中國共產(chǎn)黨巡視制度的百年發(fā)展歷程與現(xiàn)實啟示

摘? ? ? 要：巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。面對革命、建設(shè)、改革不同時期的形勢和任務(wù)，黨的巡視制度經(jīng)歷了萌芽與初創(chuàng)、徘徊與曲折、重啟與優(yōu)化、深化與完善、革命與創(chuàng)新的發(fā)展階段。百年來，黨的巡視工作始終立足于鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，逐步實現(xiàn)了規(guī)范化和制度化，完成了由部分覆蓋向全覆蓋的演變，更加強調(diào)標(biāo)本兼治。新時代，應(yīng)進一步明確巡視制度的職責(zé)定位，創(chuàng)新巡視工作的方式方法，堅持巡視巡察上下聯(lián)動，促進巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的有機結(jié)合，以高質(zhì)量巡視助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：中國共產(chǎn)黨;巡視;巡視制度;巡視工作;政治監(jiān)督

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）07-0089-10

收稿日期：2021-03-24

作者簡介：蔣晶，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向為中國特色社會主義制度。

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“中國共產(chǎn)黨紀(jì)律建設(shè)思想與實踐歷史研究”的階段性成果，項目編號：20CDJ003。

巡視①是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，也是全面從嚴(yán)治黨、加強黨的建設(shè)的重要手段。百年來，中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革的歷史進程中自覺把巡視制度嵌入黨的建設(shè)總布局，在理論與實踐的互動中不斷把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能?；仡欬h的巡視制度演變的百年歷程，對于推動新時代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要的啟示。

一、黨的巡視制度的百年發(fā)展歷程

自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的巡視制度結(jié)合不同歷史時期所面臨的形勢和任務(wù)不斷進行調(diào)整，呈現(xiàn)出顯著的階段性特點。

萌芽與初創(chuàng)階段（1921—1949年）? 巡視制度的雛形可以追溯到建黨初期的中央特派員制度。黨的二大通過的黨章規(guī)定“中央執(zhí)行委員會隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應(yīng)以中央特派員為主席”，[1]首次以黨內(nèi)根本大法的形式對特派員制度作出規(guī)范。在當(dāng)時交通、通訊不發(fā)達的條件下，中央特派員的主要任務(wù)是傳達黨中央的最新精神和決策部署;黨的三大和黨的四大通過的黨章都對中央特派員制度作出了規(guī)定;1925年中央擴大會議通過的《組織問題決議案》要求進一步增加中央派出巡行的指導(dǎo)員的數(shù)量，以方便上級組織指導(dǎo)下級黨組織的工作;為更好整頓和指導(dǎo)各級黨組織加強建設(shè)，1927年11月召開的中央政治局?jǐn)U大會議明確規(guī)定要建立從中央到地方的巡視指導(dǎo)制度;1928年中央制定的《巡視工作條例》對巡視目的、巡視員的選派、工作紀(jì)律和要求、工作方式等作出了規(guī)定，要求巡視員“隨時隨地將其工作情形報告派出他的黨部”;[2]1931年黨的六屆四中全會通過的《中央巡視工作條例》分5章30多個條款對巡視員的條件、任務(wù)、職權(quán)等作出進一步細化規(guī)定;黨的六屆六中全會要求上級黨委向下級黨委派出巡視員及時了解情況;抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間，由于環(huán)境嚴(yán)酷，派遣巡視員指導(dǎo)工作的活動難以正常運轉(zhuǎn)。此階段，作為一種臨時性工作機制，巡視的主要功能是上傳下達和加強基層黨組織建設(shè)。

