新南威爾士公共部門績效評價的借鑒與啟示

孔建波 張莎

摘? 要：績效審計是指對政府部門管理活動和資金活動在一定程度上實現(xiàn)經(jīng)濟性、效率性和效果性的一種綜合績效評價。該文以新南威爾士州公共部門績效審計為例，首先對新南威爾士州實施績效審計評價的背景和目的進行了分析，接著又對審計的過程和內(nèi)容進行了介紹，著重分析了績效評價的效果。然后通過對比我國政府績效審計的評價結(jié)果，最后得出了結(jié)論和啟示。

關(guān)鍵詞：績效評價? 績效審計? 新南威爾士? 公共部門? 生產(chǎn)力和效率

中圖分類號：D771.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）04（b）-0204-04

A Reference on New South Wales Public Sector Performance Evaluation

KONG Jianbo? ZHANG Sha

（Henan Branch of Zhongqin Wanxin Certified Public Accountants （Special General Partnership）， Zhengzhou， Henan Province， 450008? China）

Abstract： Performance audit refers to a comprehensive performance evaluation of the economic， efficiency and effectiveness of government department management activities and financial activities to a certain extent. Taking the public sector performance audit in New South Wales as an example， the article first analyzes the background and purpose of performance audit evaluation in New South Wales， and then introduces the audit process and content， focusing on the effect of performance evaluation. Then， by comparing the evaluation results of our government performance audit， we finally draw conclusions and enlightenments.

Key Words： Performance evaluation; Performance audit; New South Wales; Public sector; Productivity and efficiency

經(jīng)濟的快速發(fā)展必然伴隨著資源的不斷消耗，在資源越用越少的情況下，不僅要關(guān)注其使用是否合法，更應(yīng)關(guān)注是否合理和效用最大化。國外政府績效評價和審計開展早于我國，通過研究國外政府績效審計的發(fā)展及對其典型案例進行分析，我們能夠從中獲得不少啟示，進而通過結(jié)合我國特色來改善我國政府績效評價的不足，并促進其不斷地發(fā)展完善。

1? 新南威爾士州公共部門績效審計評價概況

1.1 績效審計評價背景

為什么公共部門的生產(chǎn)率是重要的？生產(chǎn)力的測量在私營部門很普遍，能夠幫助其更好地了解生產(chǎn)過程。生產(chǎn)力的測量在公共部門不太常見的，因為在確定公共部門準確的輸入和輸出的價值方面存在難度。一些政府服務(wù)供應(yīng)商是公眾壟斷行業(yè)，他們是“價格制定者”，他們獲得的巨大回報不是在競爭激烈的市場中產(chǎn)生的。因此，面臨更少的激勵，如果要更有效率，就要保持更低的邊際成本。這對于公民的福利有重要意義，因為他們提供的貨物（服務(wù)）質(zhì)量較差或數(shù)量較少，而服務(wù)價格高于他們在競爭條件下的價格。

從宏觀經(jīng)濟的角度看，公共部門的生產(chǎn)力也是很重要的。在公共服務(wù)委員會2012年的國家部門報告中提到，在2011年，新南威爾士州的公共部門約占新南威爾士州經(jīng)濟收入的15%左右。因此，提高公共部門的生產(chǎn)力對新南威爾士州和澳大利亞整體經(jīng)濟增長具有顯著的促進作用。生產(chǎn)力也是新南威爾士州2011年的公共部門的工資政策的一個方面。這項政策的目的是允許增加報酬和其他條件，同時不減少就業(yè)服務(wù)和保持財政的一致可持續(xù)發(fā)展。在新政策下，每年增加勞動報酬或增加就業(yè)條件員工相關(guān)費用可同比增長2.5%以上，但只有當各個環(huán)節(jié)的成本節(jié)約已經(jīng)充分實現(xiàn)，才能抵消增加的員工相關(guān)成本?？赡芄?jié)約員工相關(guān)成本的措施包括：改變就業(yè)的條件，增加員工的生產(chǎn)力，改變執(zhí)行實現(xiàn)成本節(jié)約的方式，增大公共部門雇員的工作范圍和提高他們的生產(chǎn)力。2011年的政策取代了新南威爾士州公共部門2007年的工資政策，總的目標是將員工每年的開支總額增長限定在2.5%以內(nèi)。

