基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)研究

陳翔

摘要：近年來，人民銀行高度重視財(cái)務(wù)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)調(diào)基層央行應(yīng)構(gòu)建符合人民銀行特點(diǎn)的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效體系。人民銀行內(nèi)審部門深入開展基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)，總結(jié)績效審計(jì)的實(shí)踐探索，梳理績效審計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效審計(jì);績效目標(biāo);績效監(jiān)控;績效評價(jià)

一、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)的實(shí)踐探索

自2018年以來，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)便開始探索構(gòu)建預(yù)算績效管理工作機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，積極開展績效監(jiān)控和績效評價(jià)，創(chuàng)新評價(jià)方法，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

伴隨著基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索，績效審計(jì)于2019年啟動(dòng)，從審計(jì)情況來看，基層央行雖已具備預(yù)算績效的理念，但對于績效的認(rèn)識和習(xí)慣還有待加強(qiáng)，績效管理各環(huán)節(jié)工作的開展相對粗糙。究其原因，主要是由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，部分行雖起草了相關(guān)預(yù)算績效管理辦法，但無論從效力上還是從內(nèi)容上講，都存在指導(dǎo)性不足、約束力不夠、內(nèi)容不完整、操作性不強(qiáng)等問題，無法滿足基層行績效工作需要。

與此同時(shí)，在進(jìn)行績效審計(jì)過程中，審計(jì)人員也一度陷入無據(jù)可依的尷尬。對此，審計(jì)人員在認(rèn)真梳理財(cái)政部關(guān)于績效管理的一系列指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上，結(jié)合上級行下發(fā)的相關(guān)工作通知，并通過與會計(jì)財(cái)務(wù)部門績效管理專員的座談交流，對基層央行績效管理實(shí)際開展情況進(jìn)行畫像。

總體來看，在績效審計(jì)過程中，審計(jì)人員更多的是側(cè)重合規(guī)性評判，如：檢查是否按照規(guī)定程序開展了績效監(jiān)控、績效評價(jià)等工作;是否將績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行了運(yùn)用等。而對于績效目標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)，績效監(jiān)控是否有效，績效評價(jià)結(jié)果能否產(chǎn)生約束、激勵(lì)等深層次績效審計(jì)工作開展的深度不夠。

二、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)應(yīng)突出3方面內(nèi)容，分別是：對績效管理機(jī)制的審計(jì)、對績效管理鏈條的審計(jì)、對績效管理效果的審計(jì)。

（一）突出對預(yù)算績效管理機(jī)制的審計(jì)

實(shí)施全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理，需要完善的績效管理機(jī)制做保障。對績效管理機(jī)制的審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位績效管理制度情況，是否結(jié)合本單位實(shí)際制定完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，能否有效指導(dǎo)本單位預(yù)算績效管理工作;關(guān)注組織管理情況，是否構(gòu)建了縱向一致和橫向協(xié)同的組織架構(gòu)，是否明確相關(guān)單位（部門）之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，相關(guān)職能部門能否履行既定職責(zé);關(guān)注激勵(lì)、約束情況，是否夯實(shí)主體責(zé)任，相關(guān)激勵(lì)、約束措施能否有效推動(dòng)被審計(jì)單位績效管理工作。

（二）突出對預(yù)算績效管理鏈條的審計(jì)

對預(yù)算績效管理鏈條的審計(jì)，是開展預(yù)算績效審計(jì)的重中之重，也最考驗(yàn)審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力及專業(yè)素養(yǎng)。審計(jì)人員除了要關(guān)注各環(huán)節(jié)工作是否按既定程序、流程開展之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)在的科學(xué)性和合理性。預(yù)算績效管理鏈條審計(jì)各環(huán)節(jié)關(guān)注重點(diǎn)、關(guān)注內(nèi)容如表1所示。

（三）突出對預(yù)算績效管理效果的審計(jì)

預(yù)算績效管理效果主要是指預(yù)算資金的配置效率和使用效益，其中，評判配置效率，審計(jì)人員除了可以通過對事前績效評估環(huán)節(jié)及績效評價(jià)環(huán)節(jié)的審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對單個(gè)項(xiàng)目、政策支出的微觀績效進(jìn)行關(guān)注之外，也應(yīng)注重從宏觀視角分析，對被審計(jì)單位整體層面的資金資源配置效率進(jìn)行關(guān)注。

