遼寧綠色工業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持政策研究

童恩華

(沈陽大學(xué)，遼寧 沈陽110041)

一、引言

“十四五” 規(guī)劃指出: “強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障，發(fā)展綠色金融，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重要領(lǐng)域綠色化改造?！?遼寧省作為我國傳統(tǒng)的工業(yè)大省，在當(dāng)前全球提倡綠色經(jīng)濟(jì)的時(shí)代潮流中，應(yīng)當(dāng)發(fā)展能改善產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)變革升級(jí)、營造綠色健康環(huán)境的綠色工業(yè)。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品理論

薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》中就提出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。公共產(chǎn)品擁有兩個(gè)特征，即非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個(gè)消費(fèi)者在消費(fèi)完某一種產(chǎn)品或服務(wù)后，不會(huì)對(duì)其他消費(fèi)者造成影響。非排他性是指一個(gè)消費(fèi)者在消費(fèi)一種產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，同時(shí)他人也在消費(fèi)這種產(chǎn)品或服務(wù)。例如醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人的消費(fèi)而對(duì)其他患者造成影響。

實(shí)際上綠色工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境效益也屬于公共產(chǎn)品，人們生活在其中，并不會(huì)受到他人影響，即邊際成本不會(huì)受到影響。這可能就會(huì)造成部分企業(yè)過分地以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求高額利潤的 “公共悲劇” 以及部分人無須花費(fèi)成本卻能同樣享受美好環(huán)境的 “搭便車” 現(xiàn)象，所以政府必須進(jìn)行宏觀調(diào)控。如政府可以利用稅收來調(diào)節(jié)，對(duì)犧牲生態(tài)環(huán)境的企業(yè)以及零成本的消費(fèi)者征收較高的稅款。

(二)外部性理論

1920年，庇古在其發(fā)表的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中系統(tǒng)歸納形成了外部性這一概念。他指出外部性是指經(jīng)濟(jì)主體在從事自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，對(duì)其他個(gè)體的利益產(chǎn)生有利或不利影響，這種影響帶來的利益和損失都不是該主體所應(yīng)獲得或承擔(dān)的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，外部性又有正負(fù)之分。正外部性是指某主體無須付出任何代價(jià)就可以享受到其他個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來的益處。而負(fù)外部性是指某主體自身的經(jīng)濟(jì)行為使得其他個(gè)體或社會(huì)的利益減少而沒有付出任何代價(jià)。

外部性理論體現(xiàn)在綠色工業(yè)發(fā)展的過程中。例如，企業(yè)甲因?yàn)橘Y源利用不合理，造成了大量污染物的排放，所以購買了節(jié)能減排和污染處理設(shè)施來提高資源利用率，減少污染物排放量，這就是正外部效應(yīng)。再比如，企業(yè)乙將污水直接排放到河里，不花費(fèi)成本來治理，于是生活在河邊的居民們不得不集資來購買設(shè)施處理，這對(duì)居民來說是不公平的。諸如此類的情況在綠色工業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中可能會(huì)出現(xiàn)，如果單獨(dú)依靠市場而政府不加以干涉，會(huì)造成市場失靈，最好的辦法是政府利用補(bǔ)貼和稅收政策來調(diào)節(jié)。

三、遼寧綠色工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

綠色工業(yè)簡而言之就是實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的工業(yè)。在生產(chǎn)產(chǎn)品的過程中，能夠最大限度地提高其原材料利用效率，最大限度地減少污染物、污染氣體排放量，而且生產(chǎn)出的產(chǎn)品要符合環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)過程是合理利用原料生產(chǎn)人們所需的產(chǎn)品的過程，也是維護(hù)生態(tài)環(huán)境的過程。綠色工業(yè)體系中的每一道生產(chǎn)工序，每一條生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都是相輔相成的。在生產(chǎn)過程中，它們會(huì)相互分享自己所需的原料信息，從而能精確地利用原料，彼此不交叉、不重疊、不出錯(cuò)，從而達(dá)到合理利用資源的目的。