1.2 績效審計評價的目的

實施績效審計評價可以向議會和公眾提供合理保證和切實可行的改進意見，推動政府機構(gòu)尋求更加有效的政府服務(wù)方法以節(jié)約更多的成本，同時協(xié)助問責機制的有效實施，提高公共部門的生產(chǎn)率可為居民帶來更高標準的服務(wù)。鑒于新南威爾士州的公共部門經(jīng)濟大約占新南威爾士州的1/6，提高公共部門的生產(chǎn)率也有助于經(jīng)濟增長。雖然經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力是在個人控制之外組織，如教育和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、勞動者生產(chǎn)率提高也可以由個人控制來推動組織進步，但政府組織是提高績效的關(guān)鍵，其協(xié)助確定如何改進工作的策略以提高服務(wù)效率。

2? 績效審計評價的內(nèi)容和過程

2.1 績效審計評價內(nèi)容

2016年01月新南威爾士州審計署對其公共部門效率進行評價，目的是在政府活動的選定區(qū)域，對其公共部門5個機構(gòu)的6項活動進行審查，分別是中小學教育（教育部）、急救治療（衛(wèi)生部）、城市鐵路（運輸部）、在新南威爾士州警察部隊的所有活動和新南威爾士州地方法院（司法部），并通過對其輸入、輸出、質(zhì)量和效率等方面指標分析，并依據(jù)公共來源的績效報告，如政府服務(wù)報告、年度報告、國家計劃績效報告、澳大利亞統(tǒng)計局報告和數(shù)據(jù)、內(nèi)部機構(gòu)績效報告及有關(guān)機構(gòu)的政策、指南和立法等，對其績效進行相應(yīng)的追查研究及評價，以便能夠獲取足夠信息來識別生產(chǎn)力的變化及對公共部門活動進行評定是否達到預(yù)期目標或者是否存在相應(yīng)問題需要提出建議[1]。

2.2 績效審計評價過程

此次評價檢查了政府活動的幾方面績效報告，看這些信息是否可以識別和評估他們的生產(chǎn)力的變化，并在對審計目標達成意見時，將設(shè)法回答下列的問題：在選定的活動隨著時間的推移過程中，各機構(gòu)是否有能力跟蹤他們的生產(chǎn)力和效率（主要指標包括輸入、輸出、質(zhì)量、效率等）;機構(gòu)是否向議會報告這些活動的生產(chǎn)力和效率;現(xiàn)有的數(shù)據(jù)是否顯示出生產(chǎn)力和效率的趨勢;工資政策對各部門的影響。

績效審計評價方法的設(shè)計，應(yīng)滿足澳大利亞ASAE3500審計標準，審計流程也應(yīng)符合《1983公共財政和審計法案》的要求。為檢驗上述標準及重點領(lǐng)域，審核組利用以下審核程序：采訪相關(guān)人員;審核機構(gòu)內(nèi)的業(yè)績報告;依托中央和地方政府部門的幫助（新南威爾士州公共服務(wù)委員會，財政部總理和財政服務(wù)部的官員）;咨詢生產(chǎn)力方面的主題專家;其他審計署人員參與[2]。

3? 績效審計評價的結(jié)果

新南威爾士州審計署通過對上述5個部門的績效評價，分別評估了各部門輸入、輸出以及質(zhì)量等方面的效率，并結(jié)合各部門向議會報告的情況，給出了如下建議。

