“先移民后建設(shè)”在四川水電工程移民安置工作中的探索與實(shí)踐

吳 雪 嬌

(四川足木足河流域水電開(kāi)發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

1 前 言

移民工作是水電站建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新中國(guó)成立后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我省進(jìn)行了大量的水利水電工程建設(shè)。這些建設(shè)造成了大量的工程性移民。從50年代初至今，由于各類水利水電工程建設(shè)，我省水利水電工程移民總數(shù)近100萬(wàn)人。水利水電工程建設(shè)與移民問(wèn)題已引起了國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注和高度重視。

2 水電工程建設(shè)的現(xiàn)狀

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，水電工程項(xiàng)目建設(shè)采用核準(zhǔn)制，僅需提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。未經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的有效期為2年。項(xiàng)目在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)，也未事先申請(qǐng)延期的，原項(xiàng)目核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。既要規(guī)范操作，又要加快建設(shè)，這些規(guī)定，給水電工程的前期工作、立項(xiàng)申請(qǐng)、施工籌建和施工準(zhǔn)備提出了新的要求。

大中型水電工程的建設(shè)周期很長(zhǎng)，除前期工作外，施工期少則5～6年，長(zhǎng)則7～8年，有的長(zhǎng)達(dá)10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準(zhǔn)備期、主體工程施工期和完建期4個(gè)階段。

根據(jù)有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和國(guó)內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項(xiàng)目包括對(duì)外交通、施工用水、用電、場(chǎng)內(nèi)主干道路(含橋梁)、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場(chǎng)地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作。水電工程籌建期一般為1年，有的長(zhǎng)達(dá)2年，且需要投入較大的人力、物力、財(cái)力和設(shè)備；施工準(zhǔn)備期工程項(xiàng)目主要有：施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開(kāi)挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等，水電工程施工準(zhǔn)備期一般為2年，長(zhǎng)的要3年。施工籌建和準(zhǔn)備工作不僅項(xiàng)目多、工期長(zhǎng)、投資大，而且矛盾集中、問(wèn)題突出，協(xié)調(diào)解決難度較大，程序較復(fù)雜。

按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開(kāi)工，是指工程截流，開(kāi)始進(jìn)入主體工程施工階段。水電工程項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)批復(fù)之前，必須完成大量的現(xiàn)場(chǎng)施工準(zhǔn)備工作，才能確保進(jìn)入主體工程施工階段后，各項(xiàng)工程施工順利展開(kāi)，項(xiàng)目之間、工序之間計(jì)劃進(jìn)度合理銜接，從而保證發(fā)電工期的實(shí)現(xiàn)和按照計(jì)劃完成工程建設(shè)。

由于項(xiàng)目核準(zhǔn)制與水電工程建設(shè)程序難以有效銜接，水電工程籌建期、準(zhǔn)備期各項(xiàng)工程難以合法有序開(kāi)展，一旦項(xiàng)目核準(zhǔn)，為了搶工期，項(xiàng)目業(yè)主往往采取過(guò)渡性措施解決移民問(wèn)題。

3 “先移民后建設(shè)”新方針的重要性和必要性

針對(duì)水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)(審批)前，項(xiàng)目業(yè)主會(huì)先開(kāi)展“三通一平”、導(dǎo)流明渠開(kāi)挖等前期準(zhǔn)備工作，要求樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位下移民先行搬遷，但此時(shí)移民搬遷工作仍處于初步規(guī)劃階段，移民安置方式、去向、標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有落實(shí)，導(dǎo)致這些移民只能采用過(guò)渡方式進(jìn)行搬遷。所以，我省乃至全國(guó)許多大中型水電工程移民遷建工作從一開(kāi)始就大大滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為電站截流、下閘蓄水等階段性目標(biāo)完成的制約因素。為了解決這一實(shí)際問(wèn)題，體現(xiàn)以人為本的移民安置原則，國(guó)家制定了“先移民后建設(shè)”這一水電開(kāi)發(fā)新方針。

所謂“先移民后建設(shè)”，就是在項(xiàng)目核準(zhǔn)(審批)之前，先對(duì)樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下的移民實(shí)行搬遷安置，這樣避免了過(guò)去“水趕人”和移民過(guò)渡的問(wèn)題，對(duì)移民搬遷安置和工程順利建設(shè)都有好處，使移民搬遷安置工作進(jìn)度先于工程建設(shè)進(jìn)度，確保移民群眾的合法權(quán)益和工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

