東西部扶貧協(xié)作的輻射帶動與“溢出”效應(yīng)研究

郭春甫

東西部協(xié)作和定點幫扶是脫貧攻堅的重要舉措，為助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。我國如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段。此時，中央為何仍要強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅持和完善東西部協(xié)作和定點幫扶工作？東西部扶貧協(xié)作是具有中國特色的貧困治理體系的制度創(chuàng)新。新中國成立以來，在黨和政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大力推動下，東西部協(xié)作歷經(jīng)對口支援、東西部扶貧協(xié)作等不同發(fā)展歷程，逐步建立起一套系統(tǒng)協(xié)同、協(xié)調(diào)靈活、整合適應(yīng)的區(qū)域平衡發(fā)展協(xié)作機(jī)制。東西部扶貧協(xié)作推動了脫貧攻堅的高質(zhì)量發(fā)展，并持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，為全球反貧困事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧，提供了中國方案，展現(xiàn)出中國貧困治理的獨特價值。此外，東西部扶貧協(xié)作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域發(fā)展等方面持續(xù)發(fā)揮輻射作用，帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，助推東西部扶貧協(xié)作向東西部協(xié)作高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

一、東西部扶貧協(xié)作的歷史價值與實踐貢獻(xiàn)

在習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略指引下，東西部協(xié)作政策不斷發(fā)展和深化，協(xié)作范圍逐漸拓展，協(xié)作體制機(jī)制不斷健全和完善，為新時代實現(xiàn)東西部協(xié)作治理現(xiàn)代化提供保障。

（一）制度基礎(chǔ)不斷夯實

自1996年7月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，正式部署了由北京、天津、上海等9個東部省市和4個計劃單列市與西部10個省區(qū)開展對口幫扶以來，黨和國家多次在相關(guān)法律法規(guī)和政策文件中強(qiáng)調(diào)東西部協(xié)作扶貧的重要意義，將東西部扶貧協(xié)作作為扶貧開發(fā)重點工程之一，予以部署和推進(jìn)。黨的十八大以來，特別是黨的十九大以來，在國家治理現(xiàn)代化改革目標(biāo)的指引下，面對面廣量大的減貧任務(wù)，黨和國家對東西部扶貧協(xié)作給予了更高重視，相繼出臺了多部專項政策強(qiáng)化東西部扶貧協(xié)作管理辦法，明確開展東西部扶貧協(xié)作的任務(wù)要求和責(zé)任劃分。實踐證明，在中央及各地黨委政府大力引導(dǎo)和推動下，東西部扶貧協(xié)作的頂層制度設(shè)計不斷完善，制度基礎(chǔ)不斷夯實。這些制度規(guī)范和政策方針對新時期推動實現(xiàn)東西部扶貧協(xié)作治理現(xiàn)代化，不斷提高東西部扶貧協(xié)作治理水平，解決區(qū)域貧困等問題起到了重要作用。

（二）治理技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新

20世紀(jì)70年代末正式啟動對口支援工作至今，在中央的統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)之下，東西部各相關(guān)省區(qū)市黨委和政府始終秉持“兩個大局”和“共同富裕”的觀念，認(rèn)真落實和推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作，在實踐中進(jìn)一步豐富了東西部扶貧協(xié)作的時代內(nèi)涵。這些變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在協(xié)作領(lǐng)域?qū)用妫瑬|西部扶貧協(xié)作不斷擴(kuò)容，從幫錢幫物“輸血”到圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息技術(shù)、干部交流、人才培養(yǎng)、教育援助等幫扶重點精準(zhǔn)發(fā)力，著重提升西部貧困地區(qū)“造血能力”。其次，在協(xié)作形式層面，由最初單純的給予物質(zhì)、資金、技術(shù)等單方面援助，拓展為現(xiàn)在的對口支援雙方互惠互利、共同發(fā)展、合作共贏。再次，在協(xié)作主體層面，強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵企業(yè)、社會組織、志愿者個體積極參與，強(qiáng)化了協(xié)作治理機(jī)制的可持續(xù)性。結(jié)成幫扶關(guān)系的地市在協(xié)作扶貧過程中，不斷開發(fā)新思路，創(chuàng)新協(xié)作模式，引入多元主體參與，形成了多層次、多形式、全方位的扶貧協(xié)作格局，為減貧“中國方案”不斷注入新的時代內(nèi)涵。

