探析中國(guó)基本公共服務(wù)均等化對(duì)人口流動(dòng)影響

吉林建筑大學(xué) 陶敏娜，孔靈柱

流動(dòng)人口是具有中國(guó)特色的社會(huì)群體，主要指人們離開(kāi)戶籍所在地半年以上，在其他地區(qū)長(zhǎng)期從事各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，即人戶分離[1]。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委相關(guān)數(shù)據(jù)，2018年，我國(guó)共有2.41億流動(dòng)人口，是推動(dòng)城市建設(shè)重要力量，但是現(xiàn)有城市公共政策卻對(duì)這部分群體表現(xiàn)出排他性，在一定程度上阻礙了流動(dòng)人口與城市的融合，也阻礙了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，這是現(xiàn)階段我國(guó)民生發(fā)展面臨的重要難題。

一、基本公共服務(wù)均等化概述

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)的部分，是由政府財(cái)政付費(fèi)及補(bǔ)貼的公共性較高、統(tǒng)一規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)、能夠滿足全體社會(huì)成員基本生存發(fā)展的服務(wù)，具備基礎(chǔ)性、廣泛性、可行性、迫切性特點(diǎn)[2]?；A(chǔ)公共服務(wù)均等化是指每個(gè)人都有權(quán)利享有基礎(chǔ)公共服務(wù)，包括教育、科技、體育、衛(wèi)生等，無(wú)論哪個(gè)階級(jí)、群體、地區(qū)都有均等機(jī)會(huì)，這是我國(guó)改善國(guó)計(jì)民生核心理念?；竟卜?wù)均等化指政府服務(wù)性及公民權(quán)利，但并不是要求所有地區(qū)都提供統(tǒng)一的基本公共服務(wù)，而是各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，在有條件的基礎(chǔ)上盡可能滿足公民需求，并且，一個(gè)人所使用的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，并不是絕對(duì)均等的，具有一定針對(duì)性和差異性，且不會(huì)對(duì)他人基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)生影響。

基本公共服務(wù)均等化具有相對(duì)性、層次性、地域性、城鄉(xiāng)一致性等特點(diǎn)，其中，相對(duì)性指不同群體對(duì)基本公共服務(wù)需求不同，單純地進(jìn)行資源均等劃分，反而會(huì)影響公共服務(wù)的提供，而應(yīng)在保證公平的基礎(chǔ)上，盡可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，將差距控制在合理范圍內(nèi)，保障公民基礎(chǔ)權(quán)利[3]；層次性指不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同經(jīng)濟(jì)水平影響下，所能提供的基本公共服務(wù)存在差異，同一地區(qū)，不同群體對(duì)基本公共服務(wù)的需求也不同，因而具有一定層次性；地域性指不同地區(qū)之間，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、人文習(xí)俗之間存在差異，對(duì)基本公共服務(wù)的需求各不相同，提供者必須考慮地域差異，選擇適宜服務(wù)種類和層次；城鄉(xiāng)一致性指在城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”影響下，基本公共服務(wù)必須保持均等，避免區(qū)別對(duì)待，如義務(wù)教育、醫(yī)療救助等，都應(yīng)保持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量上的均等。

二、基本公共服務(wù)均等化對(duì)人口流動(dòng)的影響

（一）聚焦經(jīng)濟(jì)效應(yīng)影響人口流動(dòng)

