社會治理法治化：習近平法治思想研究的新向度

鄒東升 包倩宇

習近平法治思想提出，全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。其中，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。2020年12月，中共中央印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》（下文簡稱《實施綱要》），提出要全面提升社會治理法治化水平，依法維護社會秩序、解決社會問題、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推動社會事業(yè)發(fā)展。[1]

一、社會治理法治的科學內(nèi)涵

習近平法治思想中社會治理法治的本質(zhì)特征與內(nèi)在要求在于堅持黨的領(lǐng)導和以人民為中心。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。檢驗社會主義法治工作的成效，最終要看人民是否真正得到了實惠，人民社會生活是否真正得到了法治保障。這是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，也是中國特色社會主義法治道路建設(shè)的重要基石。具體來說包括以下兩方面。

第一，全面推進法治社會建設(shè)絕不是要削弱黨的領(lǐng)導，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導，不斷提高黨的領(lǐng)導能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。黨的領(lǐng)導是我國法治最大的特色，也就是說，只有將法治放在黨領(lǐng)導的框架范圍內(nèi)來討論，我國社會治理法治才有可能實現(xiàn)?！秾嵤┚V要》提出，關(guān)于構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局的首要前提是完善黨委領(lǐng)導的社會治理體系，并要健全地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導作用的機制。黨的全面領(lǐng)導需要貫徹到法治社會建設(shè)和社會治理法治的全過程和各方面，并具體落實到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的各個環(huán)節(jié)。

第二，習近平法治思想中關(guān)于社會治理法治的根本特征在于堅持以人民為中心，堅持法治為了人民的利益、法治依靠人民力量、法治保障人民權(quán)益。[2]一方面，人民是衡量社會治理法治建設(shè)水平的最終裁判者。人民的支持度、滿意度和認同度，獲得感、幸福感和安全感是評價社會治理法治建設(shè)成效的最高標準。另一方面，發(fā)揮人民在推進社會治理法治化現(xiàn)代化進程中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，無疑有助于形成社會治理共建共享、充滿活力、和諧有序的堅實社會基礎(chǔ)。[3]具體而言，以人民為中心，就是要求治理目標轉(zhuǎn)向人民民主，治理主體轉(zhuǎn)向多元社會治理主體參與，治理方式轉(zhuǎn)向社會化、法治化、智能化和專業(yè)化，從而實現(xiàn)良法善治和公平正義的治理預期。

二、社會治理法治的一體化建設(shè)

習近平法治思想中，社會治理法治的重要理論特征之一在于將建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會視為有機整體，將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化密切關(guān)聯(lián)。

從法治建設(shè)發(fā)展的規(guī)律上看，法治國家、法治政府和法治社會各有各的建設(shè)重點，但最終是要推進“一體建設(shè)”才符合法治建設(shè)的規(guī)律。[4]首先，要在理念上把法治國家、法治政府和法治社會視為整體，三者各有側(cè)重，但相輔相成且注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性;其次，在具體的建設(shè)路徑上，需明確法治國家是目標，法治政府是建設(shè)法治國家的主體，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)，推進法治國家與法治政府建設(shè)需穩(wěn)固法治社會根基，三者本質(zhì)一致，目標一體，成為法治中國建設(shè)的三根支柱。[5]

在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中，法治政府建設(shè)作為重點任務(wù)和主體工程需率先實現(xiàn)突破，并帶動法治國家和法治社會建設(shè)，特別是要解決明晰行政權(quán)力邊界、完善行政決策合法性、規(guī)范行政決策程序和行政行為守信踐諾等方面的問題。

法治社會的建設(shè)則要正確把握法治社會作為治理根基與依托的核心作用，要求在突發(fā)社會風險的防范、社會矛盾糾紛的化解、社會秩序的維護、社會主體合法權(quán)益的保護、公平正義社會環(huán)境的營造等方面充分發(fā)揮法治思維和法治方式的治理效能，以促進社會治理法治穩(wěn)定有序地運行。

三、科學立法：社會治理有法可依與社會主體參與立法

社會治理法治體系的建設(shè)意味著需實現(xiàn)形式法治與實質(zhì)法治的統(tǒng)一。形式法治是指“法律之治”和“依法而治”，而實質(zhì)法治內(nèi)涵是指“良法善治”，實現(xiàn)良法與善治的有機結(jié)合。社會治理法治意味著社會治理實現(xiàn)形式法治與實質(zhì)法治的統(tǒng)一，即要以科學立法完善社會治理完備精細的良法體系。也就是說，一方面，要制定符合法律內(nèi)容、形式和價值的內(nèi)在性質(zhì)、特點和規(guī)律的法律;另一方面，必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，使得法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧。

