng)價(jià)、預(yù)約等子系統(tǒng)，對(duì)全區(qū)各服務(wù)點(diǎn)窗口開設(shè)、人員在崗、辦件總量、等待時(shí)長、群眾評(píng)價(jià)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)抓取、一口歸集、篩選整合，實(shí)現(xiàn)全區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)一體化智慧分析，可視化協(xié)同管理。

下一步需處理好的幾個(gè)問題和建議

市委十二屆十一次全會(huì)提出，要深入推進(jìn)行政服務(wù)中心“去中心化”改革，高水平打造一站式、一鍵通的“在線行政服務(wù)中心”，努力讓企業(yè)和群眾辦事“像網(wǎng)購一樣方便”。

做好杭州下一步政務(wù)服務(wù)“去中心化”工作，需要處理好以下五個(gè)方面的問題。

問題：線上數(shù)據(jù)壁壘打通難

受行政管轄、部門分工等限制，以及數(shù)據(jù)安全的考慮，跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”情況仍普遍存在，“去中心化”改革推進(jìn)中共享數(shù)據(jù)的及時(shí)性、完整性和有效性有待提升。表現(xiàn)為：

一是數(shù)據(jù)共享受地域和層級(jí)限制。公民身份證信息、企業(yè)法人的組織機(jī)構(gòu)信息僅局限在省內(nèi)共享，導(dǎo)致實(shí)名認(rèn)證、電子簽名、電子數(shù)據(jù)調(diào)用不能對(duì)新開辦企業(yè)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二是數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。如，不動(dòng)產(chǎn)登記情況僅限于2016 年以后的數(shù)據(jù)等。

三是資料電子化提取不到位。如，在線辦理不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，抵押合同等資料均需掃描件上傳，抵押金額和期限需要手工輸入，紙質(zhì)原件還需送不動(dòng)產(chǎn)登記中心存檔，未能實(shí)現(xiàn)電子原件歸檔。

建議：

一是擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享提取范圍。加強(qiáng)婚姻證明、社會(huì)統(tǒng)一信用代碼、司法判決文書、信用評(píng)價(jià)等信息的聯(lián)網(wǎng)共享。各部門之間所需材料的信息要可供查詢，減少居民提供不必要的材料。

二是加強(qiáng)識(shí)別技術(shù)手段應(yīng)用。運(yùn)用OCR 文字識(shí)別等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息圖像的自動(dòng)化導(dǎo)入，加快現(xiàn)有文檔資料的電子化提取。

三是加快完善市內(nèi)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的承接功能。讓“數(shù)據(jù)回家”，提升基層調(diào)用數(shù)據(jù)的自主性。

問題：省市區(qū)各級(jí)職能界定和協(xié)同難

調(diào)研中區(qū)縣普遍反映，在省政務(wù)服務(wù)2.0 系統(tǒng)推進(jìn)過程中，許多市級(jí)層面的部門專網(wǎng)和政務(wù)網(wǎng)打通融合存在困難。表現(xiàn)為：

一是各類辦事審批平臺(tái)繁多。目前，省級(jí)層面有浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和浙里辦APP，杭州則將市級(jí)辦理事項(xiàng)剝離出來，開發(fā)形成“杭州辦事服務(wù)”APP。同時(shí)，各條線上還有一批網(wǎng)上申報(bào)平臺(tái)和APP。

二是平臺(tái)系統(tǒng)“各自為政”。各部門推送審批系統(tǒng)不一致，后續(xù)環(huán)節(jié)跟進(jìn)難。

三是部門審批協(xié)同性有待加強(qiáng)。省市數(shù)據(jù)2.0 平臺(tái)應(yīng)用后，基層服務(wù)點(diǎn)統(tǒng)一進(jìn)件窗口不做實(shí)質(zhì)審查，導(dǎo)致退件增多，造成二次申報(bào)、群眾辦事跑多次。如，某基層行政服務(wù)中心將醫(yī)療費(fèi)用零星報(bào)銷事項(xiàng)收件材料送至區(qū)行政服務(wù)中心醫(yī)保窗口辦理，經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)申報(bào)人是外傷報(bào)銷，材料缺外傷備案申請(qǐng)表，導(dǎo)致退件。

