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    基于宅基地流轉(zhuǎn)的旅游型鄉(xiāng)村發(fā)展策略
    ——以吉林市為例

    2021-08-10 10:31:56忻益慧朱思慧
    關(guān)鍵詞:吉林市宅基地用地

    忻益慧 朱思慧

    (河北建筑工程學(xué)院,河北 張家口 075000)

    0 引 言

    受城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展影響,我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展在現(xiàn)階段廣受關(guān)注.鄉(xiāng)村旅游作為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的主要產(chǎn)業(yè)形式,成為諸多領(lǐng)域的重點(diǎn)研究對(duì)象.旅游型鄉(xiāng)村主要分布于城市周邊區(qū)域、風(fēng)景名勝區(qū)及具有特色資源的區(qū)域.我國(guó)的鄉(xiāng)村旅游自上世紀(jì)80年代開始發(fā)展,由早期的零散分布逐漸發(fā)展出田園綜合體、鄉(xiāng)村民宿、共享農(nóng)莊、國(guó)家農(nóng)業(yè)公園等多種規(guī)?;?jīng)營(yíng)模式.總體看建設(shè)空間的不足是其難以形成規(guī)模化、市場(chǎng)化發(fā)展的主要阻礙因素.

    長(zhǎng)期以來對(duì)宅基地空間的粗放利用造成資源浪費(fèi),村民權(quán)益受損.2018年中央一號(hào)文件針對(duì)宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和房屋使用權(quán)提出了“三權(quán)分置”的相關(guān)概念,宅基地所有權(quán)劃歸農(nóng)民所有,在政策層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正向推動(dòng),如圖1.在宅基地流轉(zhuǎn)改革的背景下,實(shí)現(xiàn)旅游型鄉(xiāng)村土地資源的功能轉(zhuǎn)變,提高資源利用率,對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要意義.

    圖1 宅基地“三權(quán)分置”

    1 旅游型鄉(xiāng)村宅基地研究現(xiàn)狀

    本文涉及的宅基地流轉(zhuǎn),即土地所有權(quán)歸集體所有的基礎(chǔ)上,擁有宅基地的農(nóng)戶可以將其使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、買賣等形式在具備申請(qǐng)條件的利益主體間轉(zhuǎn)移.當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)方面的研究,主要集中在其發(fā)展歷程、流轉(zhuǎn)必要性以及流轉(zhuǎn)模式等內(nèi)容.董新輝對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革發(fā)展歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理,論證了“三權(quán)分置”是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)然選擇;杜宇能等基于城鄉(xiāng)融合的理念,分析宅基地流轉(zhuǎn)的影響因素,找出提升農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的方式;楊書萍分析宅基地流轉(zhuǎn)過程中的諸多問題,提出通過規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及制度等形式,保障失地農(nóng)民的權(quán)益.

    我國(guó)將以鄉(xiāng)村旅游為支柱產(chǎn)業(yè)的村莊定義為旅游型鄉(xiāng)村,其通常具有豐富的旅游資源、交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)及其他便利條件.當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要制約因素為建設(shè)空間不足、資金缺乏.作為村莊空間規(guī)劃建設(shè)資源的主要組成部分,宅基地流轉(zhuǎn)能夠盤活土地資源,合理的功能置換能夠?yàn)猷l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的建設(shè)空間及資金支持,更好的推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展.

    下面通過對(duì)吉林市旅游型鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研,結(jié)合多位學(xué)者在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的研究成果,將宅基地流轉(zhuǎn)及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)進(jìn)行綜合思考,在宅基地流轉(zhuǎn)背景下,從鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)視角切入,對(duì)旅游型鄉(xiāng)村的建設(shè)策略進(jìn)行研究.

    2 吉林市旅游型鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r

    吉林市有“北國(guó)江城”之稱,是著名的“霧凇之都”,境內(nèi)居住漢、滿、蒙、回、朝鮮等35個(gè)民族,自然環(huán)境及文化均具有濃郁特色,是東北地區(qū)重要的旅游城市.研究吉林市旅游型鄉(xiāng)村的建設(shè)能夠反映東北地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r,對(duì)于東北地區(qū)及相似文化環(huán)境區(qū)域的研究具有重要意義.