3.1 新南威爾士州衛(wèi)生–急性住院治療

審計署分析了衛(wèi)生部2008—2012年的報告，可用的數(shù)據(jù)顯示，單位成本效率的趨勢呈下降。新南威爾士州衛(wèi)生部門工資水平的增加違背了2007年的工資政策的意圖，這種背離的工資政策是由新南威爾士州政府批準的。2011年新工資政策出臺后，員工費用卻在每年以2.5%以上的增長率繼續(xù)增長。審計署建議新南威爾士州衛(wèi)生部：向議會報告其真實的單位實際成本效率;明確生產(chǎn)力和效率目標;可以使用審計署規(guī)定的方法或其他合規(guī)的方法向議會報告其生產(chǎn)力趨勢;并向議會報告其效率趨勢[3]。

針對審計署給出的意見，衛(wèi)生部稱將會尋求一種合適的方法報告議會，并且更加準確地捕捉到效率的方法，改善當前政府服務(wù)環(huán)境，考慮怎樣切實有效地報告效率趨勢，衛(wèi)生部表示接受以上意見并將應(yīng)用到2015年的財政年度報告中。

3.2 新南威爾士州中小學教育

2012年教育和社區(qū)部門沒有報告中小學教育的生產(chǎn)力或效率，審計署利用可用的數(shù)據(jù)分析了中學教育的生產(chǎn)力和效率趨勢。對于小學教育，只有效率的趨勢是可識別的。在2008年至2012年之間，中學教育的生產(chǎn)力呈下降趨勢，在同一時期，小學和中學的學校教育效率呈負向。2011年工資政策出臺后，中小學教育職工支出比2007年增加了2.5%，教師工資增加超過2.5%[4]。審計署建議教育和社區(qū)部門應(yīng)該研究更好的方法來衡量其服務(wù)質(zhì)量;明確其生產(chǎn)力和效率目標;可以使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當?shù)姆椒▓蟾嫫渖a(chǎn)力趨勢;向議會報告其效率趨勢;評估和報告班級規(guī)模。

教育部稱將重新考慮生產(chǎn)力和效率的客觀因素，尋找到有價值的方法來衡量學校的服務(wù)質(zhì)量，在2015年度將不建議向議會提交特別的報告，但是將會在2016年向議會報告2015年之前的信息，而且不打算減少評估班級規(guī)模的費用，上述教育報告都將進行公開。

3.3 新南威爾士州城市鐵路

在2009—2012年期間，審計署采用的方法并沒有表現(xiàn)出明顯的生產(chǎn)力趨勢，但是可用的數(shù)據(jù)表現(xiàn)出了明顯的效率趨勢，顯示這段時間效率趨于積極。2007年工資政策出臺后，城市鐵路員工費用每年增長超過2.5%，員工工資上漲超過2.5%。然而2011年的工資政策出臺后，城市鐵路員工工資增長超過2.5%，費用每年增長不到2.5%。因此，審計署建議新南威爾士州運輸部門應(yīng)當確保悉尼鐵路的正常運行;明確其生產(chǎn)力和效率目標;使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當?shù)姆椒ㄍㄟ^其年度報告向議會報告其生產(chǎn)力發(fā)展趨勢;及時向議會報告其成本效益（每位乘客的旅程成本）;向議會報告每輛車公里的實際成本。

運輸部稱審計署績效審計確定了公共部門的工作效率和生產(chǎn)力的目標，將繼續(xù)配合審計署的監(jiān)督工作并向議會報告意見的執(zhí)行情況。

3.4 新南威爾士州警察部門

在2008—2012年審查期間，該部門沒有向議會報告他們服務(wù)活動可用的生產(chǎn)力和效率指標?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)表明，生產(chǎn)力和效率的趨勢是可識別。該期2008—2012年生產(chǎn)力和效率呈負向趨勢。工資政策中包括未宣誓警官，在2008—2010年之間，員工費用增長率為每年增加2.5%;2010—2012年的員工費用增長率每年不到2.5%。審計署建議新南威爾士州警察部隊明確其生產(chǎn)力和效率目標;尋求更好的方法來衡量警務(wù)活動;向議會報告其生產(chǎn)率的趨勢（例如通過其年度報告）使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當?shù)姆椒?向議會報告其效率趨勢[5]。

