關(guān)于構(gòu)建國有企業(yè)與政府間良性結(jié)算關(guān)系的思考

張林林

(宿遷市國資委，江蘇 宿遷223800)

一、基本情況

目前我國地方國有企業(yè)低效無效資產(chǎn)占比較高，甚至超過一半的資產(chǎn)為低效無效資產(chǎn)，主要分為3類:一是政府劃入企業(yè)的公益性資產(chǎn)。主要為政府辦公用房、道路橋梁以及融資性土地等。二是未能帶來效益的股權(quán)投資及公益性項目投資。主要為長期股權(quán)投資(主要投資于各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)國企)和棚戶區(qū)改造支出等。三是長期閑置或收益率較低的實物資產(chǎn)。主要為公園綠地以及景區(qū)等房屋建筑物資產(chǎn)。國有企業(yè)自成立以來，已完成政府性項目投資較多，但財政已結(jié)算金額較小，壓力較大。

二、存在問題

(一)實體化轉(zhuǎn)型難度較大

一是缺少競爭性主業(yè)支撐。盡管各地政府在很早以前就已明確各國有企業(yè)的主業(yè)和發(fā)展重點，但從目前各國有企業(yè)運營情況來看，業(yè)務(wù)松散、主業(yè)不突出問題沒有得到有效解決，各國有企業(yè)尚未形成以某一主業(yè)為中心向外輻射發(fā)展的樹狀或網(wǎng)狀發(fā)展格局，也未形成各產(chǎn)業(yè)間互補發(fā)展的協(xié)調(diào)效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)型發(fā)展的包袱較重。國有企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，逐步形成了公益性資產(chǎn)占比較高、優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)稀缺和可持續(xù)發(fā)展資源不足的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，低效無效資產(chǎn)占比過高，財政未結(jié)算政府性項目資金也較多。由于優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)不足，加之存量債務(wù)數(shù)額較大，導(dǎo)致國有企業(yè)債務(wù)償還能力較弱和實體化轉(zhuǎn)型包袱較重，轉(zhuǎn)型發(fā)展的效果不明顯。三是外延式擴張局面尚未打開。國有企業(yè)僅靠攫取政府性項目和財政資金的傳統(tǒng)方式，無法覆蓋千億規(guī)模國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的資源供應(yīng)，挖掘政府和縣區(qū)的資源反哺國有企業(yè)是市場化轉(zhuǎn)型的必由之路。

(二)市場化經(jīng)營機制尚不健全

一是社會效益和經(jīng)濟效益較難實現(xiàn)統(tǒng)一。隨著深化國有企業(yè)改革系列文件的出臺，均要求國有企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。但結(jié)合各地經(jīng)濟社會發(fā)展和財政狀況，國有企業(yè)在很長一段時間內(nèi)仍必須將履行好社會責(zé)任作為首要的政治任務(wù)優(yōu)先保障，難以實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。二是低效無效資產(chǎn)市場化盤活難度較大。目前國有企業(yè)短期內(nèi)無法產(chǎn)生效益的公益性資產(chǎn)普遍較高，主要為市政道路、橋梁、融資性土地以及機關(guān)事業(yè)單位辦公用房，可通過政府購買服務(wù)、資源整合、資產(chǎn)租賃等方式提升資產(chǎn)利用效益的低效資產(chǎn)占比相對較少，主要為景區(qū)資產(chǎn)、學(xué)校等房屋建筑物資產(chǎn)。

(三)企業(yè)財務(wù)風(fēng)險日益突出

一是經(jīng)營利潤無法負(fù)擔(dān)融資成本。目前各企業(yè)盈利均無法覆蓋債務(wù)利息，債務(wù)償還主要依靠借新還舊。同時，各企業(yè)既要負(fù)擔(dān)存量債務(wù)的還本付息，又要承擔(dān)新增政府性項目的融資任務(wù)，融資規(guī)模逐年增加，還本付息壓力也逐年加大。二是注冊資本和資本公積不實。許多國有企業(yè)自成立以來即存在企業(yè)注冊資本和資本公積不實問題。

(四)債務(wù)化解形勢不容樂觀

一是國企與政府間尚未建立良性結(jié)算關(guān)系。棚改項目未能按照政府購買服務(wù)合同及時履約，許多地方財政預(yù)算資金連利息都無法覆蓋；國有企業(yè)作為委托代建主體投資政府項目，部分工程款撥付進(jìn)度難以及時保障，需要國有企業(yè)拆借資金墊付；部分公益性項目、準(zhǔn)公益性項目建成后，不能及時納入預(yù)算安排。二是國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例過高。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕22號)文件精神，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及戰(zhàn)略、安全需要所安排的資本性支出及用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；同時，明確要逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高至30%。

三、相關(guān)建議

為加快推動國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)以 “厘清職能、科學(xué)分類、規(guī)范管理” 為總體原則，以 “合理安排資金，保持企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金流平衡” 為短期目標(biāo)，以 “夯實資產(chǎn)，企業(yè)與政府建立契約關(guān)系” 為長期目標(biāo)，重新構(gòu)建國有企業(yè)與政府間良性結(jié)算關(guān)系。

