滬蘇同城化下蘇州承接上海技術(shù)和人才外溢的對(duì)策研究

趙 雄

(蘇州銀行，江蘇 蘇州215028)

一、引言

改革開放四十多年來，蘇州借著緊鄰我國(guó)經(jīng)濟(jì)中心城市上海的優(yōu)勢(shì)很快發(fā)展成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，并且在長(zhǎng)三角乃至全中國(guó)范圍內(nèi)名列前茅。近些年來，蘇州一直處在對(duì)接上海、服務(wù)上海、學(xué)習(xí)上海的最前沿，包括科技創(chuàng)新、醫(yī)療服務(wù)、教育資源等一系列的戰(zhàn)略協(xié)作也在如火如荼地開展，使得蘇州在長(zhǎng)三角地區(qū)眾多城市中脫穎而出，當(dāng)仁不讓地成為承接上海技術(shù)和人才外溢的第一陣地。

2019年的十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議提出，要將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略；在2020年11月舉行的長(zhǎng)三角一體化城市推介會(huì)上，蘇州市委書記許昆林提出蘇州要深度融入上海大都市圈建設(shè)，積極探索推進(jìn) “滬蘇同城化” ；在2021年 “兩會(huì)” 期間，蘇州市政協(xié)組織開展了一場(chǎng) “為長(zhǎng)三角一體化滬蘇同城化建言獻(xiàn)策” 專題座談。這種種跡象表明 “滬蘇同城化” 已經(jīng)是當(dāng)下長(zhǎng)三角地區(qū)的大趨勢(shì)。而蘇州如何在這樣的大環(huán)境下利用自身優(yōu)勢(shì)全面接軌上海，加快承接上海技術(shù)和人才資源的外溢，對(duì)蘇州的技術(shù)創(chuàng)新以及擴(kuò)大發(fā)展來說意義重大。

二、目前 “滬蘇同城化” 的進(jìn)展

在虹橋國(guó)際開放樞紐 “一核兩帶” 功能布局中，正式將昆山、太倉(cāng)、相城、蘇州工業(yè)園區(qū)納入其中；除此之外，在《虹橋國(guó)際開放樞紐建設(shè)總體方案》的102項(xiàng)主要舉措中，有21項(xiàng)涉及蘇州，涵蓋了航空產(chǎn)業(yè)集聚培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)支撐體系、跨區(qū)域軌道交通網(wǎng)、港口集疏運(yùn)體系等多個(gè)方面。 “滬蘇同城化” 已經(jīng)在兩地人民生活的方方面面有所體現(xiàn)，比如兩地一體化惠民政策的實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通帶來的 “雙城生活” 模式等。未來的同城發(fā)展，還有資源共享、產(chǎn)業(yè)互通等一系列的深層次融合。

(一)住房公積金一體化落成以及跨區(qū)域養(yǎng)老探索

2020年9月，蘇州政府發(fā)布了加速長(zhǎng)三角住房公積金一體化的通知；同年12月，蘇州工業(yè)園區(qū)率先宣布園區(qū)和上海住房公積金一體化落地。至此，上海退休的園區(qū)居民可以線上認(rèn)證養(yǎng)老資格；園區(qū)的參保人員可以一年兩次提取園區(qū)公積金用于償還上海的購(gòu)房貸款；全區(qū)參保人員申請(qǐng)上海公積金遷移的，還可以合并計(jì)算在園區(qū)申請(qǐng)主貸時(shí)的主貸額度。此舉打開了蘇州和上海連通的大門，形成了一個(gè)高度融合的城市群，也足見政府對(duì)于滬蘇同城化進(jìn)展的高度重視。在此基礎(chǔ)上，越來越多的上海退休市民選擇了蘇州這個(gè)安靜祥和的城市養(yǎng)老；蘇州和上海地區(qū)圍繞著信息公開、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、政策互通方面開展了跨區(qū)養(yǎng)老的探索，并且成果顯著。

(二)兩地交通便利和快捷的優(yōu)化升級(jí)

“滬蘇同城，交通先行” 的口號(hào)喊了已經(jīng)很多年了，蘇州確實(shí)極其重視軌道和高鐵與上海的連接。往返蘇州和上海的交通方式在最近幾年發(fā)生了質(zhì)的提升，這中間要數(shù)鐵路最為亮眼。蘇州到上海目前共開通了190列次的往返列車，在早晚高峰時(shí)期平均5分鐘就有一班，甚至有幾列次間隔只有1分鐘；蘇州大市范圍內(nèi)大大小小9個(gè)火車站幾乎都有到上海的班次；再加上通勤時(shí)間的縮短(蘇州園區(qū)站到上海站最短只需要23分鐘)大大增加了兩城 “異地工作，本地居住” 朝九晚五的人群。下表所示為早高峰時(shí)期(7點(diǎn)至8點(diǎn))蘇州小市范圍開往上海的列車時(shí)間表，可以更加直觀地感受到兩地通行的便利。(如表1所示)

