鄉(xiāng)村治理“三治合一”的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

摘? ? ? 要：構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，既是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。自治、法治、德治具有自身的特點(diǎn)和內(nèi)在的聯(lián)系，然而在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村治理“三治合一”面臨村民自治主體缺失、村民利益表達(dá)不暢、新鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮有限等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用，以自治為核心賦予鄉(xiāng)村治理主體自治空間，以法治為保障促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化，以德治為基礎(chǔ)推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，借助信息化提供的科技支撐，使鄉(xiāng)村治理“三治合一”融為一體，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：鄉(xiāng)村治理;“三治合一”;鄉(xiāng)村治理主體;鄉(xiāng)村治理規(guī)范化;鄉(xiāng)村文化建設(shè)

中圖分類號(hào)：D422.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）07-0068-08

收稿日期：2020-04-26

作者簡(jiǎn)介：王艷，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所研究員，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系2021年吉林省社科基金建黨百年專項(xiàng)課題“新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐歷程與經(jīng)驗(yàn)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2021B15;吉林省委黨校一般課題“加快推進(jìn)吉林省城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2020YB11。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，能否在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的基礎(chǔ)上向第二個(gè)百年目標(biāo)——新中國(guó)成立100年時(shí)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家順利邁進(jìn)，鄉(xiāng)村振興尤為重要。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。[1]黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。[2]鄉(xiāng)村治理“三治合一”來(lái)自于基層實(shí)踐，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層有效治理的目標(biāo)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村治理“三治合一”的內(nèi)在邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治社會(huì)領(lǐng)域快速邁進(jìn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村基層治理環(huán)境呈現(xiàn)出明顯變化，鄉(xiāng)村治理碎片化、治理結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題不斷出現(xiàn)，構(gòu)建新的鄉(xiāng)村治理格局、實(shí)現(xiàn)“三治合一”成為必然選擇?！叭魏弦弧眮?lái)源于浙江桐鄉(xiāng)取得的基層治理成功經(jīng)驗(yàn)。2013年，桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)建立了三支植根于民間的團(tuán)隊(duì)——百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)，逐漸形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理新格局。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，這種治理方式發(fā)展成為自治、法治、德治相結(jié)合（“三治合一”）的基層治理模式。黨的十九大從頂層設(shè)計(jì)的層面肯定了浙江桐鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，厘清自治、法治、德治之間的內(nèi)在關(guān)系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治合一”的前提。

在“三治”中，自治是核心。村民自治是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）規(guī)定的鄉(xiāng)村治理最為重要的方式，也是鄉(xiāng)村治理的核心。這種自治是在法律規(guī)定范疇內(nèi)的自治，其中包含著法治的方式和德治的內(nèi)容，是在村民自治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治和德治。在治理過(guò)程中，廣大村民是鄉(xiāng)村治理的主體，法治和德治是為了更好地實(shí)現(xiàn)村民的有效治理。因此，在推動(dòng)自治的過(guò)程中，應(yīng)與法治的約束和保護(hù)作用以及德治的教育作用相結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效有序治理和村民素質(zhì)整體提升。

在“三治”中，法治是保障。無(wú)論是自治還是德治都需要在法治的框架下進(jìn)行，自治主體需要依靠法治的規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行有序參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理。反過(guò)來(lái)，這種對(duì)于法律的理解和運(yùn)用也能夠提升自治主體的法律意識(shí)和道德素養(yǎng)，進(jìn)而提高自身的治理能力和治理水平，以更好地實(shí)現(xiàn)村民自治。因此，依靠法律文本和規(guī)范對(duì)于鄉(xiāng)村進(jìn)行治理，是“三治”之中的有形規(guī)則，是鄉(xiāng)村的“硬治理”，也是鄉(xiāng)村治理“三治合一”的保障。同時(shí)，通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序治理，依靠有形的法律規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理和決策，能夠?qū)︵l(xiāng)村治理主體和村民選舉出來(lái)的鄉(xiāng)村治理代理人進(jìn)行有效約束，提高自治主體的法治意識(shí)和能力。

