中國共產(chǎn)黨治理貧困的百年歷程、成就與未來展望

程承坪 曾瑾

[摘 要] 回顧百年歷程，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民，不斷探索消除絕對貧困的方式方法，經(jīng)過不懈的努力，成功解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，譜寫了世界減貧歷史的新篇章，創(chuàng)造了人類減貧史上的偉大奇跡。展望未來，中國面臨著鞏固脫貧成果，防止絕對貧困人口返貧，以及消除相對貧困的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但是，只要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，在總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年治理貧困成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過鞏固脫貧成果、創(chuàng)新體制機制推動鄉(xiāng)村振興，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，建立現(xiàn)代化國家相對貧困治理體系，把握戰(zhàn)略機遇期，創(chuàng)造國際治理貧困新格局等政策措施，中國就一定能夠從容應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，實現(xiàn)全體人民共同富裕的宏偉目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]建黨百年;共同富裕;絕對貧困;相對貧困

[中圖分類號] F126[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）06-0010-08

中國共產(chǎn)黨誕生于民族危亡之際，在謀求民族獨立和人民解放的同時，義無反顧地?fù)?dān)負(fù)起帶領(lǐng)人民戰(zhàn)勝貧困的重大責(zé)任。建黨一百年以來，中國歷經(jīng)了滄海橫流的革命時期、艱苦奮斗的社會主義建設(shè)初步探索時期、波瀾壯闊的改革開放時期，而今邁入了實現(xiàn)中國夢的新時代，中國共產(chǎn)黨始終不忘初心，致力于治理人民的貧困問題，牢牢把握歷史機遇和發(fā)展大勢，千方百計地推進治貧事業(yè)，從生存到發(fā)展到溫飽到富裕，探索出具有中國特色的治貧方略，并于建黨百年之際成功解決了中國絕對貧困的歷史性問題。2021年既是中國共產(chǎn)黨百年華誕之年，又是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯點的關(guān)鍵之年，值此重要的歷史時刻，本文對中國共產(chǎn)黨治理貧困的百年歷程進行回顧，總結(jié)經(jīng)驗，繼往開來，為新發(fā)展階段①的貧困治理提出政策建議。

一、以土地革命為綱邁出減貧關(guān)鍵一步（1921年7月—1949年9月）

1921年7月中國共產(chǎn)黨成立，彼時的中國內(nèi)外交困，帝國主義列強、官僚資本主義和封建地主階級對中國人民的長期剝削，導(dǎo)致民不聊生。面對艱難的現(xiàn)實環(huán)境，在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨主要通過土地革命，在解放區(qū)積極建設(shè)經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)，改善貧困人民生存狀況，支援革命事業(yè)。

1927年8月7日，中國共產(chǎn)黨在漢口召開的“八七會議”正式確定了實行土地革命和武裝起義的方針。隨著中國共產(chǎn)黨武裝斗爭的重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，在總結(jié)毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的井岡山革命根據(jù)地土地改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于1928年討論通過了《井岡山土地法》，黨的第一部土地法從此誕生，宣布“執(zhí)行土地革命，一切土地皆歸農(nóng)民”，打破了地主階級對土地的壟斷，并將沒收的地主財產(chǎn)進行分配，救濟貧苦的農(nóng)民群眾。

1931年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化，糧食產(chǎn)量衰退，耕地面積大幅度縮小，基礎(chǔ)設(shè)施遭到了嚴(yán)重破壞，戰(zhàn)爭與饑荒使得中國人民生存條件極度艱苦。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)軍民積極開辟敵后戰(zhàn)場，在革命根據(jù)地積極強化組織領(lǐng)導(dǎo)，號召社會各階級從事生產(chǎn)，減租減息，多予少取，積極開展災(zāi)區(qū)賑濟工作[1]，到抗日戰(zhàn)爭勝利時，革命根據(jù)地已發(fā)展到總數(shù)達19個、總?cè)丝谶_1億人的可觀規(guī)模，根據(jù)地面貌煥然一新，人民的生產(chǎn)積極性與生活水平都得到了顯著提高。

1945—1949年解放戰(zhàn)爭時期，隨著各解放區(qū)政府的相繼成立，中國共產(chǎn)黨對解放區(qū)采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營”的辦法，從各解放區(qū)的實際出發(fā)，實施因地制宜的靈活政策措施。當(dāng)時，大部分解放區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，1947年9月，黨中央頒布《中國土地法大綱》，強調(diào)男女均有平等的土地分配權(quán)，保障了解放區(qū)群眾平等擁有土地所有權(quán)。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，解放區(qū)政府采取多種措施，包括組織農(nóng)民成立互助合作社、政府扶持生產(chǎn)等，解放區(qū)農(nóng)業(yè)因此得到了一定程度的恢復(fù)和發(fā)展。1948年，東北解放區(qū)在一年時間內(nèi)恢復(fù)擴大了耕地213.6萬坰，糧食平均產(chǎn)量增幅達28%，華東解放區(qū)在半年時間內(nèi)恢復(fù)荒地生產(chǎn)一半以上，華北解放區(qū)平均獲得七成年景，晉綏解放區(qū)平均獲得八成年景[2]。