表1 早高峰時(shí)期蘇州—上海列車時(shí)刻表

兩地公路的通行也沒有落下，連接吳江區(qū)和青浦區(qū)的東航路在2020年正式通車；上海嘉定城北路和蘇州太倉(cāng)岳鹿公路也在同年貫通，使得兩地通行時(shí)間從半小時(shí)縮短至3分鐘。再看軌交方面，兩地在2019年開始打造連接蘇州、昆山和上海的全長(zhǎng)41.25公里的軌道交通S1線。這些已經(jīng)落地或者正在實(shí)施的項(xiàng)目完善了滬蘇兩城同城化的基礎(chǔ)設(shè)施需求，也為長(zhǎng)三角地區(qū)的交通一體化發(fā)展提供了示范。不僅如此，從2019年5月開始，蘇州和上海就開始實(shí)行地鐵掃碼乘車的一體化，這種城市基礎(chǔ)設(shè)施的支付一體化將極大程度地加快兩座城市交通的連接，使得 “滬蘇同城化” 不再是紙上談兵。

(三) “昆山模式” 逐步擴(kuò)大到整個(gè)蘇州

隸屬于蘇州的昆山在1980年左右就開始瞄準(zhǔn)上海，積極地融入上海大都市圈。這些年來，昆山圍繞著上海國(guó)際金融中心來建設(shè)自己，主動(dòng)接受上?？萍家约叭瞬诺妮椛洌孛闇?zhǔn)金融衍生和后臺(tái)業(yè)務(wù)，全面構(gòu)建成了一個(gè) “金融上海、后臺(tái)昆山” 的產(chǎn)業(yè)體系。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面，昆山和上海一同規(guī)劃建設(shè)了跨貿(mào)小鎮(zhèn)，并且大力開展了花橋商務(wù)城的建設(shè)；在科研承接方面，昆山依靠著上海市科技創(chuàng)業(yè)中心，承接成果溢出，引進(jìn)了一大批具有核心技術(shù)、投資體量大的龍頭項(xiàng)目，并且成功復(fù)制推廣一批上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，率先提出了在綜保區(qū)開展增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)；在城市配套方面，上海地鐵11號(hào)線成功接入昆山，并且兩地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)公共交通異地刷卡消費(fèi)；在醫(yī)療教育方面，昆山積極主動(dòng)地歡迎上海一大批優(yōu)質(zhì)的高等院校、科研院所、醫(yī)療資源到昆山設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。作為先行試點(diǎn)的 “昆山模式” 走出了成功的第一步。近幾年，整個(gè)蘇州以昆山作為參考和媒介主動(dòng)對(duì)接上海的科技成果，推進(jìn)商業(yè)區(qū)域的聯(lián)合和產(chǎn)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)院校之間、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間和福利機(jī)構(gòu)之間的資源流通，力爭(zhēng)在未來幾年把 “昆山模式” 擴(kuò)大到 “蘇州模式” 。

三、蘇州承接上海技術(shù)和人才外溢存在的問題

蘇州與上海在制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和醫(yī)療器械行業(yè)等方面已有緊密的產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)，而且上海和蘇州之間極度深厚的歷史淵源、互聯(lián)互通的交通、相互接壤的地理位置都是蘇州承接上海技術(shù)和人才外溢的有利條件。但是目前蘇州和上海的行政體制壁壘、科技創(chuàng)新水平和配套設(shè)施的差距等都給蘇州承接上海技術(shù)和人才造成了障礙。

(一)行政體制存在壁壘

從蘇州和上海執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易政策的實(shí)際情況來看，行政區(qū)之間的體制壁壘依然存在，上海具有自己的一套行政管理政策，在教育、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信等方面都有著鮮明的區(qū)域特色?？偟膩碚f行政壁壘具體表現(xiàn)在，首先，蘇州政府和上海政府都只為自己的城市代言宣傳，還沒有形成一體化的格局。其次在落戶的政策上有著明顯的差異，這一差異也直接導(dǎo)致了兩地人才到另一地很難享受跟本地人同樣的福利待遇。在科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化方面，還存在著項(xiàng)目資金跨過省市的局限。在教育方面，蘇州教育資源比較薄弱并且蘇州與上海的高校聯(lián)動(dòng)還不十分緊密，同時(shí)兩地政府關(guān)于就業(yè)的各項(xiàng)制度較為分散，社會(huì)知曉度不高，政策的查詢也較為復(fù)雜，提高了兩地人民獲得另一城市就業(yè)信息的勞動(dòng)成本，導(dǎo)致了人才很難獲得另一城市的相應(yīng)政策，降低了人才流動(dòng)的熱情。

