我國教育督導(dǎo)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

燕新

我國教育督導(dǎo)的現(xiàn)狀

教育督導(dǎo)是教育法規(guī)定的一項(xiàng)基本教育制度。教育督導(dǎo)制度四十余年演進(jìn)與發(fā)展的歷史，就是一部教育督導(dǎo)職能及其行政地位變遷的歷史。教育督導(dǎo)制度是在改革開放、轉(zhuǎn)變政府職能的歷史背景下進(jìn)行的，努力建設(shè)與教育改革和發(fā)展相適應(yīng)，與教育決策、執(zhí)行相協(xié)調(diào)的中國特色教育督導(dǎo)制度，是時(shí)代的要求。2012年《教育督導(dǎo)條例》出臺(tái)后，明確了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為人民政府的機(jī)構(gòu)，在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使教育督導(dǎo)職能。特別是中共中央、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》后，教育督導(dǎo)在深化教育改革和發(fā)展中的作用被提到前所未有的高度。目前，我國基本形成了督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系。

教育督導(dǎo)圍繞國家戰(zhàn)略和教育發(fā)展需要，對(duì)教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了保駕護(hù)航的作用。教育督導(dǎo)的重大歷史作用主要體現(xiàn)在：一是完成“兩基”督導(dǎo)評(píng)估驗(yàn)收，標(biāo)志著我國教育從普及逐步轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量上來；二是在義務(wù)教育領(lǐng)域推動(dòng)均衡發(fā)展，以教育公平為重點(diǎn)，開展縣域義務(wù)教育均衡督導(dǎo)評(píng)估，到今年為止，我國已基本完成義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，開始向優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)；三是繼續(xù)以優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評(píng)估為抓手，督促地方提高義務(wù)教育質(zhì)量。

但同時(shí)我國教育督導(dǎo)還面臨著教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足、職能定位不清、督學(xué)專業(yè)化不強(qiáng)、督導(dǎo)結(jié)果權(quán)威性不夠等問題。面向新時(shí)代教育發(fā)展的需求，我國教育督導(dǎo)擔(dān)負(fù)著督促地方辦好人民滿意教育，建設(shè)高質(zhì)量教育體系的時(shí)代使命。

我國教育督導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)

秉持“為了學(xué)生的發(fā)展和學(xué)校的改進(jìn)”的督導(dǎo)理念

從國際教育督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)來看，大多將服務(wù)于學(xué)生成就和學(xué)校教育質(zhì)量的全面改善和提升作為教育督導(dǎo)工作的著力點(diǎn)和最終訴求，切實(shí)在實(shí)際的督導(dǎo)工作中落實(shí)好素質(zhì)教育導(dǎo)向的督導(dǎo)理念，最終促進(jìn)每個(gè)學(xué)生的發(fā)展和教育的改進(jìn)?！坝脩糁辽稀钡姆?wù)觀念滲透到教育管理之中，以建立民主、高效、服務(wù)性強(qiáng)的新式教育督導(dǎo)為目標(biāo)。如英國“問責(zé)”理念的出現(xiàn)，促成了英國國家核心課程的出現(xiàn)。這些都在客觀上要求英國皇家督學(xué)團(tuán)作出相應(yīng)的調(diào)整，并希望教育督導(dǎo)能夠在“問責(zé)”上擔(dān)當(dāng)特殊使命。因此，北京在堅(jiān)持“為了學(xué)生的發(fā)展和學(xué)校的改進(jìn)”的督導(dǎo)理念的同時(shí)，也需要樹立對(duì)政府及教育行政部門的問責(zé)理念，為辦人民滿意的教育提供質(zhì)量保障。

要理順教育督導(dǎo)和教育行政部門等相關(guān)部門的關(guān)系

目前教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)大都在教育行政部門內(nèi)部設(shè)置，教育督導(dǎo)從屬于教育行政的范疇，但不同于一般的教育行政，教育督導(dǎo)和教育行政在管理的趨向、功能的作用、運(yùn)行的方式都存在差異，因此，教育行政和教育督導(dǎo)既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，教育行政不能代替教育督導(dǎo)。教育行政機(jī)構(gòu)和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是教育管理系統(tǒng)的兩大組成部分，兩者職能各異，又相互協(xié)調(diào)配合，在政府領(lǐng)導(dǎo)下共同擔(dān)負(fù)著對(duì)教育實(shí)施組織管理的基本任務(wù)。從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)來看，市政府是教育決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，市政府下設(shè)市教委、市政府教育督導(dǎo)室，主要承擔(dān)教育的執(zhí)行、監(jiān)督任務(wù)，并共同為政府教育工作的重大決策提供決策建議。