在“三治”中，德治是基礎(chǔ)。與鄉(xiāng)村治理的有形規(guī)則——法治相比，德治屬于鄉(xiāng)村治理的無(wú)形要求，是鄉(xiāng)村的“軟治理”。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，德治往往以村規(guī)民約、道德規(guī)范、文明村風(fēng)等形式存在。雖然德治不具有硬約束力，但不斷地對(duì)村民進(jìn)行德治教育，不僅能夠更大程度地發(fā)揮村規(guī)民約的作用，提升村民自我道德規(guī)范能力，也能夠明晰在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中普遍認(rèn)同的治理規(guī)則和規(guī)范。而法治為德治提供了明確的規(guī)范框架，為德治起到了保駕護(hù)航的作用。道德規(guī)范和德治水平既能夠?yàn)榇迕褡灾翁峁┝己玫耐寥篮铜h(huán)境，也能夠提升自治主體的道德素養(yǎng)和文化水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理良性運(yùn)行和健康發(fā)展。可以說(shuō)，“三治”是治理的內(nèi)容，而“合一”是治理的方法，只有各自發(fā)揮作用又實(shí)現(xiàn)相互之間的融合，才能助力于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理“三治合一”面臨的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展水平對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展至關(guān)重要。黨中央歷來(lái)十分重視農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，各地也結(jié)合自身的實(shí)際情況，聚焦人民群眾反映最集中、訴求最迫切的問(wèn)題，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式方法，以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題日漸凸顯，亦導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“三治合一”面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出，村民自治主體缺失

我國(guó)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，農(nóng)村實(shí)行村民自治，村民是鄉(xiāng)村治理的主體。即廣大村民通過(guò)民主選舉選出鄉(xiāng)村治理帶頭人，帶頭人帶領(lǐng)廣大村民實(shí)行村民自治，而廣大村民通過(guò)民主監(jiān)督對(duì)選出的帶頭人進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。由此可見(jiàn)，村民與鄉(xiāng)村治理帶頭人之間是代理與被代理的關(guān)系。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，原有相對(duì)封閉單一的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)被逐漸打破，開(kāi)放性、流動(dòng)性日漸成為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的主要特征。依賴于傳統(tǒng)熟人社會(huì)和穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的村民自治在實(shí)踐中面臨巨大挑戰(zhàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2019年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬(wàn)人，比上年增加241萬(wàn)人。其中，本地農(nóng)民工11652萬(wàn)人，比上年增加82萬(wàn)人;外出農(nóng)民工17425萬(wàn)人，比上年增加159萬(wàn)人。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年，各地區(qū)各部門堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六保”任務(wù)，各項(xiàng)穩(wěn)就業(yè)政策不斷落實(shí)落地，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，農(nóng)民工就業(yè)保持總體穩(wěn)定。2020年全國(guó)農(nóng)民工總量28560萬(wàn)人，比上年減少517萬(wàn)人。其中，本地農(nóng)民工11601萬(wàn)人，比上年減少51萬(wàn)人;外出農(nóng)民工16959萬(wàn)人，比上年減少466萬(wàn)人。雖然2020年全國(guó)農(nóng)民工總量較2019年有所減少，但農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模仍然很大。大量的農(nóng)民工尤其是有能力、有學(xué)識(shí)的農(nóng)村精英選擇到城鎮(zhèn)工作、學(xué)習(xí)或者定居，留在農(nóng)村的往往是婦女、兒童和老人，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。一方面，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才大量流失，城市人才反流到農(nóng)村少之又少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理精英循環(huán)不暢，村民自治主體嚴(yán)重缺失，而主體的缺失必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理失靈。在部分地區(qū)所舉辦的村委會(huì)換屆選舉中，參與選舉投票的人數(shù)無(wú)法滿足《村民委員會(huì)組織法》要求的村民民主選舉選民數(shù)量。在村委會(huì)日常工作中，更是缺乏來(lái)自于廣大村民的民主監(jiān)督。留守的村民或因年齡問(wèn)題、或因能力問(wèn)題較少參與村集體事務(wù)的管理和監(jiān)督，民主管理、民主監(jiān)督和民主決策流于形式，部分地區(qū)還存在村干部“一言堂”的現(xiàn)象。另一方面，隨著農(nóng)村空心化、老年化現(xiàn)象持續(xù)加劇，為了集中資源便于管理，基層政府推行村組改革，撤并原有行政村，使得現(xiàn)有行政村不斷擴(kuò)大，這無(wú)疑加大了農(nóng)村基層治理難度，村民對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也難以得到保證。