警察部稱將建立生產(chǎn)力和效率的對目標，研究更好的方法來衡量警務(wù)活動，考慮到工作的結(jié)果將供議會的使用，不可能在指定的期限內(nèi)完成以上意見。

3.5 新南威爾士州地方法院

2012年，司法部沒有向議會報告新南威爾士州當?shù)厮痉C關(guān)的生產(chǎn)力和效率，同年該州所有法院的年度報告（包括新南威爾士州地方法院），也沒有報告效率變化趨勢，但現(xiàn)有的數(shù)據(jù)表明基本的生產(chǎn)力和效率的趨勢并非一致，2008—2010年之間，生產(chǎn)力和效率呈負向，2011—2013年之間生產(chǎn)力和效率有積極趨勢。在引進2011年的工資政策后，新南威爾士州地方法院員工費用每年增長小于2.5%。審計署建議司法部應(yīng)當：明確其生產(chǎn)力和效率目標;提高新南威爾士州地方法院和工作人員的工作效率;利用法院卓越的國際框架或其他合適的框架，設(shè)置質(zhì)量指標;向議會報告其生產(chǎn)力趨勢（例如通過使用年度報告）審計署規(guī)定的方法或其他恰當?shù)姆椒?及時向議會報告其效率。

司法部稱，考慮到生產(chǎn)力和效率的報告供議會使用的及時性，這些建議會在2016年3月接受并實現(xiàn)。

4? 我國審計署的績效評價情況

2010—2014年，我國審計署共發(fā)布了5份績效報告[6]，該文借鑒國外審計同行經(jīng)驗并參考國外審計機關(guān)的做法，結(jié)合我國審計工作的實際情況，主要從以下兩個方面來分析評價審計署的績效。

4.1 可用貨幣計量的審計成果

即審計工作產(chǎn)生的能用貨幣計量的成果。例如：審計查出的問題金額（包括違規(guī)問題金額和損失浪費問題金額）、為國家增收的節(jié)支、挽回（避免）的損失、促進撥付到位的資金額、核減投資（結(jié)算）額、審計投入、投入產(chǎn)出比、人均審計成果等。

4.2 不可用貨幣計量的審計成果

即審計工作產(chǎn)生的不能用貨幣計量的成果。

（1）審計署從完善國家治理、推進深化改革出發(fā)，密切關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)問題背后的深層次因素，密切關(guān)注改革發(fā)展中的新情況新問題，努力提高審計工作的宏觀性和建設(shè)性。審計署積極推動有關(guān)部門整改措施的執(zhí)行，加大了督促和跟蹤力度，積極提出完善制度和深化改革的建議，為中央決策及有關(guān)方面完善制度提供參考和依據(jù)，積極回應(yīng)社會關(guān)注，繼續(xù)加大審計結(jié)果和整改情況的公開力度。

（2）審計署堅持把嚴肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題作為審計機關(guān)的重要職責，更加有效地發(fā)揮審計在推動反腐倡廉建設(shè)中的作用。在審計中，注重深入研究違法違規(guī)問題的特征和趨勢，堅持以財政資金為主線，以國有資產(chǎn)資源為抓手，緊緊盯住工程建設(shè)、土地及資源出讓、國有資產(chǎn)管理和金融交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有重點地加強監(jiān)督。

重點是查處重大違法案件線索和事項，及時跟蹤關(guān)注移送案件和事項的處理結(jié)果。

（3）在涉外審計中認真履行審計職責，積極展示專業(yè)形象。開展多邊和雙邊交流合作，在開展國際合作交流，提升中國審計的國際影響力方面的作用。

5? 結(jié)論與啟示

5.1 我國政府部門的績效評價

1983年，中華人民共和國審計署成立，各地方審計機關(guān)也隨即成立，我國正式開展政府審計。然而我國政府審計側(cè)重于資金使用合規(guī)方面，公共部門績效評價范圍尚不廣泛。我國審計機關(guān)正式以績效審計類型單獨立項的項目還為數(shù)不多，主要由地方審計機關(guān)依據(jù)地方法規(guī)嘗試進行析、論證較少，再加上獨立性地位比較低，對政府層級的經(jīng)濟責任分析評價難以觸及。因此，政府績效審計的作用還比較有限，而且有限審計作用的發(fā)揮更多是借助領(lǐng)導(dǎo)和媒體的力量，而不是制度的力量。