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要相對(duì)獨(dú)立設(shè)置。目前，全國大多數(shù)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置在省教育廳內(nèi)部，作為其中的一個(gè)職能處室存在，這有利于教育文件的流轉(zhuǎn)和相關(guān)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，但在一定程度上不利于教育督導(dǎo)獨(dú)立發(fā)揮其職能。因此，為了增強(qiáng)教育督導(dǎo)的權(quán)威性，有必要相對(duì)獨(dú)立設(shè)置教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，特別是發(fā)揮地方各級(jí)教育督導(dǎo)委員會(huì)的作用，以更好地履行教育督導(dǎo)的督政職責(zé)。

堅(jiān)持“督政為重”“督學(xué)為本”的教育督導(dǎo)職能

我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要依靠國家強(qiáng)制力，代表本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、教育行政部門和學(xué)校貫徹國家教育方針、政策、法規(guī)的情況以及教育質(zhì)量情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。因此，從本質(zhì)上來講，教育督導(dǎo)是一種行政監(jiān)督。因此，“督政”是目前我國教育督導(dǎo)的“重中之重”。但同時(shí)，我國教育督導(dǎo)的最終目的是促進(jìn)學(xué)校改革與發(fā)展，提高學(xué)校教育質(zhì)量。為此，我們應(yīng)重新認(rèn)識(shí)符合現(xiàn)代教育督導(dǎo)意義的“督學(xué)”，將督學(xué)作為今后教育督導(dǎo)工作的側(cè)重點(diǎn)。

“督政”和“督學(xué)”相結(jié)合是我國教育督導(dǎo)的特色。我國現(xiàn)階段教育督導(dǎo)的重點(diǎn)仍然集中在基礎(chǔ)教育這一領(lǐng)域，“督政”仍是基礎(chǔ)教育督導(dǎo)的重中之重。但同時(shí)，我國教育督導(dǎo)的最終目的是促進(jìn)學(xué)校改革與發(fā)展，提高學(xué)校教育質(zhì)量。為此，我們應(yīng)重新認(rèn)識(shí)符合現(xiàn)代教育督導(dǎo)意義的“督學(xué)”，將督學(xué)作為今后教育督導(dǎo)工作的側(cè)重點(diǎn)。

“督政”是目前我國教育督導(dǎo)工作的重中之重?！岸秸弊鳛槲覈逃綄?dǎo)制度的主要特色，主要源于各級(jí)政府在統(tǒng)籌教育發(fā)展中責(zé)任重大和無可替代性。北京教育督導(dǎo)也應(yīng)堅(jiān)持督政為重，代表市政府主管全國教育督導(dǎo)工作，對(duì)區(qū)縣教育工作進(jìn)行督導(dǎo)檢查是市政府教育督導(dǎo)室的重要職責(zé)，同時(shí)市政府有關(guān)職能機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)縣政府在教育工作的經(jīng)費(fèi)、人事、規(guī)劃等方面的管理也具有監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)。因此，應(yīng)整合對(duì)教育督導(dǎo)的行政監(jiān)督資源，加強(qiáng)對(duì)教育工作的行政監(jiān)督力度，切實(shí)督促地方政府及教育行政部門履行教育相關(guān)法律法規(guī)和發(fā)展教育的責(zé)任。這一職能不能動(dòng)搖。

加強(qiáng)“督學(xué)”是今后督導(dǎo)工作的側(cè)重點(diǎn)。教育督導(dǎo)工作絕對(duì)不能因“督政”的重要而輕視對(duì)中小學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估的“督學(xué)”內(nèi)容。一方面，教育督導(dǎo)的“督政”目的最終還要落實(shí)到教育的發(fā)展；另一方面，在許多具體的教育督導(dǎo)工作中，“督政”與“督學(xué)”本身是緊密聯(lián)系在一起的。因此，在構(gòu)建教育督導(dǎo)政策體系的過程中，要樹立“督政為重、督學(xué)為本”的基本原則，落實(shí)督政、督學(xué)相結(jié)合的工作重點(diǎn)，并最終實(shí)現(xiàn)以“督學(xué)為中心”。