4 “先移民后建設(shè)”的實(shí)施

4.1 適用范圍

(1)國(guó)家或省發(fā)展改革委同意開(kāi)展前期工作的大中型水電工程；

(2)國(guó)家或省發(fā)展改革委批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)的大中型水利工程。

4.2 前置條件

(1)水電項(xiàng)目預(yù)可研、水利項(xiàng)目可研通過(guò)審批；

(2)省政府批準(zhǔn)《移民安置規(guī)劃大綱》；

(3)省級(jí)移民部門(mén)審核批準(zhǔn)《移民安置規(guī)劃》；

(4)國(guó)家或省發(fā)展改革委試行“先移民后建設(shè)”新方針的要求；

(5)項(xiàng)目法人有“先移民后建設(shè)”的意愿，項(xiàng)目涉及占地的市(州)政府同意并向省政府請(qǐng)示；

(6)省政府批準(zhǔn)同意開(kāi)展“先移民后建設(shè)”工作。

4.3 工作程序

經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，按以下程序開(kāi)展工作：

(1)由項(xiàng)目法人編制與《移民安置規(guī)劃》相吻合的《工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實(shí)施方案》，經(jīng)縣、市(區(qū))政府確認(rèn)后報(bào)省扶貧移民局審核。

(2)項(xiàng)目法人通過(guò)市(州)發(fā)展改革委向省發(fā)展改革委上報(bào)移民安置和需要復(fù)建的專業(yè)實(shí)施項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告(有當(dāng)?shù)丨h(huán)保、土地預(yù)審、水保等部門(mén)意見(jiàn))。

(3)省級(jí)發(fā)展改革委對(duì)移民搬遷安置和復(fù)建專業(yè)實(shí)施項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)。

(4)國(guó)土、林業(yè)部門(mén)根據(jù)省發(fā)展改革委單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)的項(xiàng)目辦理征占(用)手續(xù)。

(5)由市(州)人民政府督促縣、市(區(qū))人民政府在項(xiàng)目法人的配合下組織實(shí)施移民搬遷安置工作，省扶貧移民局加強(qiáng)指導(dǎo)。

(6)移民搬遷安置完成后，按國(guó)務(wù)院令第471號(hào)的相關(guān)規(guī)定申報(bào)、組織驗(yàn)收。

5 “先移民后建設(shè)”工作的組織和保證措施

5.1 認(rèn)真履行移民工作職責(zé)

地方人民政府是“先移民后建設(shè)”工作的責(zé)任主體、工作主體、實(shí)施主體。負(fù)責(zé)全面部署、周密組織移民搬遷安置實(shí)施工作；按期完成移民先行遷建任務(wù)；保證庫(kù)區(qū)和安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

省級(jí)發(fā)展改革委、移民、國(guó)土、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理，研究工作的有關(guān)政策、意見(jiàn)，協(xié)調(diào)工作的困難和問(wèn)題。

項(xiàng)目業(yè)主及時(shí)組織并撥付到位移民資金；參與移民遷建管理工作；及時(shí)協(xié)調(diào)移民遷建與樞紐工程建設(shè)進(jìn)度的關(guān)系。

設(shè)計(jì)單位為提前實(shí)施提供技術(shù)保證，做好現(xiàn)場(chǎng)設(shè)代工作，及時(shí)處理實(shí)施中的設(shè)計(jì)變更。

5.2 嚴(yán)格執(zhí)行移民政策

“先移民”只是在移民搬遷安置的時(shí)間上先于工程建設(shè)，并不是移民政策的改變和移民工作程序的簡(jiǎn)化。工作必須嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院令第471號(hào)規(guī)定的移民政策、管理體制、工作程序和管理辦法開(kāi)展。