此外，科學性的立法程序還需特別重視社會主體參與立法?，F(xiàn)階段立法過程中存在向公眾征求意見、公布立法草案、開展全民討論等程序，但這種立法機制還缺乏程序保障和程序透明。推進社會主體參與立法，一是通過多種途徑和各種形式公開、廣泛地聽取立法意見，充分發(fā)揮社會團體、社會組織的作用，聘請相關(guān)領(lǐng)域的立法專家和法律工作者，對立法所涉及的社會問題，開展科學的社會調(diào)研和充分的可行性論證。二是繼續(xù)完善立法聽證會制度，組織利益相關(guān)者如社會組織、國家機關(guān)和公民個人、專家學者等參與，在對意見、建議進行充分闡述和公開辯論的基礎(chǔ)上，立法起草機構(gòu)對法律草案進行相應(yīng)的修改。

四、嚴格執(zhí)法：政府依法行政與保障社會主體合法權(quán)益

在共建共治共享的社會治理格局中，政府在社會治理中的主導作用是不可替代的，政府嚴格執(zhí)法是實現(xiàn)法治社會的必要保障。行政執(zhí)法是行政機關(guān)最主要的職能，也是與人民群眾聯(lián)系最直接、最密切的職能。社會主體合法權(quán)益的實現(xiàn)需行政權(quán)保障，超越邊界的行政權(quán)無疑會對社會主體的權(quán)益造成侵害。

習近平總書記強調(diào)，“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象。”[6]黨的十九大報告指出 “建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。2021年1月實施的《民法典》也為政府嚴格執(zhí)法提供了重要的標尺。只有嚴格推進政府依法行政，在安全生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、食品藥品、征地拆遷等與社會主體權(quán)益密切相關(guān)的重點領(lǐng)域，規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政行為，依法明確行政權(quán)的邊界，建立權(quán)責統(tǒng)一和權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制機制，才能有效維護社會主體的合法權(quán)益。

在嚴格執(zhí)法的同時，也需充分認識到各類社會治理問題的復雜性和多樣性，由此執(zhí)法部門在深化執(zhí)法體制改革的同時，為貫徹“執(zhí)法為民”的理念，在開展具體的執(zhí)法活動時，可依據(jù)具體的情況以教育指導為先，處罰與教育相結(jié)合的方式，優(yōu)先采用以指導、建議、勸告等非強制性方法，可將運動式剛性執(zhí)法與包容式柔性執(zhí)法相結(jié)合，開展精準執(zhí)法、人性化執(zhí)法和陽光執(zhí)法等執(zhí)法活動，讓執(zhí)法工作更有尺度和溫度，也讓社會治理更有質(zhì)量和溫度。

五、公正司法：推進訴源治理與實現(xiàn)社會公平正義

習近平總書記指出：“公正是司法的生命和靈魂，是司法的本質(zhì)要求和終極價值準則”。[7]作為維護社會公平正義的最后一道防線，公正司法通過司法機關(guān)及其工作人員在實體和程序上嚴格適用法律、公正處理案件等形式，保護和救濟受到侵害的社會主體的合法權(quán)利，制裁和懲罰各類違法犯罪活動，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。它所體現(xiàn)的交往合理性的制度構(gòu)架和程序安排使司法活動過程和司法活動結(jié)果獲得正當性和權(quán)威性，并因此發(fā)揮社會糾紛解決機制的功能。[8]

“楓橋經(jīng)驗”作為新時代的司法樣板，其中的訴源治理是實現(xiàn)社會治理法治的重要途徑。近年來，推進訴源治理是實現(xiàn)社會矛盾糾紛源頭治理和多元化解成為司法力量促進社會治理的重要機制。最高人民法院明確，強化訴源治理為近兩年人民法院的年度工作要點?；鶎臃ㄔ郝?lián)合司法局，通過強化對非訴訟方式化解矛盾糾紛的支持、推動訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對接等方式，充分發(fā)揮社會組織和民間調(diào)解的力量，在法治軌道上鼓勵各方社會力量參與社會治理。

訴源治理構(gòu)建了社會矛盾糾紛預防調(diào)處源頭化解體系，以高質(zhì)量和低成本的方式，實質(zhì)性地解決社會矛盾，實現(xiàn)矛盾化解在基層、解決在萌芽。實踐證明，訴源治理有助于進一步節(jié)約司法資源，提升案件審判質(zhì)效和維護司法公信力。

六、全民守法：形成社會法治信仰與建設(shè)守法信用體系

作為社會治理法治的重要基石和核心基礎(chǔ)，全民守法一直以來被視為是法治社會建成的最終標識和最高境界，社會法治信仰的形成和社會守法信用體系的建設(shè)是法治社會的建設(shè)關(guān)鍵內(nèi)容。新時代對“全民守法”的內(nèi)容把握應(yīng)從更加全面、宏觀的視角出發(fā)。