建立一支數(shù)量合理、素質(zhì)較高、管理型和專家型相結(jié)合的專兼職督學(xué)隊(duì)伍

督學(xué)作為學(xué)校教育質(zhì)量督導(dǎo)評(píng)價(jià)的實(shí)施者、組織者，對(duì)學(xué)校教育質(zhì)量督導(dǎo)工作成效起著決定性影響，建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)化水平較高的督學(xué)隊(duì)伍是督導(dǎo)評(píng)價(jià)工作順利開展的根本保障。重點(diǎn)加強(qiáng)督導(dǎo)隊(duì)伍的能力建設(shè)，努力提升督學(xué)的聘用、管理、培訓(xùn)等制度化水平，開展督導(dǎo)培訓(xùn)，提升督導(dǎo)人員的理論水平、法律政策水平和專業(yè)素質(zhì)和能力。

一是優(yōu)化督學(xué)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。目前，我國已經(jīng)建立了一支十幾萬人的專兼職相結(jié)合、數(shù)量和質(zhì)量不斷提高的教育督導(dǎo)隊(duì)伍。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，目前各國教育督學(xué)的總體規(guī)模數(shù)量可觀，但以專職督學(xué)為主。如英國在實(shí)施督導(dǎo)的“一線督學(xué)”中，也使用大量的兼職督學(xué)，但是真正起主導(dǎo)作用的還是專職督學(xué)。反觀我國教育督導(dǎo)隊(duì)伍，兼職督學(xué)占的比例過高，不利于督導(dǎo)工作的有序開展。督導(dǎo)工作需要專門從業(yè)人員，這是保證督導(dǎo)工作質(zhì)量以及督導(dǎo)制度理論與實(shí)踐發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，需要增加專職督學(xué)的數(shù)量，改變現(xiàn)在兼職督學(xué)為主的狀況，進(jìn)一步優(yōu)化督學(xué)結(jié)構(gòu)，以相對(duì)穩(wěn)定督學(xué)的隊(duì)伍。建議引入外行督學(xué)參與督導(dǎo)。國外發(fā)達(dá)國家教育督學(xué)類型來源日趨多樣化，為保證督導(dǎo)的效果，提高督導(dǎo)的社會(huì)認(rèn)同度，引入外行督學(xué)參與是一個(gè)重要選擇。

二是完善督學(xué)評(píng)聘資格制度。加強(qiáng)和完善督學(xué)評(píng)聘資格是提高督學(xué)水平的重要手段。目前國外發(fā)達(dá)國家大都對(duì)督學(xué)任職資格作出明確的規(guī)定，對(duì)專職督學(xué)和兼職督學(xué)分別設(shè)有不同的進(jìn)入門檻，這有利于從入口嚴(yán)把督學(xué)隊(duì)伍質(zhì)量，提高督學(xué)水平。規(guī)范督導(dǎo)人員的選拔任用程序，重視督導(dǎo)培訓(xùn)工作。通過分析英、法等國教育督導(dǎo)的任職條件和程序，可以看出，英國高度重視督導(dǎo)人員素質(zhì)。英國的皇家督學(xué)、注冊(cè)督學(xué)、督學(xué)都是經(jīng)過嚴(yán)格選拔聘任和錄用的，他們有學(xué)歷，有資歷，有管理水平，有實(shí)際工作能力。因此，有必要進(jìn)一步修訂完善督學(xué)選拔聘任制度和督學(xué)資格認(rèn)定制度。向一線的教師和社會(huì)各界精英傾斜，為開展素質(zhì)教育的“督學(xué)”工作儲(chǔ)備足夠的專業(yè)人才。

