共建共治共享視角下京津冀城市生態(tài)補(bǔ)償研究

王瑞娟，彭文英，劉丹丹

1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西 太原 030006；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070

京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略開始實(shí)施以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)作取得較顯著的成效。隨著生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，以及國土空間優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展日顯重要。生態(tài)共建共治共享是生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的重要措施，生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)的有效手段。在實(shí)踐的層面，京津冀積極探索了生態(tài)共建共治共享，主要集中在水源涵養(yǎng)、風(fēng)沙源的防治和大氣污染幾個(gè)領(lǐng)域。該區(qū)域生態(tài)共建主要包括項(xiàng)目的共同建設(shè)、勞務(wù)合作、人才的教育培訓(xùn)等，包括張承地區(qū)水源涵養(yǎng)林建設(shè)、密云和官廳水庫生態(tài)涵養(yǎng)林建設(shè)、京津保生態(tài)過渡帶建設(shè)、涿州和房山京西南生態(tài)示范核心區(qū)共建、北京市為壩上地區(qū)農(nóng)牧民提供就業(yè)崗位等多種共建方式；生態(tài)共治主要有北京與張家口、承德組建水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組、京津風(fēng)沙源治理生態(tài)工程，有序淘汰落后產(chǎn)能、實(shí)施污染企業(yè)搬遷再造等項(xiàng)目的協(xié)同治理；生態(tài)共享主要體現(xiàn)在現(xiàn)金補(bǔ)償、勞務(wù)協(xié)作、技能培訓(xùn)等不同層面。在理論研究層面，有學(xué)者從政府行為與市場機(jī)制兩個(gè)方面研究了京津冀的生態(tài)協(xié)同治理（王家庭等，2014），從京津冀一體化過程來探索跨區(qū)域治理解決路徑（徐繼華等，2015），以跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償為抓手探索了京津冀生態(tài)共建共享路徑（彭文英等，2018）。對(duì)于京津冀跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，研究主要集中在大氣污染治理（魏巍賢等，2019）、流域上下游之間水源地保護(hù)（李惠茹等，2017），以及森林草地等重要領(lǐng)域；補(bǔ)償依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)集中在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展權(quán)受限所帶來的機(jī)會(huì)成本，水權(quán)分配、碳排交易，以及退耕還林、土地整治等項(xiàng)目實(shí)施（張貴等，2016；田學(xué)斌，2019；汪東川等，2019）。也有學(xué)者運(yùn)用投入產(chǎn)出績效方法核算區(qū)域生態(tài)保護(hù)績效，確定生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)，從而擬定跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（苑清敏等，2018；彭文英等，2020）。綜合已有實(shí)踐和研究，京津冀生態(tài)共建共治共享及橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐范圍太窄，尚未全面形成生態(tài)受益者付費(fèi)、生態(tài)保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一。黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確了完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。中國出臺(tái)的各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償意見以及相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)同受益地區(qū)開展橫向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，加速形成生態(tài)的保護(hù)與受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制。因此，系統(tǒng)且深入地進(jìn)行城市之間生態(tài)的共建共治共享研究具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

生態(tài)共建共治共享是在一定地域范圍內(nèi)所有行政單元之間針對(duì)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行溝通與合作，在達(dá)成協(xié)商一致的前提下，對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與保護(hù)制定相應(yīng)的規(guī)劃和目標(biāo)，對(duì)各級(jí)行政區(qū)域所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或享有的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行量化評(píng)估，按照“受益者付費(fèi)”、“保護(hù)者獲益”的基本原則，按照相應(yīng)貢獻(xiàn)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的成本，最終實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、治理生態(tài)環(huán)境、共享生態(tài)資源、互利共贏的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（彭文英，2018）?？绲貐^(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)共建共治共享的重要措施，城市生態(tài)補(bǔ)償是城市群社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施（彭文英，2020）。京津冀的協(xié)同發(fā)展是國家級(jí)的重大戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)共建共治共享的典型示范區(qū)域。當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)境問題依然突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾還比較尖銳，探索城市之間的生態(tài)關(guān)系并實(shí)施城市生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于形成生態(tài)共建共治共享局面具有重要意義。