(一)激發(fā)國有企業(yè)市場競爭活力

一是重新明確企業(yè)發(fā)展主業(yè)。通過企業(yè)規(guī)劃、政府決策的形式，對國有企業(yè)發(fā)展主業(yè)再聚焦、再明確，為每家企業(yè)明確不超過3個主業(yè)，將分散化的產(chǎn)業(yè)通過合并、資產(chǎn)重組等形式進(jìn)行整合形成支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮支柱產(chǎn)業(yè)的中心輻射作用和各產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)作用，進(jìn)而形成國有企業(yè)的核心競爭力。二是加快國有經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)中央和省國企改革三年行動要求，2021年底前全面完成黨政機關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。建議開放國有企業(yè)與市級行政事業(yè)單位所辦企業(yè)的對接渠道，在符合國有企業(yè)主業(yè)范圍且劃轉(zhuǎn)企業(yè)與所屬單位同意的前提下，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，通過國有經(jīng)營性資產(chǎn)等價值置換方式做實注冊資本或資本公積。三是支持探索更大范圍整合資源。建議支持國有企業(yè)在保障當(dāng)?shù)剌爡^(qū)重大項目的基礎(chǔ)上，開拓區(qū)外市場、整合下級資源，用資產(chǎn)經(jīng)營理念開拓市場。同時，部分下級國企有意愿和本級國有企業(yè)合作，將下級部分資產(chǎn)資源并入本級國有企業(yè)，借助本級平臺，提高下級優(yōu)質(zhì)資源的利用效率，實現(xiàn)各級國有企業(yè)互利共贏局面，建議支持本級國有企業(yè)根據(jù)主營業(yè)務(wù)尋找合適的下級國企兼并主體，通過換股、增資等方式實現(xiàn)快速裂變發(fā)展。四是加強探索資本市場。借鑒珠海國資委(2020年以來，通過對外并購實現(xiàn)新增控股上市公司5家)和無錫國資委(2019年以來，通過對外并購實現(xiàn)新增控股上市公司3家)的經(jīng)驗做法，經(jīng)了解，上述企業(yè)均在逐步將研發(fā)中心、銷售中心等搬遷至控股股東所在地，資本招商新渠道已經(jīng)成型，建議支持國有企業(yè)按照主營業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，通過尋找合適的上市公司進(jìn)行股權(quán)并購，并推動上市公司落戶當(dāng)?shù)鼗蛩顿Y上市公司的增量業(yè)務(wù)、研發(fā)中心、業(yè)務(wù)中心優(yōu)先落戶當(dāng)?shù)兀鰪姰?dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展活力。同時，通過并表上市公司經(jīng)營業(yè)績，大幅優(yōu)化國有企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)，幫助解決經(jīng)營性現(xiàn)金流不足的問題，突破債務(wù)融資瓶頸，緩解國有企業(yè)融資規(guī)模高位運轉(zhuǎn)難的問題。

(二)多渠道穩(wěn)步推進(jìn)化解存量債務(wù)

一是通過 “政府購買服務(wù)” 盤活公益性資產(chǎn)。對由國有企業(yè)投資建設(shè)的公益性項目，且符合政府購買服務(wù)要求的，通過政府購買服務(wù)的方式盤活公益性資產(chǎn)，增加國有企業(yè)經(jīng)營收入。二是采用 “使用者付費模式” 推動公益性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。對由國有企業(yè)投資建設(shè)的公益性或準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，特別是房屋等建筑物資產(chǎn)，以占有單位或使用單位付費的形式，將公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，提升資產(chǎn)質(zhì)態(tài)，增加國有企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金流，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。三是采用 “資產(chǎn)置換” 回收債權(quán)。為支持重點項目建設(shè)，國有企業(yè)借出資金形成了大量的債權(quán)，長期掛賬無法清理，通過對債權(quán)情況的分析，部分債權(quán)可采用資產(chǎn)置換的方式予以化解。四是探索設(shè)立市級國有企業(yè)資金周轉(zhuǎn)池。通過調(diào)劑國有企業(yè)間歇資金和低成本資金，支持下級國有企業(yè)置換高息融資，收取一定的資金占用費或擔(dān)保費等，收益全額通過國有資本經(jīng)營收益上繳，再通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排專項用于國有企業(yè)化債。

(三)新增政府性項目嚴(yán)格執(zhí)行收益平衡機制

一是落實制定項目資金平衡方案。對于政府安排國有企業(yè)負(fù)責(zé)公益性或準(zhǔn)公益性項目的投資建設(shè)，應(yīng)由項目主管部門、財政部門和相關(guān)企業(yè)三方共同研究制定切實可行的項目資金平衡方案。如項目不能形成資金平衡方案，應(yīng)予以取消或暫緩實施，或通過其他方式實施。二是給予企業(yè)一定利潤空間。項目資金平衡方案，應(yīng)厘清國有企業(yè)市場化業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)邊界，通過 “成本規(guī)制” 的方法合理量化國企承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)濟成本，還原企業(yè)在市場化運作的正常經(jīng)營水平，企業(yè)盈利后可通過國有資本經(jīng)營收益上繳來增強地方財政實力，以期形成國有企業(yè)與財政互哺的良性循環(huán)機制。三是嚴(yán)格執(zhí)行資金平衡方案。由于政府性項目主要通過政府回購、政府注入資本金、配置經(jīng)營性資產(chǎn)開發(fā)收入、財政撥付政策性補助和虧損補貼等方式解決。財政部門要根據(jù)政府決策，嚴(yán)格對照項目協(xié)議有序滿額安排預(yù)算。四是進(jìn)一步明確國有企業(yè)與政府間的業(yè)務(wù)關(guān)系。國有企業(yè)應(yīng)以市場主體身份承擔(dān)社會責(zé)任，以市場化方式完成政府交辦的重點項目建設(shè)任務(wù)。國有企業(yè)承接政府性項目應(yīng)以契約方式明確和規(guī)范企業(yè)與政府間的角色關(guān)系、權(quán)利義務(wù)，國有企業(yè)承接政府性項目的方式可歸納為:代建、政府采購、特許經(jīng)營、PPP、招商等，詳見表1。

表1 國有企業(yè)與政府間業(yè)務(wù)關(guān)系模式分析

續(xù)表