5.3 把握好移民先行搬遷的幾項(xiàng)關(guān)鍵工作

(1)將移民提前搬遷的依據(jù)、重大意義給移民宣傳、動(dòng)員到位；

(2)做好移民項(xiàng)目的立項(xiàng)，土地、林地的提前征占用手續(xù)的辦理工作；

(3)電站樞紐工程建設(shè)進(jìn)度要與移民搬遷安置實(shí)施進(jìn)度協(xié)調(diào)、銜接；

(4)移民資金要及時(shí)籌措到位并合理安排；

(5)移民提前搬遷后要及時(shí)享受后期扶持政策等。

5.4 確保移民庫(kù)區(qū)、安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定

地方各級(jí)政府要堅(jiān)持以人為本，超前思維、超前安排，牢牢把握工作的主動(dòng)權(quán)。成立維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組；及時(shí)妥善解決處理各類矛盾和問(wèn)題，建立健全應(yīng)急處置預(yù)案，暢通信訪渠道，確保庫(kù)區(qū)、安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，為“先移民后建設(shè)”工作順利完成提供保障。

6 “先移民后建設(shè)”的具體實(shí)踐

大渡河安谷水電站裝機(jī)容量76萬(wàn)kW，建設(shè)征地涉及移民7 000余人。地處樂(lè)山市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的平壩地區(qū)，毗鄰市級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，移民安置涉及市中區(qū)和沙灣區(qū)的工業(yè)重鎮(zhèn)，移民村組內(nèi)其他重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)征地交叉，情況復(fù)雜，安置難度大。

2010年4月，國(guó)家發(fā)改委同意安谷水電站開(kāi)展前期工作，明確“電站開(kāi)發(fā)建設(shè)要試行‘先移民后建設(shè)’的水電開(kāi)發(fā)新方針”。從2010年7月，四川省扶貧和移民工作局正式批準(zhǔn)安谷水電站開(kāi)展“先移民后建設(shè)”工作，至2011年6月，四川省扶貧和移民工作局驗(yàn)收安谷水電站“先移民后建設(shè)”工作完成。總共不到一年的時(shí)間，安谷水電站完成1 207人搬遷安置、878人生產(chǎn)安置、6個(gè)集中安置點(diǎn)建設(shè)，資金總額約2億元的“先移民后建設(shè)”任務(wù)。需要特別指出的是，1 207人搬遷安置人口都是完成建房入住，生活配套設(shè)施和附屬設(shè)施同時(shí)到位的永久安置。

安谷水電站是完全按照國(guó)家要求實(shí)行“先移民后建設(shè)”水電開(kāi)發(fā)新方針的，并嚴(yán)格執(zhí)行我省“先移民后建設(shè)”實(shí)施辦法的第一個(gè)大型電站。面對(duì)這一嶄新的課題，在實(shí)施過(guò)程中樂(lè)山市各級(jí)移民干部敢于探索、勇于實(shí)踐，走出了一條陽(yáng)光式移民、前置式移民、參與式移民、聯(lián)席式移民的新路子，移民群眾提前搬遷，安居樂(lè)業(yè)，無(wú)一人上訪。同時(shí)為電站主體工程順利開(kāi)工建設(shè)贏得了時(shí)間，為電站順利核準(zhǔn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，“先移民后建設(shè)”呈現(xiàn)移民、政府、業(yè)主“三贏”局面。

7 建 議

(1)建議國(guó)家出臺(tái)《水電開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》，明確水電前期工程核準(zhǔn)的時(shí)機(jī)和方法。水電工程，特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過(guò)預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，才能進(jìn)入招標(biāo)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作。大中型水電工程前期工作的周期一般為3～4年，長(zhǎng)則6～7年。水規(guī)總院受國(guó)家發(fā)改委委托，擬制了《水電開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》(草案)，《條例》將水電核準(zhǔn)分立項(xiàng)核準(zhǔn)和開(kāi)工核準(zhǔn)，對(duì)于有效銜接水電工程預(yù)可研和可研階段的工作提出了較好的解決辦法?！稐l例》規(guī)定，經(jīng)過(guò)立項(xiàng)核準(zhǔn)后，業(yè)主可以開(kāi)展建設(shè)準(zhǔn)備工作，這也是落實(shí)國(guó)家提出的“先移民、后建設(shè)”要求的具體舉措。

建議國(guó)家盡快出臺(tái)《條例》，并在《條例》中明確：“先移民后建設(shè)”的移民搬遷安置實(shí)施方案，由省扶貧移民局審核(批準(zhǔn))；省級(jí)發(fā)展改革委對(duì)“先移民后建設(shè)”實(shí)施項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)；國(guó)土、林業(yè)部門(mén)根據(jù)省發(fā)展改革委單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)的項(xiàng)目辦理征占(用)手續(xù)。