國內(nèi)外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)較為深入，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制的構(gòu)建等方面有了一定的研究基礎(chǔ)，已有的理論和方法在實(shí)踐中已有體現(xiàn)。縱向生態(tài)補(bǔ)償主要以政府財(cái)政的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付為主，是現(xiàn)階段較為普遍的生態(tài)補(bǔ)償方式。橫向生態(tài)補(bǔ)償是不存在行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定較為困難，相關(guān)研究多處在理論探索階段，在實(shí)踐層面主要集中在流域、主體功能區(qū)和水源地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域。2016年中國跨省水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議相繼簽署，包括浙、皖新安江二期試點(diǎn)，粵閩汀江流域，粵桂九洲江流域和粵贛東江流域二期試點(diǎn)相繼開始實(shí)施，中國跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。對(duì)于城市之間不具有行政隸屬關(guān)系，但具有共同生態(tài)目標(biāo)、生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究較少。城市是城市群的基本構(gòu)成單元，是區(qū)域?qū)用娼?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。城市之間生態(tài)關(guān)系是城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域外溢與否是確定在城市群系統(tǒng)中是否作出了生態(tài)貢獻(xiàn)的重要依據(jù)，而城市為了持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要投入土地、勞動(dòng)力、科技、資金等直接成本，并會(huì)因城市功能定位、主體功能區(qū)規(guī)劃等而致使發(fā)展權(quán)受限而承擔(dān)了發(fā)展機(jī)會(huì)成本（代明等，2013），因提供生態(tài)服務(wù)而可能導(dǎo)致成為相對(duì)貧困區(qū)。國家有關(guān)生態(tài)文明的建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)指導(dǎo)意見以及行動(dòng)計(jì)劃等政策文件指出，積極探索建立并健全橫向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，合理地界定生態(tài)保護(hù)和受益城市，探索生態(tài)受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策機(jī)制。本文在城市群系統(tǒng)內(nèi)對(duì)城市之間生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究，在城市群系統(tǒng)內(nèi)確定生態(tài)補(bǔ)償城市和生態(tài)受償城市，以“為什么補(bǔ)”、“誰補(bǔ)誰”、“補(bǔ)多少”為主線，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論、機(jī)會(huì)成本理論、公共產(chǎn)品理論等，構(gòu)建“服務(wù)價(jià)值-投入成本-區(qū)域外溢”的城市生態(tài)補(bǔ)償理論框架，既能體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和嚴(yán)守生態(tài)功能而導(dǎo)致的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，又能反映城市群系統(tǒng)生態(tài)貢獻(xiàn)，遵循區(qū)域公平與效率原則，還易于管理部門操作。

1 研究方法

1.1 城市之間生態(tài)關(guān)系——“為什么補(bǔ)”

京津冀是中國國家級(jí)城市群，是北京、天津及河北省諸城市構(gòu)成的自然、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源要素緊密聯(lián)系的空間組織緊湊的城市集合區(qū)域，是生態(tài)-經(jīng)濟(jì)高度復(fù)合的區(qū)域綜合體。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。城市群是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的區(qū)域引擎，是重要的區(qū)域發(fā)展型態(tài)，生態(tài)共建共治共享是實(shí)現(xiàn)城市群的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要理念。按照人與自然和諧共生、生命共同體等生態(tài)文明建設(shè)原則，京津冀可作為既開放又相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合的城市群生態(tài)共同體，其中城市之間具有緊密聯(lián)系的生態(tài)關(guān)系。