表1反映了近年來遼寧省工業(yè)增加值的狀況。從中可以看出近六年來遼寧省第一、第三產(chǎn)業(yè)增加值總體穩(wěn)定上升，而第二產(chǎn)業(yè)增加值很明顯地呈現(xiàn)先降后升的趨勢(shì)，且降低的幅度要大于上升的幅度。另外，第三產(chǎn)業(yè)增加值都超過了第二產(chǎn)業(yè)增加值，這說明近年來遼寧省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速，在經(jīng)濟(jì)增長中所發(fā)揮的作用也越來越重要，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度有所減緩。但結(jié)合表2分行業(yè)增加值來看，工業(yè)增加值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)增加值，這說明工業(yè)在遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然占據(jù)著重要地位。

表1 2014~2019年遼寧省產(chǎn)業(yè)增加值狀況 單位:億元

表2 2013~2017年遼寧省分行業(yè)工業(yè)增加值狀況 單位:億元

再如表3，遼寧省廢水、廢氣、固體廢物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國廢水、廢氣、固體廢物排放量的平均水平。結(jié)合幾張表來看，遼寧省的工業(yè)發(fā)展雖然推動(dòng)遼寧省經(jīng)濟(jì)的快速增長，但其帶來的污染物排放量也較大，繼而表明工業(yè)發(fā)展中存在資源利用不合理、資源利用效率低的問題。這說明，遼寧省現(xiàn)階段的工業(yè)發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到綠色工業(yè)的要求。

表3 2013~2017年中國與遼寧省三廢排放情況

四、遼寧綠色工業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持現(xiàn)狀及存在的問題

(一)遼寧省綠色工業(yè)財(cái)政支持現(xiàn)狀

這些年來，遼寧省也實(shí)行過許多財(cái)政政策來促進(jìn)工業(yè)逐步綠色化。這些財(cái)政政策中除了有每年固定的環(huán)保、科技支出之外，還有其他包括專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼以及相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。這些政策往往用于鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)綠色環(huán)保的高新技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，積極推進(jìn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)、企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，治理環(huán)境和節(jié)約資源等方面。例如某企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品利用的是高新環(huán)保技術(shù)，企業(yè)在獲得利潤要繳納稅款時(shí)，政府會(huì)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或稅收優(yōu)惠，從而降低企業(yè)的成本，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，繼而促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。為了避免本省人才流失，引進(jìn)高素質(zhì)人才，政府會(huì)給予科研人員一定的補(bǔ)貼；同時(shí)政府也鼓勵(lì)發(fā)明創(chuàng)造，給予發(fā)明創(chuàng)造者適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，在對(duì)其征收個(gè)人所得稅時(shí)會(huì)給予減免。為了節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，政府實(shí)行適當(dāng)減免綠色企業(yè)所得稅，適當(dāng)減免綠色環(huán)保產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅等政策，引導(dǎo)重工企業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，對(duì)綠色環(huán)保企業(yè)發(fā)展進(jìn)行資金扶持。

(二)遼寧綠色工業(yè)發(fā)展財(cái)政支持存在的問題

1.財(cái)政投入不足

一個(gè)國家或地區(qū)要想促進(jìn)綠色工業(yè)的發(fā)展，政府必須要投入一定的財(cái)政資金來支持這項(xiàng)事業(yè)。具體來說，這筆財(cái)政投入主要體現(xiàn)在環(huán)保支出和科技支出兩方面。環(huán)保支出重點(diǎn)在于防治污染、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)等。而科技支出重點(diǎn)在于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，培養(yǎng)更多的科學(xué)技術(shù)人才，推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。