徘徊與曲折階段（1949—1978年）? 新中國成立后，如何拒腐防變成為擺在中國共產(chǎn)黨面前的重要課題。在土地改革運動、整黨整風(fēng)運動中以及社會主義教育運動中，都能看到巡視員和巡視組的身影。在1950年1月起開展的土地改革運動中，巡視發(fā)揮了指導(dǎo)督促土改工作的功能;在1950年5月起開展的整黨整風(fēng)運動中，巡視發(fā)揮了監(jiān)督檢查、糾正運動中出現(xiàn)偏差的功能;在1963年2月起開展的社會主義教育運動中，巡視發(fā)揮了思想教育的功能。[3]1966—1976年間，黨的各級紀(jì)律檢查機關(guān)雖然遭到一定程度的破壞，但巡視活動并沒有完全中止，部分地區(qū)還會通過派出巡視員的工作方式來傳達上級黨組織指示，如博樂市委在1966年就向?qū)W校派遣部分巡視員，鄖縣縣委在1971到1976年間每年都會向下級黨組織派出巡視員等。[4]此階段，巡視仍是一種臨時性的工作機制，并未成為國家治理中的制度性安排。一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，巡視工作往往會受到?jīng)_擊和影響。

重啟與優(yōu)化階段（1978—2002年）? 改革開放以來，巡視工作進入了恢復(fù)和調(diào)整階段。這并非對過去傳統(tǒng)的機械恢復(fù)，而是結(jié)合新情況、新問題對巡視工作進行的改造與優(yōu)化。1983年黨的十二屆二中全會通過的《關(guān)于整黨問題的決定》明確要求縣級以上黨委都要吸收包括退出一線老同志在內(nèi)的巡視員，整黨運動期間各級黨委要挑選一批各方面能力都比較優(yōu)秀的同志“作為聯(lián)絡(luò)員或巡視員派往所屬整黨的單位”，[5]指導(dǎo)幫助所在黨組織統(tǒng)一思想、整頓組織，強化紀(jì)律。實踐中，各級黨組織選派的各位巡視員履職盡責(zé)，為1983至1987年間的整黨運動作出了重要貢獻;1990年黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》明確提出“要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度”，并規(guī)定“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行督促檢查，直接向中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委報告情況”;1996年10月經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，十四屆中央紀(jì)委六次全會工作報告重申和建立了黨內(nèi)監(jiān)督五項制度，巡視制度就是其中之一;1997年2月《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》經(jīng)中央同意開始執(zhí)行，該辦法增強了巡視制度的可操作性;從1996年4月至1998年8月中央紀(jì)委先后派出7批巡視組對18個省和中央部委展開巡視，[6]自1998年11月開始的“三講”教育活動亦采取了派遣巡視組的形式;2001年中央黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組把巡視工作納入到工作要點中。此階段，巡視開始走上制度化軌道并成為黨內(nèi)治理的常態(tài)化手段。

深化與完善階段（2002-2012年）? 2002年黨的十六大報告明確提出，改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度;2003年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》首次將巡視監(jiān)督界定為黨內(nèi)監(jiān)督十項制度之一;2009年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》對巡視工作的指導(dǎo)思想、機構(gòu)設(shè)置、巡視范圍、工作方式和權(quán)限、工作程序等進行了詳細規(guī)定，提高了巡視工作專業(yè)化、科學(xué)化水平，初步形成了巡視工作的制度體系;為加強黨中央對巡視工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2009年中央決定把過去的中央紀(jì)委、中央組織部巡視組改名為中央巡視組，并成立了中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這一名稱的變化充分說明了巡視組派出的主體不再是紀(jì)委和組織部，而是中央和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委，巡視監(jiān)督權(quán)威進一步得到提升;2010年全軍巡視工作試點部署暨干部培訓(xùn)會議在北京召開，這意味著巡視工作開始向軍事系統(tǒng)拓展。此階段，巡視進入精細化發(fā)展階段，隨著專門規(guī)范巡視工作的法規(guī)相繼出臺，巡視制度在黨的建設(shè)總布局中的定位也越來越清晰。