建議：

一是推動(dòng)平臺(tái)集成融合。加快省市區(qū)三級(jí)政務(wù)服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)互聯(lián)互通，形成扁平化網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)服務(wù)格局，提升系統(tǒng)連接覆蓋率、數(shù)據(jù)傳輸效率、穩(wěn)定性、準(zhǔn)確性。

二是構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同保障機(jī)制。探索在省市平臺(tái)系統(tǒng)中，開發(fā)集成審批功能模塊和收件標(biāo)準(zhǔn)查詢模塊，服務(wù)保障基層辦事點(diǎn)，提升基層窗口收件效率。

問題：工作人員力量配置優(yōu)化難

部分縣（市）反映，在政務(wù)服務(wù)“去中心化”改革過程中，事項(xiàng)下沉普遍存在承接辦理難、力量調(diào)配難等問題。具體表現(xiàn)為：

一是鎮(zhèn)街級(jí)行政服務(wù)中心服務(wù)能力偏弱。政務(wù)服務(wù)“去中心化”的關(guān)鍵在于做大做強(qiáng)鎮(zhèn)街級(jí)行政服務(wù)中心，以起到分流作用。但目前鎮(zhèn)街級(jí)行政服務(wù)中心可辦理事項(xiàng)偏少，工作人員業(yè)務(wù)辦理不熟、專業(yè)能力欠缺，涉及公積金、醫(yī)保等專業(yè)事項(xiàng)，只能收件后，再將材料送至區(qū)行政服務(wù)中心辦理，影響辦理效率。

二是綜合服務(wù)窗口的配套能力建設(shè)沒跟上?！叭ブ行幕备母锖?，單一條線業(yè)務(wù)窗口轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合服務(wù)窗口，受理事項(xiàng)多、綜合性強(qiáng)、范圍廣，對(duì)窗口工作人員業(yè)務(wù)能力提出更高要求，但目前缺乏配套的針對(duì)性培訓(xùn)，業(yè)務(wù)開展主要依靠窗口工作人員在實(shí)踐中摸索。

三是“減窗”“減員”精準(zhǔn)性不夠。目前，“去中心化”工作產(chǎn)生了“市級(jí)減窗、區(qū)級(jí)增窗”的情況，特別是一些低頻事項(xiàng)下放，增添了基層工作量，群眾獲得感也不強(qiáng)。如，江干區(qū)某街道現(xiàn)有可辦事項(xiàng)422 項(xiàng)，但目前有辦件量的僅38項(xiàng)，零辦件量事項(xiàng)占比超90%。

建議：

一是提升事項(xiàng)下沉的精準(zhǔn)度。牢牢把握讓群眾“方便辦事、就近能辦”目標(biāo)，根據(jù)各職能部門工作特點(diǎn)和各辦事點(diǎn)情況，進(jìn)一步改進(jìn)事項(xiàng)下沉的方式、節(jié)奏、模式，確保基層接得住、接得好。

二是加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)。統(tǒng)籌相關(guān)專業(yè)部門，開展新下沉事項(xiàng)、綜合受理等專題培訓(xùn)和技能比武，提升基層各辦事點(diǎn)特別是綜合受理窗口人員業(yè)務(wù)水平、專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)更多下沉事項(xiàng)由“只收不辦”向“既收又辦”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步釋放綜合受理窗口的改革紅利。