（二）村委會(huì)行政化傾向明顯，村民利益表達(dá)不暢

鄉(xiāng)村治理方式在由“政府—人民公社”向“政府—村委會(huì)”演變的過(guò)程中，原有治理方式在新的治理結(jié)構(gòu)中依然有所影響?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，行政事務(wù)過(guò)多的現(xiàn)實(shí)使得村委會(huì)社會(huì)治理的功能弱化，行政化傾向明顯，村民參與鄉(xiāng)村治理的廣度、深度不足。在現(xiàn)實(shí)中，出于成本、村民自治有效運(yùn)行等因素的考量，實(shí)行的是村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織為一體的運(yùn)作模式。村委會(huì)既是村務(wù)治理的主體，承擔(dān)著來(lái)自于上級(jí)政府的行政任務(wù)，相對(duì)應(yīng)地也擁有村集體經(jīng)濟(jì)的分配權(quán)。這種村社一體、政經(jīng)不分的基層治理方式使得村民自治在運(yùn)行的過(guò)程中往往面臨多重責(zé)任和問(wèn)題。村民的身份既同村民選舉選民資格相掛鉤，也同經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)聯(lián)。流動(dòng)的農(nóng)民、“不流動(dòng)”的社會(huì)治理方式使得進(jìn)入城鎮(zhèn)定居的村民無(wú)法真正脫離農(nóng)村，而新流入農(nóng)村的居民卻面臨著政治利益和經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法融入農(nóng)村的矛盾局面。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，村民的利益訴求日益增多，但缺少表達(dá)自身訴求的平臺(tái)和渠道，地方政府提供的政策和服務(wù)等公共產(chǎn)品與村民的真實(shí)意愿脫節(jié)，造成供需失衡。在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中，這種單向的供給決策機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致供給低質(zhì)、決策失效，損害村民的切身利益。久而久之，就會(huì)導(dǎo)致村民選擇較為偏激的方式表達(dá)訴求，從而出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理失效的狀況。

（三）整體上法律意識(shí)淡薄，鄉(xiāng)村治理缺乏法治保障

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，主要是以“人治”為主，以“血緣”作為聯(lián)系彼此的紐帶。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理方式發(fā)生了巨大變化，但人們的生活圈依舊是以血緣和地緣為基礎(chǔ)而形成的。由于“官本位”“特權(quán)思想”較為嚴(yán)重，導(dǎo)致部分村干部法律意識(shí)淡薄，置村規(guī)民約甚至法律法規(guī)于不顧，依照自己的意愿行事;而村民受傳統(tǒng)思維、風(fēng)俗習(xí)慣的影響，加之受教育水平偏低，法律意識(shí)較為淡薄，當(dāng)利益受到損害時(shí)往往找不到正確的維權(quán)途徑，從而形成“法律無(wú)用論”的思維定式。雖然黨和政府通過(guò)建設(shè)司法行政工作室等方式推動(dòng)法治工作機(jī)制向基層農(nóng)村延伸，但很多村民并沒(méi)有意識(shí)到法律對(duì)自身生活產(chǎn)生的重要影響，部分村民對(duì)于法治鄉(xiāng)村建設(shè)不關(guān)心，參與度較低。在我國(guó)，農(nóng)村基層專業(yè)法律人才嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的針對(duì)鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)也相對(duì)較少，鄉(xiāng)村普法工作難以滿足村民掌握必要的法律常識(shí)、學(xué)習(xí)法律知識(shí)、培養(yǎng)法律意識(shí)的需要，因此，從某種程度上看鄉(xiāng)村治理缺乏法治保障。