1921年7月至1949年9月中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)以土地革命為抓手實施的一系列經(jīng)濟民生政策，向解決中國的絕對貧困問題邁出了關(guān)鍵一步，為抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利提供了重要的政治、軍事和經(jīng)濟保障。這一時期中國共產(chǎn)黨形成的治理貧困思想，不僅為日后新中國土地制度改革奠定了基礎(chǔ)，也為新中國建立后實施中國特色的治理貧困方略提供了經(jīng)驗借鑒。

二、以土地制度改革為依托治理大規(guī)模貧困（1949年10月—1978年11月）

1949年10月1日，中華人民共和國的成立標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命取得了勝利。然而，解放前長期的戰(zhàn)亂使得中國面臨大規(guī)模的絕對貧困問題，建國初期的糧食產(chǎn)量較1936年的高峰時期減少了20%以上，數(shù)億人口溫飽問題難以解決，人均國民收入只有66元[2]，中國是當(dāng)時世界上最貧困的國家之一。面對中國經(jīng)濟發(fā)展停滯，幾乎沒有現(xiàn)代工業(yè)的“一窮二白”局面，在這一時期，中國共產(chǎn)黨的治理貧困措施是以建設(shè)社會主義國家為基礎(chǔ)、以土地制度改革為主開展農(nóng)村貧困救濟。

1949年10月新中國剛成立時，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，中國農(nóng)村的土地較為集中，僅占總量6.8%的地主與富農(nóng)階級擁有51.9%的耕地，其中地主戶均占有耕地144畝，而廣大貧雇農(nóng)只擁有14.3%的耕地，戶均只有3.6畝[2]，土地分配不平等嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。對此，中央人民政府于1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，在1950—1953年開展了第一次全國性的土地制度改革，廢除了地主階級的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民從此翻身成為土地的主人，實現(xiàn)了“耕者有其田”的目的，打碎了導(dǎo)致農(nóng)民貧困的千年封建制度枷鎖。

從20世紀(jì)50年代中后期開始，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系又歷經(jīng)了合作社所有到人民公社的三級所有的變革過程，這些制度安排促進了生產(chǎn)資料的公平分配與收入差異的縮小。得益于土地集體所有制在資源控制與勞動力使用上的優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨于20世紀(jì)50年代初到70年代中期實施了一系列經(jīng)濟發(fā)展措施。一是開展了全國范圍的大規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興修水利，鋪設(shè)公路，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。二是提供了農(nóng)村基礎(chǔ)教育與基本醫(yī)療服務(wù)，在醫(yī)療水平極端落后的條件下，建立了以“赤腳醫(yī)生”為主體的廉價農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，普及了基本的疾病防護知識。三是建立了基本農(nóng)村社會保障體系，主要包括“五保戶”制度與對農(nóng)村特困人口的生活救濟制度，緩解了農(nóng)村貧困與農(nóng)民饑餓問題。四是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科研，在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)，包括“種子革命”、化肥與農(nóng)藥的使用、土壤的改良與農(nóng)業(yè)機械運用等，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。

隨著上述一系列經(jīng)濟發(fā)展措施的開展，與1949年相比，1978年全國耕地灌溉面積提高了2.8倍多，糧食增產(chǎn)近3倍，達30476.5萬噸[3];全國公路里程增加了8.9倍，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，文盲率從建國初期的80%下降到18.5%，中小學(xué)的數(shù)量顯著增加;全國人均預(yù)期壽命提高了近30歲，由建國初期的39歲提升到男性66.9歲、女性69歲[4]。中國共產(chǎn)黨在這一時期雖然沒有提出明確的扶貧計劃，但伴隨土地制度改革進行的一系列農(nóng)村救濟與社會建設(shè)措施，無疑對當(dāng)時存在的大規(guī)模貧困起到了直接或間接的治理與改善作用。

三、以經(jīng)濟體制改革為主線實現(xiàn)全面脫貧（1978年12月—2020年12月）

該階段的起點標(biāo)志是1978年12月18日召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，從此拉開了中國改革開放的大幕，進入了經(jīng)濟體制改革和治理貧困的新的歷史階段。至2020年12月底，中國實現(xiàn)了全面脫貧的目標(biāo)。