三是加強(qiáng)督學(xué)的專業(yè)化培訓(xùn)。加強(qiáng)督學(xué)的專業(yè)化培訓(xùn)是提升教育督導(dǎo)工作水平的重要途徑。督學(xué)培訓(xùn)應(yīng)注重理論培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)相結(jié)合，不斷提升督學(xué)的理論素養(yǎng)和政策水平，不斷擴(kuò)展督學(xué)的視野和工作思路。為了進(jìn)一步增強(qiáng)培訓(xùn)的效果，建議嘗試建立督學(xué)培訓(xùn)的長效機(jī)制，健全督學(xué)專業(yè)培訓(xùn)制度。按照督學(xué)通識(shí)培訓(xùn)與專職培訓(xùn)相結(jié)合、新的督學(xué)上崗培訓(xùn)與在職督學(xué)繼續(xù)教育相結(jié)合、督學(xué)行政部門與專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的原則，將目前的講座式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變?yōu)槎綄W(xué)個(gè)人內(nèi)在的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，將督學(xué)的需要與個(gè)人的工作情況緊密結(jié)合起來，提高督學(xué)的能力建設(shè)。特別加強(qiáng)對(duì)學(xué)校黨建、義務(wù)教育均衡發(fā)展、中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)問題推進(jìn)督學(xué)工作。培訓(xùn)決不能搞成形式化的走過場(chǎng)，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)的考核，提高督學(xué)培訓(xùn)的效果。

強(qiáng)化教育督導(dǎo)問責(zé)，提高教育督導(dǎo)的專業(yè)性和權(quán)威性

教育督導(dǎo)作為教育行政的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有其自身的特殊性。一方面，教育督導(dǎo)的本質(zhì)屬性是行政監(jiān)督，監(jiān)督地方政府及其教育部門履行教育發(fā)展的責(zé)任，是其根本的屬性。這也是和世界主要發(fā)達(dá)國家教育督導(dǎo)具有監(jiān)督教育投入等相關(guān)政策的落實(shí)等是相一致的。另一方面，教育督導(dǎo)主要是通過向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)發(fā)布專業(yè)性的督導(dǎo)報(bào)告來具體發(fā)揮其職能，因此，教育督導(dǎo)具有不同于一般教育行政部門的專業(yè)權(quán)威的特殊屬性。這也對(duì)教育督導(dǎo)提出了更高的專業(yè)要求。

教育督導(dǎo)應(yīng)該在堅(jiān)持督促政府履行教育職責(zé)的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，應(yīng)深入了解學(xué)校在具體教學(xué)事務(wù)上的微觀表現(xiàn)，更為全面地關(guān)注各中小學(xué)校的教育教學(xué)發(fā)展?fàn)顩r，更好地服務(wù)于學(xué)校的改革和發(fā)展，提升學(xué)生的學(xué)習(xí)成就和學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。充分發(fā)揮教育督導(dǎo)對(duì)學(xué)校發(fā)展的激勵(lì)、協(xié)調(diào)和反饋功能，以最終促進(jìn)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展，增強(qiáng)教育發(fā)展的活力。

從英國以及許多國家的情況來看，教育督導(dǎo)與評(píng)估已經(jīng)成為現(xiàn)代教育管理中不可缺少、不可代替的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。國外發(fā)達(dá)國家都非常重視督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果公開化，通過評(píng)估結(jié)果的推廣和應(yīng)用，擴(kuò)大了教育督導(dǎo)的社會(huì)影響，增強(qiáng)了全社會(huì)的教育意識(shí)，強(qiáng)化了教育的社會(huì)地位。

同時(shí)，要強(qiáng)化教育督導(dǎo)問責(zé)功能，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》，明確提出“進(jìn)一步深化教育督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制改革”，從完善報(bào)告制度、規(guī)范反饋制度、強(qiáng)化整改制度、健全復(fù)查制度、落實(shí)激勵(lì)制度、嚴(yán)肅約談制度、建立通報(bào)制度、壓實(shí)問責(zé)制度等方面完善了教育督導(dǎo)問責(zé)的頂層設(shè)計(jì)。要進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)問責(zé)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，確保教育督導(dǎo)問責(zé)的內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式都要制度化、程序化，并將督導(dǎo)結(jié)果作為考核地方各級(jí)政府履行教育職責(zé)能力和學(xué)校辦學(xué)能力的重要依據(jù)。

（作者單位： 中國教育科學(xué)研究院）