國際上用一國或一個(gè)地區(qū)的環(huán)保支出比上當(dāng)年的GDP的比值來衡量環(huán)保支出對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。當(dāng)環(huán)保投入占GDP的比例保持在1%~1.5%時(shí)，能稍微減弱環(huán)境污染，當(dāng)比例達(dá)到2%~3%時(shí)，才能使環(huán)境得到進(jìn)一步改善。世界銀行也曾提出，中國對(duì)環(huán)保的投入至少要達(dá)到GDP的1%以上，爭取達(dá)到2%以上，環(huán)境質(zhì)量才可能出現(xiàn)改善的趨勢(shì)。從表4中可以明顯看出，這5年來遼寧省節(jié)能環(huán)保支出所占GDP的比例都不超過0.5%，跟國際規(guī)定相比還差著很大的距離。這也深刻地表明，遼寧省的環(huán)保支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以真正改善環(huán)境。

表4 遼寧省2015~2019年的環(huán)保支出相關(guān)數(shù)據(jù)

科學(xué)技術(shù)是綠色工業(yè)發(fā)展的重中之重，它貫穿于整個(gè)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。遼寧省是工業(yè)大省，必須依靠科學(xué)技術(shù)深化工業(yè)供給側(cè)改革，提高能源資源的利用率，變革工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。從表5中可以看出，這5年來我國的R＆D投入強(qiáng)度均在2%以上，而遼寧省的R＆D投入強(qiáng)度平均在1.7%左右。遼寧省的科技研發(fā)投入比較接近國家平均水平，但還有一定的差距。也就是說，遼寧省對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的支持力度是比較大的，但還有些許不足。

表5 中國和遼寧省2015~2019年科技支出相關(guān)數(shù)據(jù)

2.缺乏相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算

預(yù)算是指一個(gè)國家或地區(qū)的集中性年度收支計(jì)劃，其實(shí)行要經(jīng)過合法程序的審核批準(zhǔn)。其作用是有利于反映政府的活動(dòng)方向和促進(jìn)政府合理做出益于人民與社會(huì)的政策措施。為了順應(yīng)全球綠色經(jīng)濟(jì)的潮流，為了深化我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時(shí)也為了遼寧省自身經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、繁榮、健康發(fā)展，必須要發(fā)展綠色工業(yè)。毋庸置疑，要支持這一項(xiàng)事業(yè)，政府就必須制定完善相關(guān)專項(xiàng)預(yù)算。

一般公共預(yù)算收入包括稅收收入以及非稅收收入。稅收收入是各項(xiàng)稅種的收入，非稅收收入主要包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)收入、罰沒收入、國有資源使用收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入。預(yù)算支出包括國防支出、公共安全支出、教育支出、科技支出、環(huán)保支出等各方面支出。

遼寧省的綠色工業(yè)相關(guān)收支預(yù)算應(yīng)當(dāng)是被包含于一般公共收支預(yù)算中，例如與之相關(guān)的有資源稅收入、銷售綠色產(chǎn)品的增值稅收入、科技支出、環(huán)保支出等項(xiàng)目，可以說跟其有關(guān)的預(yù)算零星分布在這些項(xiàng)目之中，并沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。

一個(gè)國家或地區(qū)政府的決策措施通常能夠影響企業(yè)的受損或收益。政府應(yīng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算籌資的作用，保證綠色產(chǎn)業(yè)擁有穩(wěn)定的、足夠的資金。然而當(dāng)前遼寧省尚未建立綠色發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，這就使得綠色工業(yè)發(fā)展所需要的預(yù)算支出沒有得到保障，財(cái)政投入與發(fā)展所需資金不匹配，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，資金配置不合理。

3.稅收優(yōu)惠政策不合理

推進(jìn)工業(yè)綠色化，要依靠財(cái)政政策的支持，對(duì)促進(jìn)綠色工業(yè)發(fā)展的企業(yè)或個(gè)人要給予稅收優(yōu)惠。就一般而言，一個(gè)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，投入生產(chǎn)所用的資金越多，那么產(chǎn)生的效益就會(huì)更多。也正因?yàn)槿绱?，從?jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，存在資金使用時(shí)間滯后性的說法。例如政府允許某企業(yè)一筆稅款可以延期納稅，那么企業(yè)會(huì)把這筆延期繳納的稅款當(dāng)作企業(yè)生產(chǎn)的投資資金，繼而會(huì)產(chǎn)生更大的效益。