（三）工作體系不斷完善

從改革開放之初的對口支援到東西部扶貧協(xié)作，東西部扶貧協(xié)作的工作體系不斷完善。主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，東西部扶貧協(xié)作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)組織方式不斷健全。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)東西部扶貧協(xié)作的組織協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)和考核督查。國務(wù)院相應(yīng)部門按照職責(zé)分工，對東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作提供指導(dǎo)和支持。此外，審計機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分別對扶貧政策落實情況、扶貧資金的審計監(jiān)督以及扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。開展扶貧協(xié)作的相關(guān)省份根據(jù)中央要求，先后成立專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)東西部扶貧協(xié)作任務(wù)、項目的協(xié)調(diào)落實。其次，強(qiáng)調(diào)考核評估機(jī)制精準(zhǔn)。2017年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》，該辦法從考核目標(biāo)、考核內(nèi)容、考核對象、考核組織、考核步驟等五個層面對東西部扶貧協(xié)作考核作了更為詳細(xì)的規(guī)定。再次，協(xié)作單位間構(gòu)筑順暢的溝通交流渠道，如高層聯(lián)席會議制度、縣縣對接機(jī)制等，及時就工作中出現(xiàn)的問題探討新的解決方案，促進(jìn)協(xié)作雙方信息互通，進(jìn)一步推動了相關(guān)部門的協(xié)作積極性。

二、東西部扶貧協(xié)作涓滴效應(yīng)與輻射作用并現(xiàn)

東西部扶貧協(xié)作開展以來，通過扶貧協(xié)作點滴積累扶貧效果，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會幫扶、人才交流等方面持續(xù)發(fā)揮輻射作用。

（一）東西部扶貧協(xié)作的雙向經(jīng)濟(jì)帶動作用凸顯

魯渝扶貧協(xié)作是東西部扶貧協(xié)作重要的協(xié)作單元。魯渝扶貧協(xié)作一定程度上助推重慶市貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動了山東省企業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動能，充分發(fā)揮了東西部扶貧協(xié)作的雙向經(jīng)濟(jì)帶動作用。相較于重慶而言，山東企業(yè)在資金、信息、技術(shù)和人才等方面都具備一定優(yōu)勢，同時，重慶自然資源相對豐富、市場潛力巨大、勞動力成本相對較低。通過實施東西部扶貧協(xié)作，可以吸引更多企業(yè)參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)。具體而言，魯渝扶貧協(xié)作在雙向經(jīng)濟(jì)帶動方面呈現(xiàn)如下特點：一方面，立足重慶區(qū)域發(fā)展特色，將山東省食品加工、糧食種植、機(jī)械生產(chǎn)、商貿(mào)物流等部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到重慶市的貧困地區(qū)，在有效填補(bǔ)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)空白，增強(qiáng)其自我造血能力的同時，加速實現(xiàn)山東地區(qū)企業(yè)向知識密集型和技術(shù)密集型層次轉(zhuǎn)變，提升發(fā)展質(zhì)效;另一方面，通過實施勞務(wù)協(xié)作，轉(zhuǎn)移和安排大量的貧困人口到山東企業(yè)工作，增強(qiáng)了勞動力供給，優(yōu)化了勞動力資源配置，降低了生產(chǎn)成本，提升了經(jīng)濟(jì)效益。

（二）東西部扶貧協(xié)作的社會輻射功能逐步呈現(xiàn)

通過東西部扶貧協(xié)作，山東省對重慶市14個深度貧困區(qū)縣在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健康教育發(fā)展、旅游開發(fā)、文化科技建設(shè)、干部人才支持建設(shè)等方面實施廣泛援助，減貧效果顯著，重慶地區(qū)人民群眾切實感受到了援助的良好效果，也進(jìn)一步鞏固了雙方之間結(jié)下的深厚情誼，為今后長期的交流合作奠定了基礎(chǔ)。與此同時，大批企業(yè)、社會組織、志愿者等在山東省各級黨委政府的引導(dǎo)和號召下，積極參與到東西部扶貧協(xié)作中，通過投資建廠、物資捐贈、勞務(wù)協(xié)作、就業(yè)幫扶等多種方式，為重慶市扶貧開發(fā)工作提供了強(qiáng)大的支持，在奉獻(xiàn)的同時，進(jìn)一步弘揚(yáng)了社會主義核心價值觀和道德正氣，對形成社會治理人人參與良好局面，打造“共建、共治、共享”的社會治理格局而言意義重大。