(二)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有差別

在2019年，蘇州與上海的嘉定區(qū)、青浦區(qū)以及虹橋商務(wù)區(qū)等地簽署了 “嘉昆太” 的協(xié)同創(chuàng)新核心圈，啟動(dòng)了G60科創(chuàng)走廊合作的戰(zhàn)略，但是蘇州在對(duì)接呼應(yīng)上海的全球城市建設(shè)上表現(xiàn)出了明顯的動(dòng)力不足，表2是蘇州市和上海市2019年財(cái)政支出和社會(huì)科研財(cái)政性投入金額對(duì)比，從數(shù)據(jù)中總結(jié)出了蘇州市在科技創(chuàng)新方面與上海的差距。

表2 2019年上海與蘇州財(cái)政支出及科研投入比較

2019年上海市的財(cái)政收入是蘇州市的3.22倍；財(cái)政支出是蘇州市的3.82倍；而社會(huì)科研財(cái)政性投入?yún)s是蘇州市的8.26倍。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，蘇州的工業(yè)產(chǎn)值雖然在2020年上半年以400億的差距領(lǐng)先于上海，但是蘇州的工業(yè)依賴于外資，同時(shí)以鋼鐵和紡織產(chǎn)品為主，技術(shù)含量不是很高。近幾年蘇州大力發(fā)展生物醫(yī)藥和集成電路等高科技產(chǎn)業(yè)，但是在整體上來說和上海的工業(yè)綜合實(shí)力仍然有明顯差距。以上幾點(diǎn)均會(huì)讓上海的科技型企業(yè)對(duì)遷到蘇州望而卻步，也讓蘇州難以獲得類似于信息技術(shù)、生物工程技術(shù)以及新型材料技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)。

(三)城市配套功能還不能完全跟上

從交通設(shè)施上來看，蘇州和上海都擁有基本的交通設(shè)施，但是上海有虹橋和浦東兩大機(jī)場(chǎng)，加之交通線密度綜合排名在全國(guó)居第二，線路網(wǎng)密度在2.93左右；相比于蘇州的1.92，上海的交通基礎(chǔ)設(shè)施明顯較為完善。從醫(yī)療水平上來看，蘇州的三甲醫(yī)院數(shù)量是11家，上海則是48家，是蘇州的4.36倍，而上海市常住人口卻只有蘇州市常住人口的2.25倍。從數(shù)據(jù)上看，上海市人均獲得的醫(yī)療服務(wù)是遠(yuǎn)超蘇州的，雖然從三甲醫(yī)院數(shù)量上看，蘇州已經(jīng)是一個(gè)城市化水平非常高的地區(qū)，但是和上海這個(gè)國(guó)際大都市還是不可同日而語的。從教育水平來看，蘇州的本科加?？圃盒Ｒ还仓挥?4所，且只有一所蘇州大學(xué)是211院校；可縱觀上海的教育，共有本科加?？圃盒?5所，并且有4所985院校和5所單211院校。由以上幾點(diǎn)可見，蘇州的城市化程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及上海，城市相應(yīng)的配套設(shè)施也相對(duì)落后，在承接技術(shù)和人才方面肯定會(huì)存在一定的問題。城市化差距的存在，讓很多人不得不考慮蘇州能否滿足其生活的需求，上海依舊是眾多人才所選擇的對(duì)象。

四、美國(guó)大都市圈中的紐約－新澤西模式的參考借鑒

紐約大都市圈于1929年完成規(guī)劃，橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三個(gè)州。然而對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)在制造業(yè)和貨運(yùn)業(yè)的新澤西州和世界第一的金融大都市紐約與我國(guó)的蘇州、上海更為相似。1921年美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的紐約新澤西港是近代歷史上非常經(jīng)典的港口行政資源整合的案例。它所管轄的范圍是以紐約自由女神像為中心，半徑為25英里的區(qū)域，共約1500平方英里，包括了紐約曼哈頓的金融中心區(qū)域、新澤西的紐瓦克和伊麗莎白兩個(gè)港口。