盡管在計劃經(jīng)濟時期，中國初步建立起來了一個相對獨立、門類齊全的工業(yè)體系，但是經(jīng)濟技術(shù)落后、人民普遍貧困的形勢依然嚴(yán)峻。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨治理貧困的理論和實踐得到了豐富與發(fā)展。由于城鄉(xiāng)長期的非均衡發(fā)展，農(nóng)村成為中國貧困人口的主要集中地，農(nóng)村貧困居民成為治理貧困的主要對象。這一時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)不同發(fā)展階段調(diào)整了貧困的標(biāo)準(zhǔn)（詳見表1），制定了相應(yīng)的扶貧計劃和政策措施，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整與創(chuàng)新，扶貧事業(yè)逐年穩(wěn)步推進，取得了輝煌成就，在2020年底成功實現(xiàn)了全面脫貧的目標(biāo)（詳見圖1）。改革開放至今，中國共產(chǎn)黨的治理貧困事業(yè)經(jīng)歷了由改革推動扶貧、開發(fā)式扶貧、攻堅式扶貧、綜合式扶貧到精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的五個發(fā)展階段。

（一）體制改革推動的扶貧階段（1978年12月—1986年2月）

按照1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口約為2.5億人，貧困發(fā)生率高達30.7%[5]，舊有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不再適合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，經(jīng)營體制改革成為解決貧困問題的主要途徑。1978年12月，中國開始試點推行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，逐步確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，農(nóng)戶成為一個相對獨立的經(jīng)濟個體進行自主的

生產(chǎn)和經(jīng)營活動，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營收入一小部分上繳集體與國家稅收后，大部分可由自己支配。在經(jīng)營體制改革推動下，中國政府在這一時期對農(nóng)產(chǎn)品價格進行了調(diào)整，工農(nóng)產(chǎn)品價格長期的“剪刀差”得到了改變，農(nóng)產(chǎn)品的收購價格得到了大幅度提高。同時，積極推進農(nóng)業(yè)市場化改革，放寬農(nóng)產(chǎn)品流通管制，初步建立起以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品交易機制，并鼓勵農(nóng)民從事非農(nóng)工作。

改革開放后，中國共產(chǎn)黨開始對扶貧機制進行了新的探索。1982年12月，國家九部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，高度重視農(nóng)民的扶貧工作，指出扶貧工作是農(nóng)村救濟工作的發(fā)展，肯定了一些地區(qū)因地制宜開展扶貧工作的做法，強調(diào)“扶本”與“扶志”的重要性，并要求各級黨委與政府從各地的實際情況出發(fā)，各部門應(yīng)相互配合、多方協(xié)調(diào)地開展扶貧工作。1982年12月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論研究了“三西”地區(qū)（即定西、河西與西海固地區(qū)）農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展問題，計劃每年專項撥款資金2億元，用10—20年的時間，對“三西”地區(qū)開展專項扶貧建設(shè)工程。1984年9月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》第一次明確提出了扶貧工作的指導(dǎo)思想，指出要著力解決在體制改革后發(fā)展相對落后的連片貧困地區(qū)的問題，要求各地持續(xù)放寬政策，減負(fù)予惠，促進商品流通，提高人力資本投資并加強領(lǐng)導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，自1984年開始，中國政府對農(nóng)村貧困地區(qū)采取“以工代賑”的辦法，通過政府公共投資與收入再分配相結(jié)合，對重點連片貧困地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施扶持建設(shè)，兼顧了扶貧與建設(shè)的雙重目標(biāo)。

1979—1985年間，在體制改革推動下，中國共產(chǎn)黨治理貧困的理論與實踐都得到科學(xué)的發(fā)展，第一次從國家層面明確了扶貧的重點任務(wù)，確立了區(qū)域性開發(fā)的扶貧理念，設(shè)立了專門的扶貧工作部門與扶貧專項資金。這一時期農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大的提高，糧食持續(xù)豐收，1985年產(chǎn)量達37 911萬噸[3]，溫飽問題基本得到緩解，貧困人口數(shù)量按1978年標(biāo)準(zhǔn)降低至1.25億人，貧困發(fā)生率降低至14.8%[5]。

（二）大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986年3月—1994年3月）

前期的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革大大提高了資源配置的效率，農(nóng)村貧困問題得到初步緩解。但是，隨著市場化改革的深入與改革重心由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村貧困由過去的農(nóng)業(yè)制度約束向區(qū)域條件與農(nóng)民能力約束轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了新的貧困問題。與此同時，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)的激增，快速推進的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)也為中國的減貧事業(yè)創(chuàng)造了新的機遇。因此，中國政府治理貧困的指導(dǎo)思想也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由前期體制改革推動的扶貧轉(zhuǎn)向了大規(guī)模開發(fā)式扶貧。1986年3月，國家“七五”計劃提出要對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)增加物質(zhì)、資金、技術(shù)資源，扶持這些地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展，強調(diào)在幫扶的過程中要將上述地區(qū)的自身優(yōu)勢與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的協(xié)作相結(jié)合。因此，1986年3月可視為大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段的起點。