當(dāng)前遼寧省的稅收優(yōu)惠政策更多的是采取直接減免稅和低稅率的政策，較少使用加速折舊、延期納稅、投資抵免等方法。直接減免通常發(fā)生在企業(yè)獲得利潤之后，在時(shí)間上沒有滯后性。也就是說，這樣就很可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)錯(cuò)過投資的最佳時(shí)機(jī)，繼而會(huì)影響企業(yè)的收益。另外，實(shí)行這種政策，雖然起到了優(yōu)惠作用，但是也會(huì)減少政府的財(cái)政收入。而加速折舊、延期納稅、投資抵免這些方法與之相反，在時(shí)間上具有滯后性，不僅能保證企業(yè)在遇到機(jī)遇時(shí)有充足的資金投入，而且還能使政府財(cái)政收入損失降到最低。

當(dāng)前遼寧省稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)和清理污染技術(shù)這兩個(gè)層面。但是當(dāng)今社會(huì)正處于信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代，在工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中不可避免地利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、傳遞、共享各個(gè)環(huán)節(jié)資金供需、資源分配使用、勞動(dòng)力投入等信息，從而達(dá)到合理利用資金、資源、勞動(dòng)力，提高生產(chǎn)效率。然而，遼寧省的稅收優(yōu)惠政策更多的是關(guān)于資源、治理污染、生產(chǎn)技術(shù)等方面的優(yōu)惠，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)方面的優(yōu)惠政策還很少。

五、促進(jìn)遼寧綠色工業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持政策建議

(一)合理規(guī)劃財(cái)政投入

雖然近年來遼寧省的經(jīng)濟(jì)增速與其他省份相比還較低，但其經(jīng)濟(jì)規(guī)模在全國仍處于中上水平，遼寧省政府擁有較為雄厚的財(cái)政資金。所以，遼寧省政府應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入力度。環(huán)保投入能夠有效地促進(jìn)環(huán)境污染的治理，而且相關(guān)方面的行業(yè)能夠直接得到部分資金支持，積極參與環(huán)境治理事業(yè)。科學(xué)技術(shù)投入能夠有效地保證綠色工業(yè)的發(fā)展，它能夠改變傳統(tǒng)工業(yè)的生產(chǎn)方式，把原來耗能高、效率低、污染重、產(chǎn)量少的落后技術(shù)改變成節(jié)能清潔、綠色高產(chǎn)的技術(shù)。高新技術(shù)的開發(fā)研究常常伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，需要有大量的資金、人才支撐，所以需要政府的財(cái)政支持。除增加科學(xué)技術(shù)投入之外，還可以通過提高財(cái)政投入資金，支持遼寧省工業(yè)園的形成與發(fā)展。在建設(shè)生態(tài)工業(yè)園時(shí)，要根據(jù)每個(gè)階段遇到的問題，仔細(xì)分析當(dāng)前的需求，制定能夠解決問題、滿足發(fā)展需求的財(cái)政政策。如實(shí)行PPP模式、設(shè)立專項(xiàng)資金或直接給予支持工業(yè)園建設(shè)企業(yè)一定的財(cái)政貼息或補(bǔ)貼，保證工業(yè)園建設(shè)過程中的重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)充足的同時(shí)還要加強(qiáng)宣傳，以此來吸引外商投資和大量的資金涌入，引進(jìn)高新技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備，促進(jìn)工業(yè)園的循環(huán)發(fā)展。加大財(cái)政投入力度，引導(dǎo)傳統(tǒng)的、落后的企業(yè)積極改變生產(chǎn)技術(shù)，加強(qiáng)與工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的合作，尤其是對(duì)煤炭加工、化工石油行業(yè)，用先進(jìn)的、綠色的高新技術(shù)提高資源循環(huán)利用率，依靠園區(qū)的領(lǐng)頭帶動(dòng)作用，促進(jìn)資源能源在這些企業(yè)間的循環(huán)利用。對(duì)于已經(jīng)符合綠色工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，也要給予一定資金支持、政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)其進(jìn)一步發(fā)展。