    上世紀(jì)80年代,吉林市的鄉(xiāng)村開始利用其自然環(huán)境及民俗文化資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè),東北雪原環(huán)境、少數(shù)民族生活環(huán)境及燒烤等特色餐飲成為旅游體驗(yàn)項(xiàng)目的主體,總體資本投入較少,對(duì)于旅游開發(fā)用地規(guī)模的需求相對(duì)較低.宅基地以其使用方便、成本低廉的特征成為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的主要空間載體,推動(dòng)了以農(nóng)家樂為主體的個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整.

    但是長(zhǎng)期以來相對(duì)固化宅基地制度制約了吉林市鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.吉林市現(xiàn)行的宅基地制度主要以自上而下的管理模式,在其為村民提供基本住房權(quán)利保障的同時(shí),也造成鄉(xiāng)村土地利用形式粗放、宅基地閑置.吉林市各自然村規(guī)模相對(duì)較小,村莊建設(shè)用地普遍較少,閑置宅基地不可流轉(zhuǎn)直接導(dǎo)致了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足等問題.

    3 旅游型鄉(xiāng)村建設(shè)制約因素

    鄉(xiāng)村旅游主要依托良好的自然生態(tài)環(huán)境,吉林市旅游型鄉(xiāng)村主要依托雪原、溫泉等自然風(fēng)光,發(fā)展休閑農(nóng)莊、森林人家等形式的旅游產(chǎn)業(yè).本文以吉林市旅游型鄉(xiāng)村黃河南屯、紅石村、任家溝屯、拐子炕村等村莊為研究對(duì)象,研究吉林市典型旅游型鄉(xiāng)村存在問題及土地流轉(zhuǎn)及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,對(duì)于該區(qū)域的旅游項(xiàng)鄉(xiāng)村建設(shè)具有一定借鑒意義.

    3.1 旅游產(chǎn)業(yè)用地不足

    吉林市旅游型鄉(xiāng)村土地利用形式以居住用地為主,土地使用權(quán)分屬不同產(chǎn)權(quán)主體,難以進(jìn)行統(tǒng)一管理;村莊中村寨一戶多宅現(xiàn)象,宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo),土地利用率低.黃河南屯位于明城鎮(zhèn)東部,距離明城鎮(zhèn)政府4公里,交通便利,村莊規(guī)劃范圍內(nèi)用地面積約為45公頃,村莊現(xiàn)狀總用地52.57公頃,其中建設(shè)用地17.96公頃,占村莊建設(shè)用地34.16%,如圖2.基地主要為一戶一宅的形式,宅基地平均面積405平方米,與當(dāng)前相關(guān)法規(guī)規(guī)定的167m2/戶相去甚遠(yuǎn).

    圖2 黃河南屯土地利用現(xiàn)狀圖

    村莊建設(shè)用地相對(duì)較少,但空置房屋眾多,存在過度占用土地現(xiàn)象,土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,導(dǎo)致空間規(guī)劃受限,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足.土地使用權(quán)分散導(dǎo)致非建設(shè)用地?zé)o法集中開發(fā),土地粗放利用限制了旅游服務(wù)設(shè)施用地開發(fā).鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足,難以形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng),極大的制約了旅游型鄉(xiāng)村的品質(zhì)提升.

    3.2 服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足

    鄉(xiāng)村道路建設(shè)不足、服務(wù)設(shè)施缺乏導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢,融資能力不足.紅石村位于吉林省磐石市朝陽(yáng)山鎮(zhèn)北部,紅石村風(fēng)光秀麗,紅石山環(huán)境獨(dú)具特色,紅石硅子抗聯(lián)遺址被列為省級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位,也是吉林省級(jí)愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)主義教育基地.