1986年5月，國務(wù)院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，第一次確立了將331個扶貧開發(fā)工作重點縣作為國家扶貧開發(fā)工作的主要對象，明確了以區(qū)域發(fā)展帶動扶貧的開發(fā)式扶貧方針，并設(shè)立扶貧開發(fā)專門機構(gòu)，加強對貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的指導(dǎo)，幫助貧困地區(qū)改善面貌，包括組織地區(qū)調(diào)研工作、制定經(jīng)濟開發(fā)政策規(guī)劃、協(xié)調(diào)處理區(qū)域扶貧開發(fā)中存在的問題與監(jiān)督檢查扶貧開發(fā)進度等。1987年10月30日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》，肯定了扶貧工作由前期單純救濟向區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)轉(zhuǎn)變的思路，并強調(diào)要在此基礎(chǔ)上，明確扶貧工作的重點，確保落實到戶，貧困縣要將解決溫飽、脫貧致富作為中心任務(wù)，強調(diào)經(jīng)濟開發(fā)要著力發(fā)展商品經(jīng)濟，因地制宜地興辦鄉(xiāng)村經(jīng)濟實體，對扶貧項目和資金要做到合理規(guī)劃與使用，強調(diào)智力開發(fā)和科學(xué)技術(shù)在扶貧工作中的重要作用。1989年，全國婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的“春蕾計劃”與共青團中央領(lǐng)導(dǎo)的“希望工程”相繼啟動，社會力量與國際組織開始介入扶貧工作。1991年3月，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于“八五”期間扶貧開發(fā)工作部署的報告》，在肯定“七五”計劃期間扶貧工作取得實效的基礎(chǔ)上，指出雖然東、中部地區(qū)的貧困問題得到了一定程度的改善與緩解，但是西部地區(qū)的貧困問題依然嚴(yán)峻，因此確立了“八五”期間扶貧的兩個“穩(wěn)定”工作目標(biāo)。一是繼續(xù)加強基本農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)定溫飽基礎(chǔ);二是發(fā)展區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定收入來源，同時，強調(diào)扶貧工作的分級負(fù)責(zé)原則與扶貧政策的連貫性原則。在一系列政策與規(guī)劃指導(dǎo)下，中國政府在這一時期實施了對貧困地區(qū)的“支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”、以工代賑資金和扶貧貼息專項貸款3項累計共達416億元的專項資金支持，并出臺了一系列優(yōu)惠政策，包括對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅進行適當(dāng)減免，核減糧食合同訂購任務(wù)等。

總之，1986—1993年間，中國共產(chǎn)黨開始對前期的扶貧政策進行全面的改革與調(diào)整，將扶貧的制度開發(fā)與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)結(jié)合，治理貧困的政策手段呈現(xiàn)區(qū)域性與組織性的特點。一方面，通過明確貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶貧方針與扶貧任務(wù)，精確瞄準(zhǔn)重點貧困縣進行區(qū)域性扶貧開發(fā)，強調(diào)發(fā)展商品經(jīng)濟在扶貧工作中的重要性，提高了扶貧工作的效率;另一方面，強調(diào)扶貧工作的組織建設(shè)，通過對扶貧對象、扶貧機制、扶貧資金等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，采取了多種方式的扶貧政策措施。這一時期，中國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量進一步減少，按1978年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，1993年貧困發(fā)生率為8.7%，未解決溫飽問題的人口數(shù)量從1985年的1.25億人降低到8 000萬人[6]。

（三）攻堅式扶貧階段（1994年4月—2001年5月）

隨著區(qū)域性大規(guī)模開發(fā)式扶貧的有序推進，中國大規(guī)模絕對貧困問題得到了一定程度的解決，但伴隨著貧困人口地緣化、貧困原因復(fù)雜化問題，治理貧困的難度進一步加大。在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展計劃下，中國共產(chǎn)黨在這一時期采取了目標(biāo)明確的攻堅式扶貧措施。