眾所周知，紐約作為國(guó)際化大都市，在非常早的時(shí)候就產(chǎn)生了人口膨脹、房?jī)r(jià)飆升、環(huán)境惡化以及資源緊缺的大都市通病，所以那些更注重生活的紐約高端人才們就會(huì)選擇在臨近的新澤西居住，那些高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)公司也隨之迅速降臨在新澤西北部那些本不富裕的城市。紐約新澤西港區(qū)的成功和區(qū)域的合理規(guī)范分不開，同時(shí)也有政府政策、企業(yè)融合等方面的影響。

(一)規(guī)劃獨(dú)立性強(qiáng)

從規(guī)劃方面來看，整個(gè)紐約大灣區(qū)最突出的特色就是在1921年成立了非政府組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)，專門從事紐約大灣區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，這有利于避免政府為了各自區(qū)域的單獨(dú)利益而阻礙灣區(qū)的發(fā)展，彌補(bǔ)了地方政府在跨區(qū)域決策中的局限性。在整個(gè)城市群一體化的過程中，紐約和新澤西都注重了交通運(yùn)輸體系的一體化和區(qū)域內(nèi)分布格局的調(diào)整。這一系列舉措也讓生活在該區(qū)域的紐約人和新澤西人之間的界限變得非常模糊，因?yàn)樗麄兛梢怨ぷ髟诩~約生活在新澤西而不影響報(bào)稅；他們說自己的城市有3個(gè)飛機(jī)場(chǎng)，其實(shí)有2個(gè)在紐約1個(gè)在新澤西；找工作時(shí)也不會(huì)因?yàn)閼艨趩栴}而被拒之門外。

(二)政府政策支持力度明顯

雖然從大環(huán)境來看，紐約新澤西都市圈主要是依靠市場(chǎng)因素，通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律以及兩座城市自身的發(fā)展軌跡，自發(fā)形成的一個(gè)具有明確分工體系的都市圈，但是在研究的過程中也不難發(fā)現(xiàn)很多政府的有效干預(yù)起了決定性的影響。比如政府在新澤西推出了稅費(fèi)抵扣、租金優(yōu)惠以及能源補(bǔ)給來吸引本來在紐約的創(chuàng)新型企業(yè)落地；并且針對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)還有專門的優(yōu)惠政策，例如影視稅抵免、生物科技產(chǎn)業(yè)退稅等。兩地政府共同制定相關(guān)政策、完善激勵(lì)機(jī)制，以推動(dòng)兩地相關(guān)主體更好地發(fā)揮創(chuàng)新潛力。

(三)新澤西找準(zhǔn)自己的定位

其實(shí)相較于兩地合理的規(guī)劃以及政策的導(dǎo)向，一個(gè)城市找準(zhǔn)自己的定位才是吸引技術(shù)人才和留住技術(shù)人才的重中之重。新澤西從一開始就極其堅(jiān)定地以紐約作為核心來建設(shè)都市圈，在發(fā)展的過程中找出自己相對(duì)于紐約的差異化優(yōu)勢(shì)，從而以一種服務(wù)于紐約的態(tài)度去承接紐約的技術(shù)和人才外溢。紐約市的人口有將近900萬，這相當(dāng)于排名第二的洛杉磯、排名第三的芝加哥和排名第五的費(fèi)城的總和；新澤西就瞄準(zhǔn)了這一點(diǎn)差異化優(yōu)勢(shì)承接了大量從紐約外溢的制造型企業(yè)和科技型企業(yè)，從而減輕了紐約的人口壓力，也直接地幫助自己獲得更多的高科技產(chǎn)業(yè)以及高端人才。此外，個(gè)人所得稅的稅率在新澤西也比紐約市低很多，紐約市的個(gè)人所得稅率是8.75%，而隔了一條哈德遜河的新澤西卻只有7%，這對(duì)新澤西吸引紐約外溢的人才至關(guān)重要，從而也間接地幫助紐約解決了一部分城市擁擠問題。

五、蘇州承接上海技術(shù)和人才外溢的策略建議

(一)謀劃相關(guān)規(guī)劃和制度的統(tǒng)一

從紐約灣區(qū)的成功案例中可以發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立的規(guī)范對(duì)于城市之間的融合具有巨大的意義。政府在推動(dòng)城市資源承接和城市群的規(guī)劃中，往往會(huì)更多地考慮到本地的利益，導(dǎo)致城市群的融合進(jìn)度較慢，融合的效率也大打折扣，因此在謀劃的過程中城市之間可以建立一個(gè)獨(dú)立的規(guī)范組織，專門從事城市群的規(guī)劃，并在發(fā)展的過程中不斷地在兩地之間協(xié)調(diào)溝通，以便讓兩座城市高效地融入與合作。應(yīng)該以昆山作為先行試點(diǎn)，主動(dòng)加強(qiáng)和上海自貿(mào)區(qū)的合作交流，深化并擴(kuò)展昆山承接上海技術(shù)和人才成功的制度。