5.2 新南威爾士州績效審計的借鑒

5.2.1 生產(chǎn)力趨勢方面

通過對新南威爾士州政府績效審計的研究，新南威爾士州更加側(cè)重于政府生產(chǎn)力和效率是否切實可行，然而展現(xiàn)政府生產(chǎn)力和效率趨勢又是復(fù)雜的，審計署制定了一種方法來確定生產(chǎn)力趨勢，可用數(shù)據(jù)檢查6個活動的生產(chǎn)力發(fā)展趨勢。展示出的1項活動具有生產(chǎn)力下降趨勢（中學教育）和3個活動（急性住院治療、新南威爾士州地方法院和新南威爾士州警察部隊）具有改善生產(chǎn)力趨勢。生產(chǎn)力發(fā)展趨勢不能確定的活動（小學教育和城鐵），使用其他方法可以顯示趨勢。新南威爾士州政府機構(gòu)以此確定是否向議會報告生產(chǎn)率和效率。這些報告包括：年度報告、新南威爾士州績效報告、預(yù)算文件、其他部門具體報道議會。

5.2.2 評估生產(chǎn)力和效率方面

可以借鑒新南威爾士州審計署制定的指南針法，以確定生產(chǎn)力公共服務(wù)機構(gòu)的趨勢。該方法使用公開和內(nèi)部信息，以確定生產(chǎn)力趨勢。

生產(chǎn)力趨勢的“指南針”是用來幫助確定生產(chǎn)力趨勢的工具，羅盤由四象限組成。第一象限是生產(chǎn)力增加與質(zhì)量下降的區(qū)域。在這種情況下，不能得出生產(chǎn)力發(fā)展趨勢的肯定結(jié)論，因為研究者無法比較變化的幅度。第二象限是一個有增加或穩(wěn)定的區(qū)域，生產(chǎn)力增加與質(zhì)量穩(wěn)定（但不是兩個都是穩(wěn)定的）。在這種情況下，該文可以得出整體生產(chǎn)力的確定增加的結(jié)論。第三象限是一個減少的區(qū)域，穩(wěn)定的生產(chǎn)力下降，或質(zhì)量下降（但不穩(wěn)定）。在這種情況下，可以得出整體生產(chǎn)力肯定是下降的結(jié)論。第四象限是一個生產(chǎn)力增加或質(zhì)量下降的區(qū)域。在這種情況下，不能得出生產(chǎn)力趨勢的肯定結(jié)論，因為無法比較變化的幅度。

參考文獻

[1] New South Wales Auditor-General's Report.Performance Audit Public Sector Management Reforms[R/OL]. （2017-04-14）.https：//apo.org.au/node/94351.

[2] 澳大利亞績效審計課題研究組，黃建宇，謝海松，等.澳大利亞績效審計的借鑒與啟示[J].中國審計，2019（21）：62-63.

[3] 叢鸝萱，王海銀，謝春艷，等.澳大利亞醫(yī)療服務(wù)價格改革績效評價經(jīng)驗及其啟示[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2019，38（10）：93-96.

[4] 王志鍇，李玲蔚.國外財政教育資金使用績效評價體系比較研究[J].廣西質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)報，2020（1）：157.

[5] 劉翠微.澳大利亞聯(lián)邦政府預(yù)算報告分析及借鑒[J].財政科學，2019（8）：155-161.

[6] 徐婭婕.審計署績效評價研究[D].北京交通大學，2018.