首先，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，需要公共補(bǔ)貼機(jī)制來支持維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值和功能、公共產(chǎn)品屬性已經(jīng)普遍被認(rèn)可，而公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的公共物品屬性，使得不同城市之間存在搭便車現(xiàn)象的出現(xiàn)（曹莉萍等，2019），生態(tài)補(bǔ)償可以有效解決此問題已達(dá)成共識(shí)。生態(tài)補(bǔ)償是購買生態(tài)環(huán)境服務(wù)的自愿交易，或是生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)或公共補(bǔ)貼機(jī)制，或是對(duì)環(huán)境生態(tài)服務(wù)自愿提供者進(jìn)行有條件支付（Muradian et al.，2010），或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者與供給者之間發(fā)生了異地外部性就需要生態(tài)補(bǔ)償（Wunder，2015）。其次，空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源分類式開發(fā)、區(qū)域差異化發(fā)展是城市群共同體高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展重要基礎(chǔ)，是不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)重要路徑。京津冀的相關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、不同城市的功能定位等政策措施，勢必會(huì)限制一些城市的資源開發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比如生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、禁止和限制性開發(fā)區(qū)等，因損失發(fā)展權(quán)而承擔(dān)了發(fā)展機(jī)會(huì)成本，這成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。再次，京津冀城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異顯著，首都北京為世界十大城市之一，還存在環(huán)京津貧困帶，城鄉(xiāng)差異懸殊，生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難度大，這迫切需要相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市與欠發(fā)達(dá)城市之間協(xié)商協(xié)同，促使形成生態(tài)保護(hù)城市與生態(tài)受益城市之間的良性互動(dòng)機(jī)制，城市之間橫向生態(tài)補(bǔ)償是有效橋梁。為了實(shí)現(xiàn)京津冀整體效益、生態(tài)環(huán)境公平及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建市場化、多元化的城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)完善共建共治共享的區(qū)域治理制度。

1.2 城市生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)劃分——“誰補(bǔ)誰”

《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)[2016]31號(hào)）中提出要科學(xué)界定生態(tài)的受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)，建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。生態(tài)保護(hù)區(qū)是指為生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入相應(yīng)的資源、資金、技術(shù)等以保證不斷提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品供給及保障生態(tài)安全，在京津冀生態(tài)共同體中作出了生態(tài)貢獻(xiàn)的區(qū)域；生態(tài)受益區(qū)是指因強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)效益而弱化生態(tài)效益，生態(tài)資源投入相對(duì)少，分享消耗了外區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。按照城市之間的生態(tài)關(guān)系機(jī)理，生態(tài)保護(hù)區(qū)和受益區(qū)的劃分依據(jù)主要包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外溢價(jià)值、直接成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，劃分方法可以直接按照生態(tài)保護(hù)紅線、主體功能區(qū)劃分、城市功能定位進(jìn)行，也可通過生態(tài)關(guān)系的量化核算來客觀選擇。參考已有研究（伏潤民等，2015），本文運(yùn)用生態(tài)足跡法測算是否存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值來界定生態(tài)保護(hù)城市與生態(tài)受益城市。

京津冀作為一個(gè)生態(tài)共同體，其內(nèi)部存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，同時(shí)也接受其他地區(qū)的生態(tài)服務(wù)，本文僅研究京津冀內(nèi)部不同城市之間生態(tài)關(guān)系，考量京津冀內(nèi)部不同城市對(duì)整個(gè)系統(tǒng)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否存在外溢。在此前提下，假設(shè)京津冀是一個(gè)封閉的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)緊密聯(lián)系的城市集合體，沒有行政隸屬關(guān)系的城市之間生態(tài)關(guān)系密切，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建生態(tài)消費(fèi)系數(shù)模型，以生態(tài)消費(fèi)系數(shù)來劃分生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市。生態(tài)足跡是指在一定生產(chǎn)技術(shù)水平條件下，生產(chǎn)產(chǎn)品及吸收產(chǎn)品消費(fèi)產(chǎn)生的廢棄物所需要的生物生產(chǎn)性土地面積（朱文博等，2019），包括耕地、草地、林地、化石燃料用地、建筑用地和水域。生態(tài)承載力是指一個(gè)城市能夠提供的最大的生物生產(chǎn)面積，它衡量一個(gè)地區(qū)的最大承載能力，并扣除12%的生物多樣性面積，用來衡量各城市生態(tài)承載能力。當(dāng)生態(tài)消費(fèi)系數(shù)Ti<1時(shí)，反映該城市生態(tài)服務(wù)高于生態(tài)消耗，具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值，可劃為生態(tài)保護(hù)城市；Ti>1時(shí)，反映該城市生態(tài)消耗高于生態(tài)服務(wù)，可劃為生態(tài)受益城市。計(jì)算公式如下：