（四）鄉(xiāng)村道德文化式微，新鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮有限

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，道德文化建設(shè)卻相對(duì)滯后。在廣大農(nóng)村地區(qū)，片面地追求經(jīng)濟(jì)利益使得鄉(xiāng)村本土文化日漸衰落，道德文化式微，德治失去了重要的基礎(chǔ)和土壤。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，往往是依賴樸素的民間道德觀念來(lái)約束村民的日常行為，從而形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序。其中，鄉(xiāng)賢是較為重要的道德力量。為此，我國(guó)在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中十分重視培育“新鄉(xiāng)賢文化”。2016年，國(guó)家十三五規(guī)劃綱要提出培育新鄉(xiāng)賢文化;2018年中央一號(hào)文件明確提出積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用?！靶锣l(xiāng)賢”不僅包括在農(nóng)村具有較高威望的群體，還包括返鄉(xiāng)能人、外來(lái)精英。然而，現(xiàn)實(shí)中，新鄉(xiāng)賢并沒(méi)有充分發(fā)揮道德引領(lǐng)作用。原因在于：在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，儒家的德治思想經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展形成了完備的體系并嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)賢文化”是這種道德體系的直接體現(xiàn)。而現(xiàn)代德治的范疇、體系、運(yùn)行方式等還處于探索發(fā)展階段，尚未同基層農(nóng)村治理充分融合。實(shí)踐中，部分鄉(xiāng)村沒(méi)有將德治納入整體統(tǒng)籌范圍。德治的推進(jìn)多是以口號(hào)式的宣傳為主，并未形成完整的體系，再加上鄉(xiāng)村道德文化式微、激勵(lì)機(jī)制不足，新鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮相對(duì)有限。

三、鄉(xiāng)村治理“三治合一”的優(yōu)化路徑

基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，關(guān)系到普通百姓的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。在新形勢(shì)下，基層治理尤其是鄉(xiāng)村治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，“需要從戰(zhàn)略高度把握鄉(xiāng)村治理發(fā)展規(guī)律，從實(shí)踐角度對(duì)治理方式進(jìn)行創(chuàng)新和總結(jié)”，做到“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”。[3]健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系不僅是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。而“三治合一”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就。因此，應(yīng)該從以下幾方面促進(jìn)“三治”相互融合，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（一）充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用

黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的前提，因此，應(yīng)充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的作用，使之成為村民自治、依法治國(guó)和以德治國(guó)的重要保障。第一，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。按照“圍繞發(fā)展抓黨建”的總體思路，致力于引領(lǐng)、服務(wù)、保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，形成創(chuàng)新基層黨建工作與農(nóng)村改革發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰的良好局面。牢固樹(shù)立“以人為本抓黨建”的理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，把黨的建設(shè)與農(nóng)民的愿望、農(nóng)民的需求緊密結(jié)合起來(lái)，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民辦事情、解難題。第二，創(chuàng)新組織設(shè)置格局。敢于突破行政區(qū)劃和行業(yè)系統(tǒng)等傳統(tǒng)界限，通過(guò)推行村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村社聯(lián)建、村協(xié)聯(lián)建等模式，探索橫向聯(lián)合組建、縱向垂直管理等方式，因地制宜地在農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等建立黨組織，使組織格局與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)形式、黨員流向相適應(yīng)，形成區(qū)域融合、全面覆蓋的農(nóng)村基層組織網(wǎng)絡(luò)體系。第三，創(chuàng)新黨內(nèi)民主途徑。緊緊圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮廣大黨員的作用。健全和完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，保障和引導(dǎo)廣大黨員有序參與村集體事務(wù)，以黨內(nèi)民主示范帶動(dòng)基層民主。全面推行村級(jí)黨務(wù)、政務(wù)公開(kāi)，完善黨內(nèi)情況通報(bào)、情況反映和重大決策征求意見(jiàn)等制度，健全政情民意互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、透明。積極探索嘗試基層黨組織成員直接選舉辦法，試行開(kāi)展黨代表任期制工作，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村干部的權(quán)力，確保黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第四，創(chuàng)新干部選用辦法。著力抓好村級(jí)班子和隊(duì)伍建設(shè)，逐步推行村黨組織書(shū)記上劃縣級(jí)組織部直接管理或備案管理的新體制，積極探索優(yōu)秀干部跨村任職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選派任職、機(jī)關(guān)干部下派掛職等新辦法，強(qiáng)化對(duì)村支書(shū)的選拔、管理和監(jiān)督。加強(qiáng)村干部后備力量?jī)?chǔ)備，重點(diǎn)從致富能手、農(nóng)民企業(yè)家、一村一名大學(xué)生、大學(xué)生村官、復(fù)員退伍軍人、大中專返鄉(xiāng)畢業(yè)生、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民工等群體中篩選確定，逐步解決部分村班子成員特別是村支書(shū)年齡偏大、能力偏低、后繼乏人等問(wèn)題。