在評判使用效益過程中，一方面，遵守國家預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等法律法規(guī)的資金列支是評判資金使用效益的重要性基礎(chǔ)，即審計(jì)人員仍需對被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性、合規(guī)性進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。另一方面，在調(diào)查“職工滿意不滿意，認(rèn)可不認(rèn)可”的基礎(chǔ)之上，需關(guān)注被審計(jì)單位效益發(fā)揮與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)內(nèi)標(biāo)桿及自身以往年度數(shù)據(jù)對比情況。

三、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績效審計(jì)的對策建議

深入基層央行預(yù)算績效管理審計(jì)，有效推動(dòng)人民銀行預(yù)算績效管理，審計(jì)人員可從以下幾方面著手。

（一）適時(shí)轉(zhuǎn)變績效管理審計(jì)思路

傳統(tǒng)的審計(jì)思路主要是指“事中、事后審計(jì)”，但預(yù)算績效管理是一個(gè)涉及事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)的閉環(huán)系統(tǒng)。因此，審計(jì)人員需適時(shí)將審計(jì)思路調(diào)整為“事前、事中、跟蹤審計(jì)”，在開展基層央行預(yù)算績效管理審計(jì)時(shí)，可將審計(jì)端口前延，在事前績效評估環(huán)節(jié)，把關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)可行性;在事中績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，把關(guān)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及績效目標(biāo)完成情況;在事后評價(jià)環(huán)節(jié)，向后延伸，跟蹤項(xiàng)目效果、效益的發(fā)揮，把關(guān)績效評價(jià)結(jié)果的客觀性。

（二）及時(shí)調(diào)整績效管理審計(jì)方法

傳統(tǒng)的審計(jì)方法主要包括復(fù)核法、核對法、審閱法、盤點(diǎn)法等，而在績效管理審計(jì)過程中，除了運(yùn)用常規(guī)的審計(jì)方法之外，需對審計(jì)方法及時(shí)調(diào)整。如：調(diào)查法，即借助座談、問卷等方式，對觀察到的現(xiàn)象或事實(shí)進(jìn)行考察，通過對搜集到的各種資料進(jìn)行分析處理，得出相應(yīng)結(jié)論的方法;目標(biāo)成果法，即根據(jù)實(shí)際產(chǎn)出成果，評價(jià)被審計(jì)單位績效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，將產(chǎn)出成果與事先確定的目標(biāo)和需求進(jìn)行對比，確定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的方法等等。

（三）有效拓展績效管理審計(jì)成果運(yùn)用

開展預(yù)算績效管理審計(jì)，既要關(guān)注“表”，即績效管理程序性、流程性的工作，更要關(guān)注“里”，即各環(huán)節(jié)工作的科學(xué)性及合理性。因此，審計(jì)條線需有效拓展績效審計(jì)成果的運(yùn)用，一方面，可將績效審計(jì)報(bào)告在適當(dāng)范圍內(nèi)公開，提醒相關(guān)審計(jì)人員學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)審計(jì)人員實(shí)行“項(xiàng)目+調(diào)研”，提升績效管理審計(jì)專業(yè)化水平。另一方面，可總結(jié)、提煉績效審計(jì)方式、方法，梳理、歸納相關(guān)預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，形成《預(yù)算績效管理審計(jì)小冊子》，指導(dǎo)審計(jì)人員績效管理審計(jì)工作的開展。

（四）積極開展績效管理審計(jì)培訓(xùn)

開展人民銀行預(yù)算績效管理審計(jì)，對審計(jì)人員提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，人民銀行的預(yù)算績效管理實(shí)踐僅2年有余，不少審計(jì)人員對其接觸有限。另一方面，開展績效管理審計(jì)，除了關(guān)注各環(huán)節(jié)工作的程序合規(guī)性之外，更重要的是關(guān)注其科學(xué)性、合理性，能夠在審計(jì)過程中，檢查發(fā)現(xiàn)一些缺陷，提出一些建設(shè)性、可操作性的改進(jìn)意見。

因此，需針對事前預(yù)算績效的評估方法、績效目標(biāo)的設(shè)定、績效評價(jià)體系等方面，通過邀請業(yè)內(nèi)專家開展講座、與績效管理相關(guān)部門座談交流、解讀績效考評報(bào)告等方式，積極開展審計(jì)培訓(xùn)，促進(jìn)審計(jì)人員了解熟悉一系列前沿、通用、可行的績效審計(jì)操作規(guī)范，提升實(shí)務(wù)技能和綜合素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國人民銀行襄陽市中心支行）