1994年4月，國務(wù)院出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》，力爭在1994—2000年期間，基本解決8 000萬全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，并把它作為國家經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展計劃的重要內(nèi)容，確立了20世紀(jì)最后七年扶貧工作的綱領(lǐng)。這一時期的扶貧工作主要采取了以下五項措施：一是重新調(diào)整了貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)確立了需要重點扶持的592個貧困縣，并重點關(guān)注貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、少數(shù)民族、殘疾人與貧困婦女，擴大了扶貧政策的受益范圍;二是確立了扶貧攻堅的三個奮斗目標(biāo)，即剩余貧困人口溫飽標(biāo)準(zhǔn)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善教育文化衛(wèi)生落后的狀況;三是明確了扶貧工作的方針與途徑，在堅持開發(fā)式扶貧方針的基礎(chǔ)上堅持以市場為導(dǎo)向的脫貧致富方針，在開發(fā)途徑上要重點依托區(qū)域資源稟賦;四是強調(diào)組織與領(lǐng)導(dǎo)，建立省長負(fù)責(zé)制，要求規(guī)范政策和資金的管理和使用，重視政策保障與部門分工任務(wù);五是鼓勵社會參與與推廣國際合作，創(chuàng)新扶貧方式，拓寬扶貧路徑。

在《國家八七扶貧攻堅計劃》的指導(dǎo)下，中國政府在這一階段細(xì)化實施了諸多扶貧政策。1996年7月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，扶貧工作的東西協(xié)作機制開始建立。1996年10月，中共中央、國務(wù)院制定了《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，對扶貧攻堅階段的方針、任務(wù)、要求與措施作了進一步的明確。1997年7月，國務(wù)院出臺了《國家扶貧資金管理辦法》，對扶貧攻堅階段的各項扶貧資金的管理與使用進行了規(guī)范，提高了扶貧資金的使用效益。1998年4月以后，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了《殘疾人扶貧攻堅計劃（1998—2000年）》《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實施辦法（1998—2000年）》，關(guān)注特殊困難群體的貧困問題，對約占貧困人口1/3的貧困殘疾人進行重點幫扶。1998年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于切實做好扶貧開發(fā)工作的通知》，對扶貧攻堅計劃收尾階段相關(guān)工作作了詳細(xì)的安排。

1994年4月至2001年5月期間，中國共產(chǎn)黨制定并實施了中國歷史上第一個具有明確目標(biāo)的扶貧計劃，經(jīng)過7年的攻堅式扶貧，貧困人口的收入得到了顯著提高，至2000年底592個國定貧困縣農(nóng)民的人均純收入平均年增速為15.5%，人均純收入增加到1 337元;貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，94.5%的貧困縣通電，72.2%的貧困縣普及電話，貧困縣居民乘坐機動車出行的比例達53.2%;文教條件明顯好轉(zhuǎn)，貧困縣6—14歲少年兒童失學(xué)率下降到5.26%;醫(yī)療條件進一步提高，50%以上的貧困縣有培訓(xùn)合格的接生人員，70%的貧困縣有鄉(xiāng)村醫(yī)生。截至2000年底，按當(dāng)年865元/人的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，全國農(nóng)村未解決溫飽的貧困人口數(shù)量降低至3 209萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到3.4%[7]，《國家八七扶貧攻堅計劃》的目標(biāo)基本實現(xiàn)。

（四）綜合扶貧開發(fā)階段（2001年6月—2011年11月）

經(jīng)過中國共產(chǎn)黨在扶貧攻堅階段的不懈努力，取得了基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的階段性成果。2001年11月中國加入了世界貿(mào)易組織，面對中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革深化與開放力度持續(xù)加大的宏觀環(huán)境，貧困發(fā)生原因愈發(fā)復(fù)雜，扶貧邊際效用持續(xù)遞減，脫貧速度逐年放緩，為了進一步解決剩余貧困人口的脫貧問題，在全面建設(shè)小康社會的背景下，中國扶貧開發(fā)進入了新的階段。

2001年6月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要（2001—2010年）》發(fā)布，決定在2001—2010年集中力量推進貧困地區(qū)脫貧致富，繼續(xù)將扶貧開發(fā)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容，它是全面建設(shè)小康社會與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大舉措。在總結(jié)前期扶貧開發(fā)的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨對新階段的扶貧開發(fā)作出了重要部署，主要包括三個方面。一是確立了新的扶貧開發(fā)奮斗目標(biāo)，要進一步改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口的生活質(zhì)量與綜合素質(zhì)，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟社會文化落后的狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件。二是優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)機制，調(diào)整扶貧標(biāo)準(zhǔn)，確立了新的貧困縣，并將扶貧重心下沉到全國15萬個貧困村，實行整村推進的參與式扶貧。三是完善扶貧方針與開發(fā)戰(zhàn)略，提出了更為全面系統(tǒng)的“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、綜合開發(fā)、全面發(fā)展”的扶貧方針，擴大前期開發(fā)式扶貧的范圍。