城市聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是影響人口流動(dòng)的一大因素，以城市化水平和人口密集程度為例，城市規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)水平越高，人口密集程度越高，也就擁有更加完善的基本公共服務(wù)，且人口越多基本公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)更強(qiáng)，效率更高，但過(guò)多人口聚集也會(huì)增加城市問(wèn)題[4]?？偟膩?lái)說(shuō)，區(qū)域間人口流動(dòng)是優(yōu)化資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方法，不均等的基本公共服務(wù)卻帶來(lái)了一定問(wèn)題，反而抑制了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量人口流出也導(dǎo)致小城市發(fā)展動(dòng)力缺失，必須合理配置人力資源，科學(xué)統(tǒng)籌人口流動(dòng)，優(yōu)化區(qū)域人才結(jié)構(gòu)，解決大城市就業(yè)難題，讓更多人才扎根小城市，實(shí)現(xiàn)人口均衡流動(dòng)，基本公共服務(wù)均等化就是保障人口均衡流動(dòng)的先決條件，流動(dòng)人口只要在任何城市都能享受到均等基本公共服務(wù)，就能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間人力資源合理配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定。

（二）馬斯洛需求理論下的人口流動(dòng)

馬斯洛需求理論指生理需求、安全需求、社會(huì)需求、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求，現(xiàn)代社會(huì)人們已經(jīng)基本滿足生理需求和安全需求這兩項(xiàng)基本需求，在此基礎(chǔ)上，為了獲得更高層次的滿足和更好基本公共服務(wù)開(kāi)始流動(dòng)。以農(nóng)村人口為例，基本公共服務(wù)包含醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障及住房保障等，都是人們?cè)跐M足基礎(chǔ)需求之后所追求的更高層次的需求，倘若另一地區(qū)能夠滿足這些需求，那么人口就會(huì)向這一地區(qū)流動(dòng)（具體見(jiàn)圖1），當(dāng)農(nóng)村人口在這一地區(qū)停留后，除開(kāi)高工資外，更為便利的城市基本公共服務(wù)，更高質(zhì)量的生活水平，更好的教育資源、醫(yī)療資源和社會(huì)保障等，這些都促使農(nóng)村人口、小城鎮(zhèn)人口向大城市流動(dòng)[5]。

圖1 馬斯洛需求理論的人口流動(dòng)圖

（三）地方財(cái)政支出對(duì)人口流動(dòng)影響

從基本公共服務(wù)供給水平看，基本公共服務(wù)沒(méi)有一個(gè)特定的指標(biāo)，基本上由政府提供或承擔(dān)，政府財(cái)政基本公共服務(wù)支出基本上決定了其數(shù)量和質(zhì)量，因此，可以通過(guò)財(cái)政支出反了解各地基本公共服務(wù)水平，具體計(jì)算公式如下：

式中，P指代基本公共服務(wù)；E、M、S分別指代各地區(qū)財(cái)政教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、就業(yè)及社會(huì)保障支出；TH指代各地區(qū)人口總和。應(yīng)用這一指標(biāo)能夠有效降低各地區(qū)總?cè)丝谝?guī)模差異產(chǎn)生的較大總支出差距導(dǎo)致的不確定因素。

在這種情況下，城市經(jīng)濟(jì)水平較高，財(cái)政支出較高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不高，財(cái)政支出較少，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在一定差距，無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量農(nóng)村地區(qū)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市，基本公共服務(wù)非均等化情況嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市大幅度流動(dòng)。倘若能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村、城鎮(zhèn)、小城市及大城市之間基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量基本均等，就能有效緩解區(qū)域間人口單向流動(dòng)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)人口均衡流動(dòng)。

三、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化政府統(tǒng)籌規(guī)劃

基本公共服務(wù)均等化一直是我國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，總量供應(yīng)不足，公共投入短缺及分配差異，導(dǎo)致基本公共服務(wù)水平不均等，繼而造成人口外流，形成一個(gè)惡性循環(huán)。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)加大政府財(cái)政支出中公共服務(wù)占比，將資金及資源向貧困、落后地區(qū)傾斜，尤其一些農(nóng)業(yè)增收困難、工業(yè)發(fā)展落后的區(qū)域，綜合考量其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)及數(shù)量等進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，逐漸縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，確保所有公民享有均等服務(wù)，減少人口流動(dòng)同時(shí)，建立中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，在增加財(cái)政支出的同時(shí)，健全社會(huì)保障體系，堅(jiān)持義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，充分保障人民生活。