    運(yùn)用李克特量表對(duì)紅石村及周邊村莊的部分村民及游客進(jìn)行調(diào)研,共發(fā)放問卷100份,回收有效問卷98份,回收率98%,通過SPSS19.0頻度分析和交叉分析被調(diào)查者對(duì)于旅游型鄉(xiāng)村各項(xiàng)設(shè)施優(yōu)化建設(shè)需求得分,如表1.

    表1 旅游型鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施優(yōu)化建設(shè)需求度評(píng)價(jià)

    由表1可知,吉林市旅游型鄉(xiāng)村村民及游客對(duì)于對(duì)各項(xiàng)設(shè)施的優(yōu)化均存在需求.基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化需求度低,可知各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)完成.旅游服務(wù)設(shè)施優(yōu)化需求度較高,兩項(xiàng)存在“高需求”,其中安全救護(hù)設(shè)施需求度最高,可知鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)于安全性的關(guān)注度較低,旅游服務(wù)設(shè)施配置不足,缺乏足夠的停車空間,調(diào)研訪談中68%的被調(diào)研者認(rèn)為雖然村莊為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展配置了停車場(chǎng)、導(dǎo)引等設(shè)施,但文化展示、旅游服務(wù)咨詢等服務(wù)功能不完善,難以滿足旅游產(chǎn)業(yè)化可持續(xù)發(fā)展需求.

    3.3 旅游產(chǎn)業(yè)缺乏品牌建設(shè)

    任家溝屯位于煙筒山鎮(zhèn)南部,西鄰官馬溶洞,擁有豐富的旅游資源,依靠自然鄉(xiāng)野資源,富有濃厚的鄉(xiāng)村氛圍.村莊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主要以農(nóng)業(yè)為主,旅游產(chǎn)業(yè)主要依靠對(duì)自然資源的開發(fā)利用,形式單一,粗放的生態(tài)環(huán)境開發(fā)模式不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù).資本缺乏造成吉林市鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)主要采用小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)模式,主要采用簡(jiǎn)單的農(nóng)家院、觀光采摘等形式,配套設(shè)施不完善,難以形成規(guī)?;?jīng)營(yíng).村民對(duì)于周邊旅游資源的開發(fā)具有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性,但是各農(nóng)戶間的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)模式造成了村莊內(nèi)部存在一定程度的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象,對(duì)于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的路線規(guī)劃及品牌打造造成不利影響.

    4 基于宅基地流轉(zhuǎn)的旅游型鄉(xiāng)村建設(shè)策略

    4.1 用地集約化,集中發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)

    鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以公共空間為基礎(chǔ),空間有限性成為制約鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素.以宅基地流轉(zhuǎn)的形式實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,根據(jù)村莊實(shí)際用地情況及相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施宅基地有償退出機(jī)制,對(duì)出讓宅基地的村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,將分散的空置住宅用地轉(zhuǎn)化為能夠集中布置旅游住宿、服務(wù)等功能的用地.通過土地空間的集約化利用,適應(yīng)旅游型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?;l(fā)展的需求,推動(dòng)旅游型鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展.

    以黃河南屯為例,通過宅基地流轉(zhuǎn)將村莊內(nèi)土地集中利用,將村莊用地進(jìn)行合理的功能劃分,將居住用地集中布置在村莊北部,使當(dāng)?shù)卦∶衽c旅游者的居住空間密切結(jié)合,形成民俗體驗(yàn)為主,具有村莊特色的居住空間及鄉(xiāng)情體驗(yàn)區(qū),打造農(nóng)事體驗(yàn)、牧場(chǎng)稚趣、古城漁村等主題空間.對(duì)空置宅基地騰退所得用地進(jìn)行集中開發(fā),將村莊中部及南部的土地作為公共用地進(jìn)行集約化利用,將其劃分為入口互動(dòng)區(qū)、花田景觀區(qū)、養(yǎng)生度假區(qū)、水上互動(dòng)區(qū)、生產(chǎn)科普區(qū)、鄉(xiāng)情體驗(yàn)區(qū)等五個(gè)功能分區(qū),如圖3.村莊旅游空間由村莊內(nèi)的旅游開發(fā)公司根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行開發(fā),由村集體進(jìn)行統(tǒng)一管理,打造規(guī)?;l(fā)展的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè).