(2)簡(jiǎn)化用地審查報(bào)批。水電建設(shè)的土地和林地在申請(qǐng)報(bào)批用地時(shí)，均存在時(shí)間長(zhǎng)、報(bào)批程序和材料復(fù)雜等問(wèn)題。由于工期緊，對(duì)控制工期往往采用先行用地的辦法，不少國(guó)家重點(diǎn)工程核準(zhǔn)后，土地和林地使用問(wèn)題遲遲沒(méi)有解決，造成違法使用，僅四川省就有幾宗國(guó)家督辦的案件。建議通過(guò)用地預(yù)審的水利水電建設(shè)項(xiàng)目，在經(jīng)省發(fā)展改革委等部門(mén)批準(zhǔn)(核準(zhǔn))“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目、有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)后，移民安置點(diǎn)、交通工程、特殊地基處理等控制工期的單體工程，采取“先行用地”方式，由項(xiàng)目業(yè)主按規(guī)定報(bào)批，用地指標(biāo)先從州縣建設(shè)用地指標(biāo)中處理，核準(zhǔn)后進(jìn)行置換。

需要注意的是，項(xiàng)目法人在編制“先移民后建設(shè)”搬遷安置實(shí)施方案時(shí)，需要控制土地和林地的征用范圍，不屬于當(dāng)前急需征占(用)的土地、林地不要納入“先移民后建設(shè)”范圍。盡量控制征占(用)土地面積在35公頃、林地面積70公頃的省級(jí)國(guó)土、林業(yè)部門(mén)審批權(quán)限內(nèi)，以免由于征占(用)地范圍過(guò)大而不能辦理手續(xù)，延誤實(shí)施工期。

(3)建議國(guó)家進(jìn)一步明確水電建設(shè)前期環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問(wèn)題，避免政策、投資風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門(mén)不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。

(4)“先移民后建設(shè)”資金的來(lái)源。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程“先移民后建設(shè)”有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號(hào))以及現(xiàn)行水電工程移民管理規(guī)定和程序,在水電項(xiàng)目未核準(zhǔn)前，項(xiàng)目法人需要啟動(dòng)前期籌建工程的，發(fā)生的“先移民后建設(shè)”移民搬遷安置費(fèi)用應(yīng)由項(xiàng)目業(yè)主自行承擔(dān)，如項(xiàng)目核準(zhǔn)可計(jì)入投資概算。

如果在一定時(shí)期水電工程無(wú)法獲得國(guó)家核準(zhǔn)的，項(xiàng)目法人在啟動(dòng)“先移民后建設(shè)”工作時(shí)應(yīng)注意可能出現(xiàn)的資金短缺問(wèn)題。因?yàn)樵陂_(kāi)展“先移民后建設(shè)”工作的同時(shí)，水電項(xiàng)目工程部分也在進(jìn)行前期籌備工作，都需要大量資金，但這個(gè)時(shí)候水電工程沒(méi)有得到國(guó)家部門(mén)的核準(zhǔn)，無(wú)法獲得大量貸款，只能使用有限的自有資金，所以可能出現(xiàn)資金短缺問(wèn)題。

因此，項(xiàng)目法人要認(rèn)真開(kāi)展“先移民后建設(shè)”工作，項(xiàng)目核準(zhǔn)前要優(yōu)先安排移民工作、加強(qiáng)移民前期工作投入，提前搬遷移民，早日獲得項(xiàng)目核準(zhǔn)。

8 小 結(jié)

“先移民后建設(shè)”的水電開(kāi)發(fā)新方針，是針對(duì)目前水電開(kāi)發(fā)建設(shè)中存在的實(shí)際問(wèn)題，高度重視移民工作，要求在把移民的事情安排好、給移民工作合理的遷建周期基礎(chǔ)上，主體工程順利開(kāi)工、建設(shè)，以有效解決移民遷建滯后工程建設(shè)的問(wèn)題，取得移民遷建與電站建設(shè)雙贏的新舉措。實(shí)施好這一方針，對(duì)今后我們的水電開(kāi)發(fā)建設(shè)及移民安置具有重大的指導(dǎo)意義。