《綱要（2001—2010年）》實施以來，扶貧政策呈現(xiàn)“造血式”特征，更加注重解決貧困農(nóng)民自身發(fā)展的相關(guān)問題，促進貧困地區(qū)的自主化、可持續(xù)發(fā)展。2002年，中國政府開始試點建立新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度，通過多方籌資互助共濟的形式緩解了貧困農(nóng)民因病返貧、大病致貧問題。2004年起，每年中央一號文件始終聚焦“三農(nóng)”問題，強調(diào)國家財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支撐作用，財政支農(nóng)預(yù)算逐年提升，2010年達8 183億元，強農(nóng)惠農(nóng)力度顯著提高。2006年，中國政府全面取消農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)千年的“皇糧國稅”不復(fù)存在，貧困地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了緩解。同時，采取包括種糧補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼等多種形式的補貼政策支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)，扶貧措施進一步強化。2007年，中國政府免除了全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部學(xué)雜費，同時實施“雨露計劃”，通過對貧困地區(qū)青壯年勞動力進行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，賦予其基本的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，著力提高貧困地區(qū)農(nóng)民的基本素質(zhì)，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。同年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，“低?！敝贫日浇?，各地區(qū)根據(jù)發(fā)展實際制定相應(yīng)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對未能達標(biāo)的農(nóng)村居民建檔立卡，保障其基本的溫飽生活。

2001—2010年期間，中國共產(chǎn)黨治理貧困的理論與政策都得到了進一步發(fā)展，貧困地區(qū)農(nóng)民收入、生活生產(chǎn)條件、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本社會服務(wù)都得到了極大改善，重點瞄準(zhǔn)的貧困縣與貧困村各方面指標(biāo)均大幅提升，有的甚至接近全國農(nóng)村的平均水平。這一時期，貧困農(nóng)戶人均純收入增長了2.83倍，貧困農(nóng)戶7—15歲兒童在校率高達96.7%，16—24歲貧困農(nóng)戶青年文盲率降低至2%，通電、公路、電話、電視的比重分別增至99.8%、96.9%、96.9%、97.7%，綜合扶貧開發(fā)成效顯著;按2000年新制定的865元/人貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2010年農(nóng)村絕對貧困人口由2001年的9 422萬人降低至2 688萬人，6 000多萬貧困人口成功脫貧，貧困發(fā)生率10年間下降了7.4個百分點，降至2.8%[8]，基本實現(xiàn)了《綱要（2001—2010年）》提出的奮斗目標(biāo)。

（五）精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧階段（2011年12月—2020年12月）

21世紀(jì)以來的10年，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)加速推進，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，綜合國力得到大幅度提升，成為世界第二大經(jīng)濟體。然而，貧困地區(qū)的比較劣勢愈發(fā)突出，2010年，2/3的農(nóng)村貧困人口集中在西部地區(qū)，其中山區(qū)貧困人口數(shù)量占比高達48.7%[8]，特殊地區(qū)的貧困狀況依然較全國平均水平有較大的差距，脫貧任務(wù)依然艱巨。2011年12月，國務(wù)院發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《綱要（2011—2020年）》），在肯定前期扶貧工作成績的基礎(chǔ)上對深入推進扶貧工作進行部署，確立了扶貧工作的總體目標(biāo)是到2020年“穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。扶貧對象方面，在保持對原有592個貧困縣及貧困村的支持上，更強調(diào)將14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場進行重點關(guān)注，綜合實施專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧“三位一體”的措施。在《綱要（2011—2020年）》發(fā)布后，中國政府隨后密集出臺了一系列新的政策措施，這一時期中國的扶貧開發(fā)呈現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的特征。

黨的十八大以來，扶貧成為2020年全面建成小康社會第一個百年目標(biāo)的重點任務(wù)。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，對這一階段的扶貧機制的頂層設(shè)計進行了全面創(chuàng)新，提出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，由以往的“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，改革和完善貧困縣考核機制、干部駐村幫扶機制、財政專項扶貧資金管理機制、金融服務(wù)機制與社會參與機制，構(gòu)建多方協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，針對連片特困地區(qū)制定包括道路、飲水、電力、危房、特色產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的10項重點工作，并要求各級黨委與政府加強領(lǐng)導(dǎo)，確保各項措施落實到位。從2015年開始，中國扶貧開發(fā)進入沖刺階段。2015年11月，國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的綱領(lǐng)性文件，對2015—2020年的扶貧工作提出了指導(dǎo)性意見和要求，在《綱領(lǐng)（2011—2020年）》的目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出要在現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)上確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧、貧困縣全部摘帽的總體目標(biāo)，堅持“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略，舉全黨全國之力堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。隨后，國務(wù)院于2016年發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，進一步貫徹落實黨的十八大對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的部署，提出要在剩余三年內(nèi)實現(xiàn)剩余3 000萬左右貧困人口全部脫貧，完成消除絕對貧困的歷史任務(wù)，集中力量對深度貧困地區(qū)進行脫貧攻堅，強調(diào)在“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”中要統(tǒng)籌扶志與扶智、開發(fā)式扶貧與保障式扶貧，充分發(fā)揮社會扶貧力量的積極性，做到高質(zhì)量長效化脫貧。