革命與創(chuàng)新階段（2012年至今）? 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在繼承黨的巡視工作優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對巡視工作的方針、定位、體制機制、范圍和方式進行了一系列創(chuàng)新，巡視制度經(jīng)此革命性鍛造在力度、強度、效能上得到了大幅提升。在巡視工作方針上，將“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動改革、促進發(fā)展”作為新時代巡視工作的方針，把發(fā)現(xiàn)問題作為巡視工作的生命線，把解決問題作為巡視工作的落腳點;在巡視工作的定位上，突出政治巡視的重要性，要求巡視工作要緊緊聚焦于“兩個維護”，核心在于監(jiān)督下級黨組織履行職責(zé)的情況，不能把巡視等同于一般的業(yè)務(wù)檢查、工作督察;在巡視工作體制機制上，中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)。在巡視工作穩(wěn)步推進的基礎(chǔ)上，中央決定在市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，不斷探索監(jiān)督工作向基層延伸的途徑。同時，兩次修訂修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，及時將政治巡視、中央和國家機關(guān)巡視、市縣巡察等實踐創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為制度成果，推動巡視工作方法、體制、機制與時俱進。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定了46項配套規(guī)定，對巡視過程每個環(huán)節(jié)、每個步驟的工作內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)實施固化，形成環(huán)環(huán)相扣、相互制約的流程體系;[7]在巡視工作范圍上，實現(xiàn)了對地方、部門和企事業(yè)單位一屆任期內(nèi)巡視的全覆蓋;在巡視工作方式上，實現(xiàn)了常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合，靈活采用“回頭看”“機動式”“點穴式”的巡視方式。實現(xiàn)了巡視組組長、巡視對象、巡視組與巡視對象關(guān)系“三個不固定”，一次一授權(quán)，不搞“鐵帽子王”。

二、黨的巡視制度百年演變的基本邏輯

黨的巡視制度在百年發(fā)展歷程中遵循著自己獨特的邏輯，既有對過去一個時期優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承與回歸，也有對新時期新階段實踐創(chuàng)新的集納與總結(jié)。

始終立足于鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)? 巡視的權(quán)威來自于黨中央。作為黨的上級組織對下級組織的一種領(lǐng)導(dǎo)方式，巡視的目標(biāo)任務(wù)與黨所處的歷史方位和面臨的外部環(huán)境密切相關(guān)，具有很強的時代性。民主革命時期，各革命根據(jù)地比較分散，上下級黨組織溝通聯(lián)絡(luò)不順暢，督促各級黨組織貫徹黨中央決策部署、工作計劃、克服“山頭主義”、強化組織聯(lián)系成為巡視工作的首要任務(wù)。如1931年發(fā)布的《中央巡視條例》就規(guī)定巡視員“要考察各地的政治經(jīng)濟狀況和黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織工作?！鄙鐣髁x建設(shè)時期，各級黨組織體系嚴(yán)密完備，巡視工作的主要職能是通過各種專項檢查確保各類運動在黨的領(lǐng)導(dǎo)下順利開展，并對運動中出現(xiàn)的偏差及時予以糾正。如1962年中央派出工作組到農(nóng)村進行蹲點調(diào)研，推動清賬目、清工分等運動的開展，及時查處發(fā)生在普通百姓身邊的腐敗行為。改革開放后，基于黨員干部違反黨紀(jì)、經(jīng)濟犯罪現(xiàn)象日益增多，巡視成為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，這種自上而下的監(jiān)督方式有效彌補了“同級監(jiān)督太軟”的難題。黨的十八大以來，巡視在發(fā)揮反腐利劍和監(jiān)督利器功能的同時更加聚焦于貫徹黨中央的決策部署。通過巡視，發(fā)現(xiàn)了各級黨組織在思想政治、理論學(xué)習(xí)、選人用人、落實管黨治黨責(zé)任等方面存在的結(jié)構(gòu)性、深層次問題，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門根據(jù)巡視反饋的結(jié)果加強了整改監(jiān)督，清除了黨和國家政治生活的風(fēng)險和隱患。