(二)聯(lián)合上海在蘇州打造高端人才項(xiàng)目

探討并深入實(shí)施蘇州引進(jìn)上海高端人才的激勵(lì)機(jī)制，完善外溢人才來蘇后的落戶、買房以及子女入學(xué)等民生項(xiàng)目。同時(shí)還可以與上海合辦一批人才引進(jìn)活動(dòng)，增強(qiáng)蘇州的識(shí)別度，讓上海的高端人才深入認(rèn)識(shí)蘇州這座城市，以便加快在科研合作、商務(wù)合作以及金融合作大背景下的人才輸入進(jìn)程。在此基礎(chǔ)之上，聯(lián)合上海打造一批高科技產(chǎn)業(yè)園，促使一批科研合作接軌上海，成為上?？萍佳邪l(fā)的 “后花園” ，這對(duì)于上海的技術(shù)以及人才來蘇無疑是一種動(dòng)力和安全感。如果因?yàn)樾姓w制的壁壘較難完成，也可以遴選一些民間影響力較大的組織或者公司作為 “中介” 去建立一些實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系，促使上海技術(shù)和人才向蘇州重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)外溢。

(三)利用自身的差異化優(yōu)勢(shì)

作為長(zhǎng)三角龍頭城市的上海有著不可撼動(dòng)的中心位置，而蘇州正是要走一條 “大樹底下種好碧螺春” 之路，依托上海，錯(cuò)位發(fā)展。與紐約新澤西都市圈類似，蘇州也像新澤西一樣具備城市環(huán)境、生活成本等差異化優(yōu)勢(shì)。所以蘇州也應(yīng)該找準(zhǔn)自己的定位，去發(fā)展科研產(chǎn)業(yè)等能夠服務(wù)到上海的產(chǎn)業(yè)，從而在幫助上海解決一些大都市問題的同時(shí)，也承接到上海的技術(shù)和人才外溢。比如大力提升蘇州國(guó)際科技園和蘇州生物納米科技園等一系列地理位置靠近上海的蘇州高科技產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的承載力，利用差異性定位和特色化服務(wù)來布局有蘇州特色的新型產(chǎn)業(yè)園。并且通過與知名院校以及各創(chuàng)新行業(yè)龍頭企業(yè)通力合作，完成從市級(jí)、省級(jí)科技園向全國(guó)性甚至全球性科技產(chǎn)業(yè)園的過渡。

(四)民生工程向大都市看齊

首先，繼續(xù)深化昆山和上海在地鐵、公交等公共交通領(lǐng)域的互通，并且慢慢擴(kuò)大到整個(gè)蘇州。如果能夠做到像紐約和新澤西那樣，從兩地的任何地方上了地鐵都能夠到達(dá)另一座城市，那市民們也會(huì)慢慢模糊兩座城市的邊際，人才也不會(huì)介意待在蘇州還是上海。其次，蘇州需要積極推進(jìn)滬蘇兩地醫(yī)保全面互通，現(xiàn)如今只有蘇州醫(yī)院轉(zhuǎn)院去上海指定醫(yī)院看病才可以使用蘇州醫(yī)保，否則需要自費(fèi)，這絕對(duì)不是有意愿來蘇發(fā)展的上海高科技人才樂于看到的。最后，繼續(xù)積極引進(jìn)上海名校、國(guó)際學(xué)校等優(yōu)質(zhì)的教育資源，促成兩地合作辦校，合作科研；加快推進(jìn)蘇州的醫(yī)院和上海知名醫(yī)院深層次合作，平衡兩地的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源。

六、結(jié)語

“滬蘇同城化” 對(duì)于蘇州來說既是一次機(jī)遇又是一次挑戰(zhàn)。未來蘇州經(jīng)濟(jì)的再一次騰飛離不開上海技術(shù)和人才的輻射，更離不開蘇州政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)接軌上海的決心。蘇州是長(zhǎng)三角地區(qū)接軌上海、承接上海資源外溢最有基礎(chǔ)的城市，之后必將與上海共同打造一片國(guó)際性都市圈，帶領(lǐng)長(zhǎng)三角地區(qū)成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁有力的發(fā)動(dòng)機(jī)。這是兩地政府為之努力的方向，也是兩地民眾翹首期盼的愿景。