作為社會主義法治建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，同時作為建設(shè)法治社會的一項系統(tǒng)工程，堅持全民守法，一方面要旗幟鮮明反對各種破壞法治的特權(quán)現(xiàn)象，弘揚和堅守“法律面前人人平等”的法治精神，有效解決社會公眾有法不依的法治難題，從整體上提升全民守法意識和水準。[9]另一方面，需認識到“全民守法”中的“全民”不只是全體公民，除公民外，政黨、社團等法人組織也是“全民”的重要構(gòu)成主體，同樣也需守法。毋庸置疑，在全民守法中，政黨、政府機關(guān)、公職人員、領(lǐng)導干部應(yīng)帶頭守法。[10]

一是要推動形成社會法治信仰。習近平總書記曾多次強調(diào)，法律要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律。首先，信仰的力量來源于公眾發(fā)自內(nèi)心的信賴、尊重和認可，只有當憲法和相關(guān)法律發(fā)揮權(quán)威的力量，才能成為民眾心中的信仰，從而得到所有社會公眾的認可和遵從，才能形成對規(guī)則意識的自覺遵守并外化于日常的行為規(guī)范中。其次，需同時認識到信仰本身也是一種保護力量。法治信仰的形成有賴于民眾充分相信運用法律、履行遵守法律的義務(wù)更能有效維護和保障自身的合法權(quán)利，并從被動地守法轉(zhuǎn)為主動和積極地捍衛(wèi)法治。

二是要推動建設(shè)守法信用體系。黨的十九屆四中全會強調(diào)要完善誠信建設(shè)長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系并加強失信懲戒。社會信用體系的規(guī)范化發(fā)展、守法誠信的社會構(gòu)建有賴于不斷完善信用立法，確立以人民為中心的立法理念，通過對相應(yīng)權(quán)利義務(wù)設(shè)定方面形成基本的法理與規(guī)則共識，將柔性的守信承諾、信用評估等治理工具適當轉(zhuǎn)化為具有引導性、激勵性和權(quán)威性的剛性約束，同時回歸實質(zhì)法治的基本要求而非形式合法。在中央統(tǒng)一立法不能立刻出臺的背景下，可分別依據(jù)合適的立法條件與時機，考慮地區(qū)的差異和不同行業(yè)的屬性，賦予地方相應(yīng)的社會信用立法創(chuàng)制權(quán)，并充分協(xié)調(diào)與其他法律之間特別是行政處罰法、個人信息保護法等關(guān)系。

總之，全民守法是推進全面依法治國的長期性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性工程。只有推動法治成為全民的思維方式和行為習慣，才能進一步夯實法治國家和法治政府的社會根基、為法治國家和法治政府的建設(shè)奠定更加堅實的社會基礎(chǔ)。提高社會治理法治水平，需充分調(diào)動社會公眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性并積極回應(yīng)公眾的時代需求，相應(yīng)地，全民守法中的“硬法”與“軟法”都需要保持更新和發(fā)展，以積極回應(yīng)新時代的需求。

基金項目：2020年重慶市教委人文社科研究基地重點項目“公共危機情境下社會治理法治化”，2020年重慶市城市管理局項目“城市治理現(xiàn)代化背景下的城市公共空間治理研究”（項目編號：CGYJ2020001）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]中國人民政府. 中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》[EB/OL]（2020-12-07）[2021-5-7].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm.

[2]周佑勇. 習近平法治思想的人民立場及其根本觀點方法[J].東南學術(shù)，2021（3）：44-45.

[3]徐漢明.習近平社會治理法治思想研究[J].法學雜志，2017，38（10）：1-27.

[4]馬懷德.習近平法治思想中法治政府理論的核心命題[J].行政法學研究，2020（6）：22-23.

[5]袁曙宏.堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)[N].人民日報，2020，04，21（09）.

[6]習近平.加快建設(shè)社會主義法治國家[J].求是，2015，01，05.

[7]習近平.習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].學習出版社，2018：256.

[8]姚莉.司法公正要素分析[J].法學研究，2003（5）：3.

[9]莫紀宏.“全面推進依法治國”筆談之一 全民守法與法治社會建設(shè)[J].改革，2014（09）：6-10.

[10]劉作翔.關(guān)于社會治理法治化的幾點思考——“新法治十六字方針”對社會治理法治化的意義[J].河北法學，2016（5）：2-8.

作 者：鄒東升，西南政法大學憲法與行政法教授

包倩宇，西南政法大學行政法博士研究生

責任編輯：劉小僑