由部分覆蓋向全覆蓋演變? 黨的十九屆四中全會強調(diào)要健全“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。全覆蓋要求通過構(gòu)建全方位監(jiān)督的格局，將監(jiān)督覆蓋到國家治理、管黨治黨各個領(lǐng)域、各個方面，覆蓋到每一個黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的監(jiān)督，以消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。[8]只有做到全覆蓋，巡視監(jiān)督才能真正實現(xiàn)零容忍。黨的十八大之前，巡視的范圍并不明晰。如2009年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》僅僅將下級黨委、同級政府、人大常委會、政協(xié)等單位領(lǐng)導(dǎo)班子納入到巡視對象中。期間，巡視工作的覆蓋面雖在逐漸拓展，但一些重點領(lǐng)域、組織仍未覆蓋到位。如中央和國家機關(guān)、國有企業(yè)、檢察院法院系統(tǒng)的黨組織巡視工作沒有開展起來，且一屆任期內(nèi)巡視次數(shù)有限，并沒有實現(xiàn)對各種類型黨組織的監(jiān)督全覆蓋，部分公職人員覺得巡視似乎離他們很遠。[9]基于此，2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定中央巡視組除了巡視四套班子成員之外，還要對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級人民法院和檢察院的主要負責(zé)人，中央部委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中央管理的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子也都開展巡視，并在第十四條中對省（自治區(qū)、直轄市）黨委的巡視對象也作了相應(yīng)的修改。據(jù)統(tǒng)計，在中央，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會共進行了12輪巡視，巡視了277個黨組織，對16個省區(qū)市開展“回頭看”，對4個單位進行“機動式”巡視，中央巡視實現(xiàn)了全覆蓋;在地方，到2017年4月底，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委已順利完成8362個地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視任務(wù)，實現(xiàn)了本屆黨委任期巡視全覆蓋。[10]在黨的十九大后開展的第一輪巡視中，首次將沈陽、大連等10個副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負責(zé)人納入巡視監(jiān)督范圍。當(dāng)然，巡視“全覆蓋”并不意味著巡視“啥都管”，巡視必須突出重點，善于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。巡視監(jiān)督的對象雖然是某一地區(qū)、某一領(lǐng)域、某一部分的黨組織和黨員干部，但重點是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”和班子成員。

體制機制逐步規(guī)范化、制度化? 改革開放前，巡視工作僅僅作為管黨治黨的一種非常態(tài)化機制而存在，運作不規(guī)律，且曾因外部環(huán)境變化而中斷。改革開放后，巡視工作逐漸走上了規(guī)范化、制度化的發(fā)展道路。一是巡視法規(guī)制度體系不斷健全。2009年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，明確了巡視工作的機構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任。根據(jù)形勢與任務(wù)的變化，中共中央又先后于2015年和2017年兩次修訂、修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，對巡視工作流程進行優(yōu)化。2010年4月，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》，以進一步完善巡視制度，促進被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組工作，保證巡視工作順利開展。2017年，中央辦公廳印發(fā)新修訂的《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》，對被巡視黨組織的義務(wù)作出詳盡規(guī)定，并把該規(guī)定的層級由部門法規(guī)上升為中央黨內(nèi)法規(guī)，以便于在實踐中操作執(zhí)行;中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室也分別印發(fā)了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》等配套制度，中央巡視辦先后制定了46項工作制度和10多項協(xié)同工作體制，形成了覆蓋巡視工作系統(tǒng)完善的制度體系。[11]2019年，中央巡視機構(gòu)制定了巡視報告問題底稿制度，要求凡是寫進報告的問題都要有具體的人和事作支撐，特別是對重大問題的定性判斷，既要有面上情況的總體分析，也要有典型事例和數(shù)據(jù)支撐。二是巡視隊伍專業(yè)化水平不斷提升。新中國成立之初，巡視組人員往往是因事而設(shè)，臨時抽調(diào)，這種不固定的形式雖然有利于開展監(jiān)督工作，但從長遠角度看不利于巡視隊伍的發(fā)展。改革開放后，巡視組選拔人員主要強調(diào)工作經(jīng)驗，即選拔一部分經(jīng)驗豐富、責(zé)任心強的老同志參加巡視工作。黨的十八大以來，中央不斷強化巡視機構(gòu)隊伍。2018年，中央辦公廳印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2018-2022年）》，從加強政治建設(shè)、加強能力建設(shè)、加強作風(fēng)建設(shè)、從嚴(yán)監(jiān)督管理、發(fā)揮巡視熔爐作用等五個方面對新時代加強巡視隊伍建設(shè)提出了明確要求，同時提出巡視干部要熟悉相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，準(zhǔn)確把握政治和業(yè)務(wù)的關(guān)系，掌握所監(jiān)督領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，進而增強巡視監(jiān)督專業(yè)本領(lǐng);探索建立“巡視后評估”等制度，堅決防止“燈下黑”;把巡視崗位作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的重要平臺，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，按照“三個不固定”“一次一授權(quán)”原則，選好配強巡視組組長;建立巡視人才庫，嚴(yán)把入口、暢通出口，增強隊伍生機活力。[12]三是巡視工作的透明度不斷增強。長期以來，巡視工作被蒙上了一層神秘的面紗，社會知曉程度很低，巡視開展、巡視反饋、巡視整改情況幾乎很少向社會公眾通報。黨的十八大以來，巡視工作規(guī)范化、公開化程度逐步提升，巡視組從進駐有關(guān)單位之始就主動公布聯(lián)系方式，巡視反饋采取“簽收制”①“雙反饋”②等形式，巡視整改采取“雙報告”③形式。各類媒體也加大了對巡視工作的宣傳報道力度，中紀(jì)委等單位還制作了專題片《巡視利劍》，向社會公布黨的十八大以來巡視工作所取得的成就，在黨員干部中引起強烈反映，人民群眾對巡視工作的認同感日益增強。