（三）干部隊伍培養(yǎng)價值作用長遠(yuǎn)

山東省較好地完成了對重慶市的幫扶任務(wù)，履行了政治義務(wù)，一方面得到了中央政府的認(rèn)可，另一方面在扶貧協(xié)作中強(qiáng)化了組織能力，鍛煉培養(yǎng)了干部。通過開展干部掛職和人才交流，為重慶市脫貧攻堅提供智力支持的同時，也為山東干部思想素質(zhì)、工作能力提升和職業(yè)晉升提供了機(jī)會。在脫貧攻堅的一線戰(zhàn)場上，下派到重慶市貧困區(qū)縣進(jìn)行掛職鍛煉的扶貧干部扮演雙重角色，既是脫貧攻堅的“戰(zhàn)斗員、生力軍”，也是魯渝扶貧協(xié)作的“調(diào)查員、聯(lián)絡(luò)員、協(xié)調(diào)員、服務(wù)員”。在艱苦的環(huán)境下工作和生活，不僅能夠培養(yǎng)和提升解決問題能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，磨練意志，錘煉作風(fēng)，增強(qiáng)政治意識、責(zé)任意識和大局意識，同時對于其職業(yè)生涯發(fā)展也起到良好的推動作用。對于選派到重慶市負(fù)責(zé)魯渝扶貧協(xié)作的掛職干部，山東省政府除了從保障福利上給予關(guān)心之外，還從管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新，要求外派干部返崗后撰寫心得體會和經(jīng)驗總結(jié)，進(jìn)一步推動實現(xiàn)掛職成果轉(zhuǎn)化。此外，對在掛職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的干部給予物質(zhì)或精神獎勵，特別突出者予以提拔。通過傳、幫、帶，提升了重慶本地干部的素質(zhì)和能力;通過赴山東進(jìn)行多種形式的培訓(xùn)，開拓了本地干部的視野，鍛煉了干部隊伍，為重慶未來發(fā)展儲備了一批干部。從這個意義上說，東西部扶貧協(xié)作對于干部隊伍培養(yǎng)價值具有重要意義。

三、東西部扶貧協(xié)作的溢出效應(yīng)呈現(xiàn)

2020年11月3日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“堅持和完善東西部協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶等機(jī)制”。東西部扶貧協(xié)作向東西部協(xié)作轉(zhuǎn)化，東西部扶貧協(xié)作的溢出效應(yīng)不斷呈現(xiàn)，持續(xù)發(fā)揮作用。

（一）助力長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展

長江經(jīng)濟(jì)帶依托長江，將我國東、中、西部三個發(fā)展位次與地理環(huán)境截然不同的區(qū)域發(fā)展模塊聯(lián)結(jié)起來，是解決貧富差別、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別的宏偉設(shè)計。東西部協(xié)作是長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃藍(lán)圖的區(qū)域平衡發(fā)展力量。東西部扶貧協(xié)作拓展為東西部協(xié)作，將從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)保護(hù)等方面助力長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。首先，東西部扶貧產(chǎn)業(yè)協(xié)作奠定東西部協(xié)作的基礎(chǔ)。通過先期扶貧協(xié)作開展的產(chǎn)業(yè)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接等方面持續(xù)性的省際合作，構(gòu)建起山海相連、良性互動的新發(fā)展格局。其次，東西部扶貧協(xié)作，極大地改善了城市與農(nóng)村之間的不平衡問題，對于全面建成小康社會起到了重要作用。已有東西部扶貧協(xié)作經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為東西部將持續(xù)推動城市群的建設(shè)、聚集，從空間要素提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，帶動中西部發(fā)展的重要增長極，實現(xiàn)共同富裕。最后，東西部扶貧協(xié)作通過旅游扶貧等綠色產(chǎn)業(yè)改善了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。長江經(jīng)濟(jì)帶有湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等地區(qū)，上述各省基本上都位于長江上游，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向?qū)τ谏鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)具有重要意義。通過東西部扶貧協(xié)作，各結(jié)對幫扶地區(qū)充分創(chuàng)新旅游扶貧、傳統(tǒng)手工業(yè)申遺等方式，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理流動，在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、培育新動能，全力推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了重要建設(shè)經(jīng)驗，也是長江經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的基礎(chǔ)。