2011—2020年間，中國共產(chǎn)黨治理貧困的理論與實踐得到進一步創(chuàng)新與完善，區(qū)域整體扶貧力度加大，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧取得了舉世矚目的成就，貧困發(fā)生率在2019年降低至0.6%[5]，貧困地區(qū)生活環(huán)境、生活質(zhì)量得到全面改善，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入大幅提高，增至12 588元，消費水平大幅提升，按照2010年2 300元/人的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底中國農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽[9]。2021年2月，習(xí)近平總書記在脫貧攻堅表彰大會上宣布，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。

四、中國共產(chǎn)黨治理貧困的未來展望

回顧歷史，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過百年不懈努力，解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，譜寫了世界減貧歷史的新篇章，創(chuàng)造了人類減貧史上的偉大奇跡。然而，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，貧困既包括絕對貧困，也包括相對貧困，消除絕對貧困不是消除貧困的終點，消除相對貧困將是一項長期而艱巨的任務(wù)，同時還要鞏固脫貧成果，防止絕對貧困人口返貧。展望未來，我們站在了一個新的歷史起點，開啟了消除相對貧困的新的歷史征程。但是，我們堅信，有中國共產(chǎn)黨堅強的領(lǐng)導(dǎo)，有社會主義制度的優(yōu)越性，有中國共產(chǎn)黨百年治理貧困的豐富經(jīng)驗，有富裕起來的綜合國力，只要我們秉承不驕不躁、埋頭苦干的精神，一定能夠在不久的將來消除相對貧困，實現(xiàn)全體人民共同富裕的宏偉目標(biāo)。為了打好未來治理貧困問題的攻堅戰(zhàn)，提出以下三點政策建議。

（一）鞏固脫貧成果，創(chuàng)新體制機制推動鄉(xiāng)村振興

黨的十九大對中國的主要矛盾作出了新的闡釋，并宣布實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局正式成立，這意味著中國共產(chǎn)黨吹響了鄉(xiāng)村振興的號角，治理貧困進入了新的歷史階段。站在新的歷史起點，一方面要保持對脫貧人口的持續(xù)動態(tài)監(jiān)控，及時采取措施防止返貧;另一方面應(yīng)堅持發(fā)展導(dǎo)向，建立鄉(xiāng)村振興的長效機制，通過鄉(xiāng)村振興改善民生、提高農(nóng)村居民收入水平，逐步消除相對貧困。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不同于以往的扶貧工作，各地資源稟賦、文化環(huán)境等有較大的差異，這使得以往統(tǒng)一的階段性扶貧目標(biāo)難以設(shè)立。因此，要利用好在過去農(nóng)村扶貧階段培養(yǎng)的一批優(yōu)秀基層干部的治理優(yōu)勢和治理經(jīng)驗，建立鄉(xiāng)村振興責(zé)任制，鼓勵治理的互動與基層創(chuàng)新經(jīng)驗的試點推廣，在堅持過去扶貧工作“政府主導(dǎo)，多方協(xié)調(diào)”成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有序推進鄉(xiāng)村振興。

（二）貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，建立現(xiàn)代化國家相對貧困治理體系

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨逐步形成了新時期現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)理論體系，習(xí)近平總書記強調(diào)要“堅定不移貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局”[10]。消除相對貧困有不同于消除絕對貧困的一些新的特點，需要在堅持新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建現(xiàn)代化的相對貧困治理體系，提升相對貧困治理水平和治理能力。因此，提出四點對策措施：

第一，繼續(xù)推動扶志與扶智相結(jié)合。中國治理貧困的理念經(jīng)歷了由扶本與扶志相結(jié)合到扶志與扶智相結(jié)合的轉(zhuǎn)變過程，相較于消除絕對貧困的單一的溫飽目標(biāo)，消除相對貧困具有目標(biāo)的多樣性。扶志與扶智相結(jié)合治理貧困的經(jīng)驗表明，它能夠有效地提高脫貧致富的自主性與可持續(xù)性，可作為治理相對貧困的有效政策措施。因此，一方面要繼續(xù)加強對相對貧困地區(qū)的人力資本投資，提高教育和醫(yī)療衛(wèi)生保障水平，加強職業(yè)技能培訓(xùn)，夯實扶志與扶智相結(jié)合的基礎(chǔ);另一方面要加強基層黨建工作，營造良好的農(nóng)村社區(qū)氛圍，促進農(nóng)村居民積極融入社會。