從注重過程到注重成果? 巡視既是治標(biāo)之舉，更是治本之策。盡管巡視不直接查辦案件、不干預(yù)被巡視地區(qū)經(jīng)濟社會生活，但通過巡視可以發(fā)現(xiàn)一個地區(qū)、一個系統(tǒng)在管黨治黨中存在的結(jié)構(gòu)性、深層次問題并助推這些問題得到解決。有學(xué)者認為，黨內(nèi)巡視制度實際上是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的過程，發(fā)現(xiàn)問題是巡視制度的根本導(dǎo)向，成果運用才是巡視制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[13]過去一個時期的巡視工作往往更加側(cè)重于“找問題”，而對于如何解決問題關(guān)注得不夠，“一巡了之”的情況經(jīng)常在一些地區(qū)出現(xiàn)。因此，要更好發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用，就要對巡視成果善加運用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視整改問題，把發(fā)現(xiàn)問題作為巡視的主要任務(wù)，把推動解決問題作為巡視的落腳點，在聽取每一輪中央巡視組匯報工作的過程中都對抓好整改落實和成果運用提出明確要求。黨的十九屆四中全會明確提出，要完善巡視巡察整改、督查落實情況報告制度。實踐中，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門承擔(dān)起對巡視的日常監(jiān)督職責(zé)，對巡視中發(fā)現(xiàn)的問題和線索進行科學(xué)研判、分類處置，違規(guī)違紀(jì)問題交給紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，各級組織部門要把整改落實情況及時納入領(lǐng)導(dǎo)班子的考核內(nèi)容，形成制度約束。同時，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門把巡視日常監(jiān)督與“不忘初心、牢記使命”等主體教育聯(lián)系起來，督促各級黨組織把抓整改落實與履行職責(zé)使命有機結(jié)合起來，與深化改革、完善治理體系、提高治理能力結(jié)合起來，以確保巡視日常監(jiān)督的效果。

三、黨的巡視制度百年發(fā)展歷程的現(xiàn)實啟示

回顧黨的巡視制度的百年發(fā)展歷程，深入研究巡視制度發(fā)展演變的歷史規(guī)律與經(jīng)驗，可以為推動新時代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