（二）以自治為核心，賦予鄉(xiāng)村治理主體自治空間

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理“三治合一”的核心是充分發(fā)揮自治作用。一方面，要不斷賦予鄉(xiāng)村治理主體自治空間，提升自治水平。充分發(fā)揮治理精英和治理組織在農(nóng)民中的話語(yǔ)權(quán)，增加新鄉(xiāng)賢和新型農(nóng)村合作組織的表達(dá)權(quán)。推動(dòng)研究制定村委會(huì)工作事項(xiàng)清單，在減輕村委會(huì)行政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村民自治與政府治理的有效銜接，形成政府、村委會(huì)和村民三者之間的良性互動(dòng)?！霸诒Ｕ限r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益的前提下，探索通過(guò)分擔(dān)籌資籌勞、投資集體經(jīng)濟(jì)等方式，引導(dǎo)非戶籍居民更廣泛地參與民主決策?！盵4]推動(dòng)各地根據(jù)自身實(shí)際開(kāi)展形式多樣的民主協(xié)商，不斷構(gòu)建和拓展村民與村級(jí)組織、基層政府等主體協(xié)商議事的平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)向制度化、法治化發(fā)展。另一方面，以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，構(gòu)建鄉(xiāng)村自治新格局。根據(jù)2015年中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，各個(gè)地區(qū)根據(jù)實(shí)際的地域范圍、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)文化等因素劃定農(nóng)村自治社區(qū)。社區(qū)內(nèi)居住的全體居民可以不受原有的集體組織制度、產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等限制，共同參加社區(qū)事務(wù)的管理，具有平等參與社區(qū)治理的權(quán)利。[5]在開(kāi)放、流動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)中，新社區(qū)打破了原有封閉、單一的社會(huì)治理方式，為社區(qū)內(nèi)全體居民提供均等的公共服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)治理方式與新的社會(huì)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。同時(shí)，以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，在條件允許的情況下，通過(guò)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員下沉到基層農(nóng)村社區(qū)的方式推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展。

（三）以法治為保障，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化

法治是鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的有形規(guī)則，其訴諸于法律條文和文本，是鄉(xiāng)村的“硬治理”。通過(guò)法治對(duì)超出規(guī)則邊界的鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理，是為了保障自治的有效實(shí)施，彌補(bǔ)德治的不足。黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國(guó)的總目標(biāo)和推進(jìn)基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)要求。明確強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。[6]因此，要多措并舉，切實(shí)加快法治鄉(xiāng)村建設(shè)。一是要持續(xù)增強(qiáng)基層黨員干部依法辦事思維和能力。面對(duì)農(nóng)村基層的矛盾糾紛，不僅要及時(shí)處理，更要有理有據(jù)有節(jié)。二是要加快構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)立體化社會(huì)治安防控體系。在廣大農(nóng)村地區(qū)大力推動(dòng)農(nóng)村平安社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)建立農(nóng)村社區(qū)人口全覆蓋模式的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)快速反應(yīng)、重心下沉突出服務(wù)。三是要不斷整合農(nóng)村基層化解矛盾糾紛資源。構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相銜接的聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)村民訴求，增強(qiáng)農(nóng)村基層預(yù)防和處理矛盾糾紛的綜合能力。四是要大力提升村民的法治素養(yǎng)。法治建設(shè)不僅需要用硬性規(guī)范約束村民，也需要用軟性宣傳手段教育村民。通過(guò)加強(qiáng)普法宣傳、設(shè)立社區(qū)相關(guān)法治機(jī)構(gòu)等方式，培育村民樹(shù)立法治觀念和依法參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的理念，這既是踐行村民自治“四個(gè)民主”的根本，也是破解現(xiàn)實(shí)社會(huì)中農(nóng)村矛盾和問(wèn)題的基礎(chǔ)。