三是探索線上平臺(tái)的系統(tǒng)集成創(chuàng)新。在省政務(wù)服務(wù)2.0 平臺(tái)的各部門受理接口整合基礎(chǔ)上，按照“大道至簡”的原則，對(duì)事項(xiàng)按具體辦事場景進(jìn)一步細(xì)分歸類，提升收件、辦件的靈活性、系統(tǒng)性和易操作性，減少一次性告知不到位、告知不一致等情況。突破現(xiàn)有審批層級(jí)制度，統(tǒng)籌建立跨城區(qū)甚至更大范圍的網(wǎng)絡(luò)審批中心。構(gòu)建更為開放的線上平臺(tái)，提供更多基礎(chǔ)能力和開源工具，給基層定制開發(fā)個(gè)性化服務(wù)事項(xiàng)創(chuàng)造條件。

問題：線上服務(wù)流程優(yōu)化難

不少群眾反映，部分事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”相較于線下辦，存在手續(xù)由簡變繁、效率由高變低等問題，影響辦事體驗(yàn)。表現(xiàn)為：

一是系統(tǒng)運(yùn)行有待優(yōu)化。因系統(tǒng)卡頓、網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定等原因，導(dǎo)致部分辦理事項(xiàng)出現(xiàn)上報(bào)不成功、后臺(tái)無法受理等問題。

二是辦事綜合自助機(jī)穩(wěn)定性有待提升。辦事群眾反映，使用中經(jīng)常出現(xiàn)異常情況，很多功能無法使用，且異常情況在上報(bào)后不能及時(shí)處理，往往要等幾天后才能解決。

三是線上收件較線下更為繁瑣。如，某醫(yī)院在網(wǎng)上辦理醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)許可證，僅200頁資料拍照整理上傳就需1天時(shí)間，如在線下窗口提交，僅需10分鐘。

建議：

一是加大宣傳提高知曉率。各級(jí)政府部門充分利用官網(wǎng)、APP、報(bào)紙、短信等途徑，告知辦事群眾“哪里可辦”“如何去辦”。

二是提升系統(tǒng)互聯(lián)時(shí)效性。優(yōu)化審批系統(tǒng)信息同步功能，完善系統(tǒng)與部門、部門與部門間溝通對(duì)接關(guān)系，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部各板塊銜接，確保系統(tǒng)和服務(wù)終端的穩(wěn)定運(yùn)行。

三是探索開發(fā)“智能秒辦”系統(tǒng)。全面梳理全市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，將具有共性的高頻、簡易事項(xiàng)接入“智能秒辦”系統(tǒng)，參照“親清在線”平臺(tái)，做到數(shù)據(jù)甄別、直接辦理。

問題：線下政務(wù)大廳發(fā)展定位難

調(diào)研中，不少區(qū)縣行政服務(wù)中心提出“去中心化”后實(shí)體大廳如何設(shè)置問題，調(diào)研組認(rèn)為，“去中心化”不代表“無中心”，而是應(yīng)該著力推進(jìn)線上線下融合發(fā)展，促進(jìn)功能集成、服務(wù)下沉、配置優(yōu)化，著力構(gòu)建政務(wù)大廳新形態(tài)。

建議：

一是推進(jìn)辦事大廳智慧化改造。增設(shè)“網(wǎng)辦、掌辦自助區(qū)”“網(wǎng)辦、掌辦半自助區(qū)”、涉企服務(wù)專區(qū)“企業(yè)e 家”，配置移動(dòng)端設(shè)備、沙龍式座席，營造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”線下氛圍。

二是增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)主動(dòng)性。從目前的“自下而上”轉(zhuǎn)變到“自上而下”“上下聯(lián)動(dòng)”上來，全面理順省、市、街道事項(xiàng)關(guān)系，加快高頻服務(wù)事項(xiàng)下放，提升基層公共服務(wù)能力。

三是科學(xué)布局服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。以村（社區(qū)）為基礎(chǔ)單位，結(jié)合發(fā)展水平、人口分布、地域面積等指標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃網(wǎng)點(diǎn)布局，打造15 分鐘便民辦事圈，并建立動(dòng)態(tài)更新調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、精準(zhǔn)滿足百姓需求。