巡視的職責(zé)定位? 政治巡視是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任的政治監(jiān)督，是巡視組根據(jù)派出黨組織的授權(quán)，對接受巡視的黨組織貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。政治巡視既是歷史的，也是實踐的、具體的。新中國成立之初，巡視的內(nèi)容雖較為寬泛，但更多地還是聚焦于經(jīng)濟事務(wù)上。改革開放后，巡視工作逐漸聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)，但其往往涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的方方面面且經(jīng)常承擔(dān)各種任務(wù)，如評估一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，甚至還承擔(dān)選拔干部的職責(zé)。開展巡視工作時要走遍所有地級市，去工廠，看社區(qū)，GDP、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等樣樣都管，結(jié)果題多面廣、重點不突出。[14]黨的十七大明確要求，巡視要重點對一個部門領(lǐng)導(dǎo)有一個全面、客觀的評價。黨的十八大以來，巡視工作越來越聚焦于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的重點環(huán)節(jié)，圍繞“一個中心，四個著力”①，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭領(lǐng)域開展巡視，解決過去巡視過于寬泛的問題;圍繞“六大紀(jì)律、四個著力”開展巡視，突出“紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)”的要求;圍繞落實黨中央重大決策部署、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略、新時代黨的組織路線，緊緊把握政治巡視的定位，緊扣被巡視單位的職責(zé)使命，聚焦黨組織履行職責(zé)狀況開展巡視。

巡視的方法創(chuàng)新? 面對復(fù)雜的黨情國情，巡視制度只有結(jié)合實際情況不斷創(chuàng)新，才能保持其利劍本色。1931年的《中央巡視條例》為巡視員開展工作提供了數(shù)十種方法;新中國成立之初到黨的十八大前，巡視工作普遍采用的方法有9種，分別是聽取被巡視地區(qū)、單位黨委（黨組）的工作匯報和有關(guān)部門的專題匯報;根據(jù)工作需要列席被巡視地區(qū)、單位的有關(guān)會議，列席被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會和述職述廉會;受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員問題的來信、來電、來訪等;召開聽取意見座談會;與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾個別談話;調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會議記錄等資料;對被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行民主測評、問卷調(diào)查;以適當(dāng)方式對被巡視地區(qū)、單位的下屬單位或者部門進行走訪調(diào)研;對專業(yè)性較強或者特別重要問題的了解，可以商請有關(guān)職能部門或者專業(yè)機構(gòu)予以協(xié)助。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定巡視工作可以采取13種方式，分別為聽取被巡視黨組織的工作匯報和有關(guān)部門的專題匯報;與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾進行個別談話;受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人問題的來信、來電、來訪等;抽查核實領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的情況;向有關(guān)知情人詢問情況;調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會議記錄等資料;召開座談會;列席被巡視地區(qū)（單位）的有關(guān)會議;進行民主測評、問卷調(diào)查;以適當(dāng)方式到被巡視地區(qū)（單位）的下屬地方、單位或者部門了解情況;開展專項檢查;提請有關(guān)單位予以協(xié)助;派出巡視組的黨組織批準(zhǔn)的其他方式。實踐中，從過去的常規(guī)巡視發(fā)展到現(xiàn)在的專項巡視、機動式巡視，“回頭看”成為巡視監(jiān)督的重要手段?！皩ｍ椦惨暋辈桓忝婷婢愕?，緊緊盯住某個人、某件事來展開，可以提升工作效率，顯得更加靈活。十九屆中央第二輪巡視作為中央脫貧攻堅的專項巡視，也是巡視監(jiān)督第一次圍繞一個主題、集中在一個領(lǐng)域展開專項巡視。脫貧攻堅作為中央重大的政治任務(wù)，是中央重要政策之一，其貫徹落實情況直接影響到中央權(quán)威，把巡視工作的內(nèi)容聚焦到這一問題上直接體現(xiàn)了巡視的政治屬性。面對新階段新理念對巡視工作提出的新要求，各級黨組織必須解放思想，銳意創(chuàng)新，探索運用多種巡視方式來開展工作，如把聽取匯報與延伸了解相結(jié)合，巡視組聽取匯報時要敏銳抓住一些典型問題，通過延伸了解表象抓住背后的本質(zhì)問題;在個別談話中要結(jié)合巡視任務(wù)和被巡視單位（地區(qū)）的情況制定談話方案，有針對性地增列談話對象，擬定談話提綱，引導(dǎo)被談話人聚焦主題進行談話;在聽取被巡視黨組織匯報中要加強對匯報材料審核，提高材料質(zhì)量，善于對材料背后反映的共性問題進行系統(tǒng)梳理;在受理信訪過程中盡量開辟多種渠道接受問題反映，對信訪材料定期匯總，對一些重要信訪件要及時提出辦理意見;在調(diào)閱材料中要有針對性，不能搞“海量調(diào)閱”，明確調(diào)閱材料的范圍，要關(guān)注目錄、附件、原始材料、時間節(jié)點、關(guān)鍵詞，在查閱會議記錄過程中要特別留意一些重大決策是如何形成的，是否履行民主集中制的決策程序;在運用下沉調(diào)研開展巡視工作時要堅持以下看上找準(zhǔn)責(zé)任，善于剖析典型問題等。