第二，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。一直以來，中國政府把治理貧困的工作重點放在農(nóng)村，對于城市貧困問題關(guān)注較少。當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鄉(xiāng)融合發(fā)展加速，建議盡快研究制定一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將城市的相對貧困問題納入治理范疇進行統(tǒng)一規(guī)劃[11]。對此，可參考發(fā)達國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合新發(fā)展階段的一攬子目標(biāo)，構(gòu)建具有中國特色的相對貧困評價體系，據(jù)此制定國家相對貧困指數(shù)并納入統(tǒng)計指標(biāo)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，對相對貧困程度和人員進行科學(xué)測度和跟蹤幫扶，這有助于各級政府科學(xué)制定階段性消除相對貧困的目標(biāo)，逐步實現(xiàn)消除城鄉(xiāng)相對貧困的目的。

第三，健全多維度社會保障體系。相對貧困群體在住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等資源擁有上具有比較劣勢，存在一定的心理落差，如果其合理的利益訴求長期得不到滿足，就容易激發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，政府應(yīng)健全社會保障體系，研判不同的相對貧困群體的合理利益訴求并給予相應(yīng)的幫扶[12]。同時，可考慮建立相對貧困群體利益訴求機制，疏通他們與各級政府溝通交流的渠道，確保他們能夠享有平等的公共服務(wù)。

第四，構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)背景下的相對貧困治理機制。當(dāng)前，中國政府正著手構(gòu)建國際國內(nèi)雙循環(huán)的發(fā)展格局，在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的過程中，可考慮把治理相對貧困的機制納入其中。譬如，對原有的東西協(xié)作扶貧機制進行完善，在國內(nèi)大循環(huán)背景下開展新一輪的區(qū)域聯(lián)動支持，縮小區(qū)域發(fā)展差距。

（三）把握戰(zhàn)略機遇期，創(chuàng)造國際治理貧困新格局

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國作為最大的發(fā)展中國家，在治理貧困問題上取得了舉世矚目的成就，為世界各國提供了治理貧困的中國方案。自2020年新冠疫情爆發(fā)以來，國際局勢愈發(fā)復(fù)雜，部分國家面臨更大的反貧困壓力，人類減貧事業(yè)遭遇挑戰(zhàn)。中國在世界經(jīng)濟的恢復(fù)中扮演著重要角色，可牢牢把握這個重要的戰(zhàn)略機遇，積極開展國際合作，促進其他國家的經(jīng)濟恢復(fù)和共同發(fā)展，將貧困治理與“一帶一路”、人類命運共同體有機結(jié)合起來，這既有助于消除中國的相對貧困，也有助于消除其他國家的貧困，從而彰顯中國智慧，提高中國的軟實力。

[注 釋]

① 新發(fā)展階段是指2020年消除絕對貧困以后的鞏固脫貧成果、防止絕對貧困人口返貧，以及消除相對貧困的發(fā)展階段。

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Cheng? Chengping，? Zeng? Jin

（School of Economics and Management， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： ?In the past one hundred years， the Chinese Communist Party has led the Chinese people in overcoming difficulties， and never stopped exploring ways to eliminate absolute poverty. Through unremitting efforts， it has successfully solved the problem of absolute poverty that has plagued the Chinese nation for thousands of years， thus created a great miracle and opened a new chapter for poverty reduction in the world. In the future， China still will face the severe challenges of how to consolidate the fruits of poverty alleviation， prevent the absolute population from returning to poverty， and eliminate relative poverty. However， we will surely be able to respond to these challenges and achieve the grand goal of common prosperity for all the people， as long as we adhere to the leadership of the Chinese Communist Party， bring the superiority of the socialist system into a full play， and learn from the successful experience in poverty alleviation. We can take the following package of policy measures： we need to innovate systems for revitalizing the rural economy， put into practice the new development concepts， make new development arrangements， establish a national system for alleviating relative poverty， and grasp the present strategic opportunity and promote this new pattern for international poverty reduction.

Key words： Centennial Anniversary of the Chinese Communist Party; common prosperity; absolute poverty; relative poverty

（責(zé)任編輯：張夢楠）

收稿日期：2021-05-06中文收稿日期

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《推動長江經(jīng)濟帶制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究》（19BJL061）。

作者簡介：程承坪（1963—），男，江西鄱陽人，博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為中國經(jīng)濟問題;曾瑾（1998—），男，湖北黃石人，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為中國經(jīng)濟問題。