（四）以德治為基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記十分重視德治的作用，多次強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。德治根植于傳統(tǒng)儒家思想，但又有本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)代德治是把“以人民為中心”作為核心，包括個(gè)人道德、家庭美德、職業(yè)道德和社會(huì)公德在內(nèi)的社會(huì)主義道德。德治是以鄉(xiāng)村文化為土壤和基礎(chǔ)而形成的村民高度認(rèn)同的行為規(guī)范，是約束村民行為的內(nèi)在規(guī)則。因此，要不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，改善農(nóng)民精神面貌，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。一方面，以農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境改善為抓手，推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村文明建設(shè)。改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境不僅包括村民居住條件的改善，也包括生態(tài)環(huán)境的改變和鄉(xiāng)村文化建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村文化建設(shè)同頻共振，構(gòu)建生活環(huán)境不斷改善、人與自然和諧相處、文明程度不斷提高、農(nóng)村居民素質(zhì)整體提升的新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)。另一方面，不斷形成具有本地區(qū)特色的農(nóng)村社區(qū)文化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本是實(shí)現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化，國(guó)家發(fā)展最終靠的是人的素質(zhì)的全面提升。村民自治本身具有自我管理、自我服務(wù)和自我教育的作用。當(dāng)社會(huì)治理功能同集體經(jīng)濟(jì)組織的功能合二為一后，自我教育的作用往往很難發(fā)揮。因此，在農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)中，應(yīng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，因地制宜大力發(fā)展具有本地區(qū)特色、村民普遍認(rèn)可的社區(qū)文化，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展多種形式的社區(qū)文化實(shí)踐活動(dòng)。如和諧社區(qū)精神文明創(chuàng)建活動(dòng)、最美家庭評(píng)選活動(dòng)、身邊好人評(píng)選活動(dòng)等。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對(duì)于推動(dòng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要意義。為此，應(yīng)將弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化嵌入到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，在廣大農(nóng)村地區(qū)大力倡導(dǎo)和諧文化、鄰里守護(hù)、助人為樂(lè)、尊老愛(ài)幼等傳統(tǒng)美德和優(yōu)良家風(fēng)，增強(qiáng)村民對(duì)農(nóng)村社區(qū)文化的認(rèn)同度和歸屬感。

（五）借助信息化為“三治合一”提供科技支撐

在開(kāi)放、流動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中，信息共享和傳播是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的重要支撐。一方面，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及進(jìn)城定居農(nóng)民數(shù)量的增加，農(nóng)村空心村現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，一些行政村被取消或者并入其他行政村，但在撤銷、合并過(guò)程中新產(chǎn)生的行政村往往地域范疇較大，這無(wú)疑加大了治理難度。在鄉(xiāng)村治理中引入信息化手段是解決行政村管轄范圍加大、治理難度提升等問(wèn)題的重要方式。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)媒介化、治理信息化為廣大農(nóng)村社區(qū)居民提供更加便捷的公共服務(wù)，既有助于推動(dòng)政府公共服務(wù)向農(nóng)村基層延伸，提升基層政府和村級(jí)組織治理效能，也有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的目標(biāo)。另一方面，在村社分開(kāi)、政經(jīng)分離沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)之前，即便是離村的農(nóng)民也同農(nóng)村有著經(jīng)濟(jì)、政治以及文化方面的聯(lián)系。如何使外出的農(nóng)民及時(shí)了解村里的公共事務(wù)或參與重大事項(xiàng)的管理和監(jiān)督，如何使離村的農(nóng)民之間形成合力，在異地工作過(guò)程中相互幫助共同支撐，都是亟待解決的難題。以“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建離村農(nóng)民參與管理、自我服務(wù)的媒介通道，是解決快速流動(dòng)的基層社會(huì)所面臨的治理難題的新思路和新路徑。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

On the Internal Logic，Practical Dilemma and Optimization Path of

“Three Governance in One” in Rural Governance

Wang Yan

Abstract：To build a rural governance system with the combination of autonomy，rule of law and rule of virtue is not only the internal requirement of China's rural social transformation and development，but also an important foundation for the realization of national governance modernization.Autonomy，rule of law and rule of virtue have their own characteristics and internal relations.However，in practice，the “three governance in one” of rural governance faces a series of practical problems，such as the lack of the main body of villagers' autonomy，the poor expression of villagers' interests，and the limited role of new rural sages.Therefore，we should give full play to the leading role of grass-roots party organizations，endow the main body of rural governance with autonomy as the core，promote the standardization of rural governance with the guarantee of the rule of law，promote the construction of rural culture based on the rule of virtue，and integrate the “three governance in one” of rural governance with the help of scientific and technological support provided by informatization，so as to realize the modernization of rural governance system and governance ability.

Key words：rural governance; “three governance in one”;the main body of rural governance;standardization of rural governance;rural cultural construction