巡視巡察上下聯(lián)動? 當(dāng)前，反腐敗斗爭已經(jīng)取得壓倒性勝利，但全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的建設(shè)缺失，少數(shù)黨員干部不守規(guī)矩、以權(quán)謀私、吃拿卡要、漠視群眾利益的現(xiàn)象依然存在。對此，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會上強調(diào)要充分發(fā)揮監(jiān)督在基層治理中的作用。目前來看，中央和省級巡視開展得較好，但市縣巡察還存在一些短板。新時代，應(yīng)推動巡視監(jiān)督向基層延伸，實現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動，強化對基層黨員干部履行公權(quán)力情況的監(jiān)督，拓展群眾參與監(jiān)督工作的渠道，更加突出整治群眾身邊的腐敗和不正之風(fēng)，不斷厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。一是結(jié)合基層治理特點，圍繞黨中央重大決策部署在基層落實情況、解決群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題、基層黨組織軟弱渙散等情況開展巡察。二是堅持頂層設(shè)計與因地制宜相結(jié)合，不搞“上下一般粗”“一刀切”，不把巡視工作的方法照搬到巡察工作中去，根據(jù)基層特點創(chuàng)新巡察工作方式，靈活采取“交叉巡察”“機動式巡視”等形式，破解“熟人社會”監(jiān)督難題。三是探索實現(xiàn)巡視巡察工作聯(lián)動運轉(zhuǎn)。應(yīng)加強黨中央對巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實責(zé)任。2020年12月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》為推進巡視巡察制度上下聯(lián)動作出了頂層設(shè)計，對新時代實現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制等作出了明確要求。

巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督的有機貫通? 黨和國家監(jiān)督體系是一個各類監(jiān)督主體有機貫通、相互協(xié)調(diào)的體系，每一種監(jiān)督形式的調(diào)適和演變都會對其他監(jiān)督形式產(chǎn)生影響。要通過加強體制機制建設(shè)，把各種監(jiān)督主體有機結(jié)合起來，進而形成功能上相互協(xié)調(diào)、程序上有序銜接、工作上相互配合的監(jiān)督體系。巡視作為黨中央和各級黨委（黨組）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展的監(jiān)督，具有政治性、權(quán)威性、主動性、融入性等特點，在整個監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。新時代，巡視監(jiān)督只有與其他監(jiān)督有機結(jié)合起來，才能真正把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能。一是實現(xiàn)巡視監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門監(jiān)督的有機貫通。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門在日常監(jiān)督、受理信訪中掌握了大量被巡視地區(qū)、單位的情況，將有效的信息提供給巡視組能夠使其工作更具有針對性，將日常線索較為集中、群眾反映強烈的黨組織列為專項巡視或“回頭看”的重要對象，而紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門亦可通過巡視組暗中了解所聯(lián)系地區(qū)的政治生態(tài)、問題線索;巡視組在前方，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門在后方，要及時匯總分享信息，通報各自掌握的新情況，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門對被巡視地區(qū)黨員干部進行審查調(diào)查的，要及時向巡視組通報;[15]紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門對巡視組移交的線索要及時查辦，把一個地區(qū)（部門）巡視整改情況列入日常監(jiān)督的重點內(nèi)容，積極回應(yīng)社會關(guān)注。可以說，巡視是政治體檢，體檢中發(fā)現(xiàn)的毛病交給紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門，由其通過監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等手段去查找問題根源所在，分類施策采取不同措施去解決。二是實現(xiàn)巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督的有機貫通。派駐機構(gòu)對駐在部門的日常運作情況、廉政風(fēng)險點掌握得比較全面，被稱為“不走的巡視組”，在巡視前，派駐機構(gòu)可以根據(jù)日常監(jiān)督了解到的情況，對巡視組提出關(guān)于巡視對象、重點的意見建議，使巡視工作更有針對性;在巡視過程中，巡視組遇到的相關(guān)情況可以及時與派駐機構(gòu)進行溝通協(xié)商，研究對策;在巡視結(jié)束后，派駐機構(gòu)通過督促駐在部門黨組織切實履行主體責(zé)任，強化對被駐在部門巡視整改的日常監(jiān)督，可以實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化。三是實現(xiàn)巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機貫通。據(jù)不完全統(tǒng)計，十八屆中央12輪巡視共處理來信來訪近160萬件次，與黨員干部和群眾談話5萬余人次。新時代，應(yīng)進一步完善和規(guī)范接受來訪制度建設(shè)，明確來信來訪受理范圍、暢通接受舉報和反映的渠道，明確檢舉控告人權(quán)利，完善人民群眾監(jiān)督的途徑，注重運用信息技術(shù)保障黨員和群眾反映問題的權(quán)利。特別是在大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體廣泛性、方式多元性、過程公開性等特性使其逐漸成為反腐“利器”，在開展巡視監(jiān)督過程中應(yīng)加強宣傳工作，合理利用輿論監(jiān)督資源，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。