    圖3 黃河南屯功能分區(qū)規(guī)劃圖

    4.2 土地資本化,滿足旅游產(chǎn)業(yè)需求

    宅基地本身是一種有形的土地資產(chǎn),通過宅基地流轉(zhuǎn)以抵押融資等多種渠道激活其資產(chǎn)性,實(shí)現(xiàn)宅基地的資本化,形成政府主導(dǎo)、企業(yè)支持、村民參與的多元化融資形式,以多種渠道籌集資金,為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持.以此完善旅游型鄉(xiāng)村的道路交通形式、服務(wù)設(shè)施及各項(xiàng)管理功能.在保障當(dāng)?shù)卮迕裆钚枨蟮那疤嵯?,為游客提供良好的休閑、旅游環(huán)境,推動(dòng)村莊旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)?;l(fā)展.

    以拐子炕村為例,村民普遍具有明確的村莊建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿,對(duì)以宅基地及地上建筑抵押融資或入股到旅游公司的形式持積極態(tài)度.村莊通過將原有宅基地進(jìn)行置換,將其轉(zhuǎn)換為旅游服務(wù)中心及配套設(shè)施用地,豐富空間功能,增加停車空間,滿足旅游者使用需求,如圖4.通過合理組織空間內(nèi)的道路交通,串聯(lián)各用地空間,形成多個(gè)體驗(yàn)區(qū)的綜合利用.在不影響村民正常生活的基礎(chǔ)上,增加旅游服務(wù)設(shè)施以滿足游客休閑娛樂需求,如圖5.

    圖4 旅游空間功能分區(qū)分析圖 圖5 旅游空間道路系統(tǒng)分析圖

    4.3 運(yùn)營(yíng)企業(yè)化,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式

    當(dāng)前旅游型鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要有“村委會(huì)+企業(yè)共同投資”、“整體租賃+制度保障”以及“旅游開發(fā)公司+合作社”等多種經(jīng)營(yíng)模式.通過將宅基地資本化,將企業(yè)化管理模式引入鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè),組建以村集體為管理主體的旅游公司,集中旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)村集體旅游公司對(duì)村莊建設(shè)用地的集中經(jīng)營(yíng)管理及鄉(xiāng)村旅游的有序運(yùn)營(yíng).

    以任家溝村為例,將置換所得的宅基地中的部分土地用于旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè),依托旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)需求,打造田園農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)家樂旅游、村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游等多種主題空間,如圖6.其他置換土地由旅游管理公司進(jìn)行出租以招商引資,一定程度上可以緩解鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金缺乏的問題,推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展.在村莊內(nèi)建設(shè)特色民宿,在客源及旅游產(chǎn)品等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理,以解決村莊小規(guī)模農(nóng)家樂造成的無序競(jìng)爭(zhēng)問題.鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)由個(gè)體分散經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式,所獲利潤(rùn)由公司及農(nóng)戶按比例分配.

    圖6 旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃

    5 結(jié) 語(yǔ)

    分散經(jīng)營(yíng)模式及相對(duì)固化的宅基地制度限制了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí).本文在分析吉林市鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響因素的基礎(chǔ)上,基于“三權(quán)分置”的宅基地流轉(zhuǎn)政策置換出旅游產(chǎn)業(yè)用地,擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間;以宅基地抵押或入股的形式為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足資本,完善鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)空間設(shè)施建設(shè);以村莊為主體將土地集中經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng).為鄉(xiāng)村旅游的規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供條件,打造旅游型鄉(xiāng)村發(fā)展的新支點(diǎn).研究存在一定地域局限性,實(shí)際項(xiàng)目中應(yīng)以量化分析為基礎(chǔ),結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行綜合分析.

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