（二）提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)發(fā)展質(zhì)量

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是中央最新審議通過的國家發(fā)展戰(zhàn)略，已躍升為當(dāng)前重要的國家戰(zhàn)略之一。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈許多地區(qū)是東西部扶貧協(xié)作的對口支援地方。東西部扶貧協(xié)作為成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)確立了前期合作基礎(chǔ)。東西部協(xié)作在鞏固脫貧攻堅成果基礎(chǔ)上，充分利用成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈農(nóng)業(yè)資源豐富、科技資源獨特、綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先、紅色基因優(yōu)良的優(yōu)勢特色，嘗試探索建立東西部協(xié)作——成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)復(fù)合交叉的協(xié)作機(jī)制，即以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為關(guān)鍵，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同、利益聯(lián)結(jié)等體制機(jī)制，積極參與產(chǎn)業(yè)分工統(tǒng)籌承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;聚焦人才培養(yǎng)體系，通過義務(wù)教育和繼續(xù)教育發(fā)展，提高人口素質(zhì)，為成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)儲備人才;發(fā)掘綠色發(fā)展資源，充分利用已有東西部扶貧協(xié)作建立的旅游扶貧產(chǎn)業(yè)等，發(fā)展綠色無污染的生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì);建立防止返貧監(jiān)測機(jī)制，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供穩(wěn)固發(fā)展的基石，做到產(chǎn)業(yè)與生態(tài)、生產(chǎn)和生活的高度融合，推動協(xié)作發(fā)展相融互促共贏。

（三）實施新發(fā)展理念達(dá)成共同富裕

東西部扶貧協(xié)作和對口支援在制度建設(shè)、協(xié)作內(nèi)容、協(xié)作方式、協(xié)作主體、體制機(jī)制等方面持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，為西部貧困地區(qū)改善貧困做出巨大貢獻(xiàn)，這是黨和國家做出的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略選擇，是習(xí)近平總書記關(guān)于東西部協(xié)作重要論述的實踐呈現(xiàn)。東西部協(xié)作在承接?xùn)|西部扶貧協(xié)作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，拓展發(fā)展視野與發(fā)展領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展理念下的旅游發(fā)展解決人與自然和諧問題、共享發(fā)展理念下的教育發(fā)展解決社會公平正義問題、創(chuàng)新發(fā)展理念下的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與城市群解決發(fā)展動力問題、協(xié)調(diào)發(fā)展理念下的省際協(xié)作解決發(fā)展不平衡問題、開放發(fā)展理念下的一帶一路及陸海大通道解決內(nèi)外聯(lián)動問題。東西部扶貧協(xié)作進(jìn)入新階段，東西部協(xié)作在新發(fā)展理念引導(dǎo)下，準(zhǔn)確內(nèi)化東西部協(xié)作新形勢、新任務(wù)、新要求的基礎(chǔ)上，從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化東西部協(xié)作和對口支援工作，著力探討和創(chuàng)新東西部協(xié)作的治理機(jī)制，構(gòu)建東西部協(xié)作治理新機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)各成員共同發(fā)展，為2035年進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家，共同富裕取得實質(zhì)性進(jìn)展奠定發(fā)展基礎(chǔ)。

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“‘精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧背景下重慶市全面建成小康社會的貧困人口退出機(jī)制研究”（項目編號：2016DY05），西南政法大學(xué)“十九大”專項重點項目“深度貧困精準(zhǔn)治理研究”（項目編號：2017XZZXZD-12）階段性研究成果。

作 者：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)貧困治理與權(quán)利發(fā)展研究中心副主任

責(zé)任編輯：張 波