以高質(zhì)量巡視助推國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化? 一個時期以來，黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨著黨的領(lǐng)導(dǎo)如何融入現(xiàn)代企業(yè)治理、中管高校如何貫徹立德樹人的教育目標(biāo)理念、央企如何突破“卡脖子”技術(shù)上的瓶頸等諸多挑戰(zhàn)。通過巡視能夠發(fā)現(xiàn)問題背后更深層次的原因進而強化整改。一是壓實管黨治黨主體責(zé)任。被巡視地區(qū)的黨組要把巡視整改作為檢驗“四個意識”的試金石，切實扛起整改責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，不能簡單地把整改任務(wù)推給紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或者組織部門。二是綜合運用多種方式開展巡視，堅持全面整改與重點整改相結(jié)合。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要強化日常監(jiān)督，通過調(diào)閱資料、實地調(diào)研督導(dǎo)、約談函詢、參加民主生活會等方式加強經(jīng)常性督促檢查;組織部門要把督促整改與選人用人日常工作有機結(jié)合起來，將巡視結(jié)果作為干部考核評價、選拔任用的重要依據(jù)，以高質(zhì)量巡視推動貫徹新時代黨的組織路線;要強化對巡視整改的問責(zé)，對拒不整改、應(yīng)付交差、企圖蒙混過關(guān)的，要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。三是堅持當(dāng)下“改”與長久“立”的有機結(jié)合。對于巡視過程中反映的共性問題，要通過創(chuàng)新思路、舉措、機制，完善制度，優(yōu)化權(quán)力運行的流程，促進實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[16]

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

The Centennial Development Course and Realistic Enlightenment of

the Inspection System of the Communist Party of China

Jiang Jing

Abstract：As a strategic institutional arrangement of inner-party supervision， inspection is an important part of the supervision system of the party and the state.Facing the situation and tasks of revolution，construction and Reform in different periods，the party's inspection system has experienced the development stages of germination and start-up，hesitation and twists，restart and optimization，deepening and improvement，revolution and innovation.Over the past century，the party's inspection work has always been based on the consolidation of the party's centralized and unified leadership，gradually realized standardization and institutionalization，completed the evolution from partial coverage to full coverage，and put more emphasis on treating both the symptoms and the root causes.In the new era，we should further clarify the responsibility orientation of the inspection system，innovate the methods of inspection work，adhere to the linkage of inspection and supervision，promote the organic combination of inspection and supervision with other forms of supervision，and promote the modernization of national governance system and governance ability with high-quality inspection.

Key words：the Communist Party of China;inspection;inspection system;inspection work;political supervision