(二)開設(shè)綠色專項(xiàng)預(yù)算

綠色預(yù)算，顧名思義就是反映綠色生產(chǎn)、綠色環(huán)保方面的收支情況。在遼寧省的政府預(yù)算中，還沒有獨(dú)立的綠色專項(xiàng)預(yù)算。從遼寧省需要長遠(yuǎn)發(fā)展綠色工業(yè)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)開設(shè)綠色專項(xiàng)預(yù)算。

從預(yù)算的定義可以看出，要形成與其他預(yù)算項(xiàng)目一樣完善的綠色預(yù)算，必須要明確規(guī)定其中的收入和支出項(xiàng)目。綠色專項(xiàng)的預(yù)算收入可以包括:綠色產(chǎn)品和勞務(wù)方面的增值稅、銷售綠色產(chǎn)品獲得利潤的企業(yè)所得稅、對(duì)促進(jìn)綠色技術(shù)和工業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人員的個(gè)人所得稅、開發(fā)資源礦產(chǎn)及能源的資源稅以及其他與綠色工業(yè)發(fā)展相關(guān)的稅收收入和非稅收收入。預(yù)算支出項(xiàng)目包括:環(huán)保支出、綠色高新技術(shù)支出、促進(jìn)綠色企業(yè)發(fā)展的資金投入等。

綠色專項(xiàng)預(yù)算收支的明確劃分，使其既有穩(wěn)定的收入來源，又能夠擁有足夠的財(cái)政支出來推動(dòng)綠色工業(yè)的發(fā)展。而且，綠色專項(xiàng)預(yù)算的設(shè)立使得財(cái)政投入與發(fā)展所需資金能夠相互匹配，使其能統(tǒng)籌規(guī)劃，形成財(cái)政資金的合理、科學(xué)、規(guī)范配置。當(dāng)然，完善的預(yù)算體制還要有配套的措施，即相關(guān)法律的規(guī)定、保護(hù)以及監(jiān)督評(píng)價(jià)體制。加強(qiáng)相關(guān)法律條規(guī)的制定，保障預(yù)算的正常投入，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制保障預(yù)算的科學(xué)、透明、合理分配。

(三)優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策

在前面已經(jīng)提到過，遼寧省在實(shí)施稅收優(yōu)惠政策中主要以直接減免稅和低稅率的方式。所以，政府除了實(shí)行減免稅優(yōu)惠之外，還可以實(shí)行延期納稅、加計(jì)扣除、加速折舊或者直接在繳稅之前給予適量的財(cái)政補(bǔ)貼，這樣不會(huì)使企業(yè)錯(cuò)過良好的投資時(shí)機(jī)，調(diào)動(dòng)其參與綠色工業(yè)生產(chǎn)的積極性。例如政府可以按稅款大小設(shè)立梯度延期納稅時(shí)間。根據(jù)應(yīng)交的稅款數(shù)額、企業(yè)的信譽(yù)程度、技術(shù)的研發(fā)費(fèi)用、產(chǎn)品是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面綜合考慮，實(shí)現(xiàn)不同程度的加計(jì)扣除比例，從而能讓企業(yè)少交一部分應(yīng)交稅費(fèi)。在企業(yè)生產(chǎn)初期投入使用固定資產(chǎn)時(shí)，允許納稅人從中提取適量的折舊，提前收回投資資金。

加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)活動(dòng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)活動(dòng)相關(guān)方面的稅收優(yōu)惠政策。如降低互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)方面勞務(wù)的增值稅稅率，對(duì)主要經(jīng)營信息化分析、數(shù)據(jù)化分析以及人工智能化的知識(shí)型企業(yè)減少企業(yè)所得稅率，允以技術(shù)研發(fā)一定量的資金補(bǔ)助。對(duì)信息化、數(shù)字化科學(xué)技術(shù)人員、高科技人才減少其應(yīng)交個(gè)人所得稅，發(fā)放一定量的津貼。