（二）加快區(qū)域均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差異較大，尤其是一些一線城市，教育、醫(yī)療及社會(huì)保障遠(yuǎn)超其他地區(qū)，近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)同發(fā)展，加快各地城鎮(zhèn)化建設(shè)，注重基本公共服務(wù)一體化發(fā)展，充分發(fā)揮不同區(qū)域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[6]。例如，部分城市教育資源豐富，便可以向周邊城市和城鄉(xiāng)提供優(yōu)質(zhì)教育資源，周邊城市和城鄉(xiāng)可以提供土地和資金，建立學(xué)?；蚍中＃脙?yōu)質(zhì)教育資源拉動(dòng)區(qū)域教育水平和質(zhì)量；或者，部分城市醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)明顯，可以與其他地區(qū)建立合作，向其提供優(yōu)秀醫(yī)療團(tuán)隊(duì)和先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備，將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向周邊輻射，這種通過(guò)區(qū)域協(xié)同發(fā)展將各地優(yōu)質(zhì)資源及基本公共服務(wù)向外延伸的方式，對(duì)縮短差異和實(shí)現(xiàn)均等化具有十分積極的意義，也能夠切實(shí)緩解人口流動(dòng)性大的問(wèn)題。

（三）關(guān)注人口流動(dòng)需求

當(dāng)前時(shí)期，人口流動(dòng)以農(nóng)民工為主，這一群體對(duì)基本公共服務(wù)缺乏了解，只是基于自身認(rèn)識(shí)或他人介紹向大城市流動(dòng)，為解決這一問(wèn)題，一方面，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入農(nóng)民工群體，加大宣傳和引導(dǎo)，便于其全面了解當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)情況，例如，在農(nóng)民工聚集地進(jìn)行廣播、報(bào)紙、手機(jī)、宣傳欄等進(jìn)行宣傳，并定期開(kāi)展專題性、針對(duì)性宣傳，消除其錯(cuò)誤認(rèn)知，鼓勵(lì)其積極響應(yīng)政府號(hào)召[7]；積極聯(lián)系社區(qū)，組織開(kāi)展豐富多彩的文體活動(dòng)、公益活動(dòng)，鼓勵(lì)流動(dòng)人口參與其中，開(kāi)展融合教育，幫助流動(dòng)人口快速融入當(dāng)?shù)兀环e極拓展流動(dòng)人口社交平臺(tái)，組織本地市民與流動(dòng)人口活動(dòng)，建立融洽人際關(guān)系；另一方面，關(guān)注人口流動(dòng)實(shí)際需求，為就業(yè)人群開(kāi)展就業(yè)咨詢和指導(dǎo)講座，提供多樣化、針對(duì)性專業(yè)技能培訓(xùn)活動(dòng)，為流動(dòng)人口謀福利，并且，注重培訓(xùn)方式和時(shí)間的靈活性，借助微信、微博、網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行知識(shí)推廣，利用周末、晚上等進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，全面強(qiáng)化其專業(yè)技能，促使其獲得更加長(zhǎng)期穩(wěn)定的職業(yè)，促使其更好更快地融入當(dāng)?shù)兀S持社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著流動(dòng)人口數(shù)量的增多，城市人口擁擠、地域歧視、戶籍歧視等問(wèn)題相繼出現(xiàn)，基本公共服務(wù)不均等情況日益凸顯，文章從聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、馬斯洛需求理論、財(cái)政支出等方面討論了基本公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)的影響，得出人口流動(dòng)不單單受經(jīng)濟(jì)利益影響，還為了享受更好的基本公共服務(wù)，就此提出強(qiáng)化政府統(tǒng)籌規(guī)劃、加快區(qū)域均衡發(fā)展、關(guān)注人口流動(dòng)需求等解決措施，希望能夠促進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，緩解人口流動(dòng)問(wèn)題，平衡區(qū)域人口結(jié)構(gòu)。