1.3 城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定——補(bǔ)多少

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要遵循生態(tài)績效原則，兼顧區(qū)域公平與效率、區(qū)域協(xié)商意愿及財(cái)政能力。本文研究在城市生態(tài)補(bǔ)償理論框架下，以城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)，引入生態(tài)足跡、生態(tài)承載力、發(fā)展機(jī)會(huì)成本量化模型，以及地方財(cái)政能力，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型，盡可能科學(xué)合理、簡單可行地確定生態(tài)保護(hù)受償和生態(tài)受益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（1）城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值測算模型

本文研究采用謝高地等（2015）調(diào)整后的當(dāng)量因子法測算城市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，以生態(tài)足跡與生態(tài)承載力的比值來評(píng)估城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的立地消費(fèi)，通過生態(tài)消費(fèi)系數(shù)與城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的乘積作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值立地消費(fèi)，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與立地消費(fèi)的差值為城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值。計(jì)算公式如下：

式中，i代表不同城市，SVi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值，ESVi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；SCi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值立地消費(fèi)。SVi>0的金額表示該生態(tài)保護(hù)城市的生態(tài)服務(wù)受償額，SVi<0的金額表示該生態(tài)受益城市的生態(tài)受益補(bǔ)償額。其中，Ak為第k種土地利用類型的面積，單位為公頃；VCk是第k類土地的單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，單位為（元/公頃），D是單位面積農(nóng)田糧食的生產(chǎn)凈利潤（元/公頃），Qi是第 i城市單位生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值當(dāng)量；Sri表示小麥播種面積占總播種面積比例，Swi表示稻谷播種面積占總播種面積比例；Sci為玉米播種面積占總播種面積比例；Sdi為大豆播種面積占總播種面積比例；Fri、Fwi、Fci、Fdi分別代表小麥、稻谷、玉米和大豆單位面積凈利潤（汪東川等，2019）。

（2）發(fā)展機(jī)會(huì)成本核算

利用發(fā)展機(jī)會(huì)成本修正生態(tài)補(bǔ)償已有較好的運(yùn)用（曾祉祥等，2020）。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，在生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市均有部分限制和禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失，禁止開發(fā)區(qū)主要以自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)公園為主，在城市呈散點(diǎn)狀分布。由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因保護(hù)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，主要是工業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，因此本文以參照城市的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值作為發(fā)展機(jī)會(huì)成本參照測算，本文研究僅考量所有城市限制開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失，公式如下：

式中，F(xiàn)Ci是i城市因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而放棄工業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；u是參照區(qū)數(shù)目，本研究城市i的參照區(qū)選擇發(fā)展條件相似的幾個(gè)地區(qū)同時(shí)進(jìn)行對(duì)比測算，GDPu為第u個(gè)參照城市的地區(qū)生產(chǎn)總值；Ru為第u個(gè)參照城市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值；Pu為第u個(gè)城市的人口總數(shù)；GDPi為i城市的GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）；Pi為i城市的人口總數(shù)。

（3）生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整系數(shù)

（4）城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型

綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展機(jī)會(huì)成本及生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整系數(shù)，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型，如下：

式中，i=1,2,3，…,n代表不同城市；TCi表示i城市的受償或補(bǔ)償總金額（Total amount of compensation），ri表示i城市的生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整系數(shù)，SVi表示i城市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價(jià)值，F(xiàn)Ci表示i城市的發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失。

2 京津冀城市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)證分析

本文研究選擇2009—2017年北京市、天津市、河北省各地市的相關(guān)年份統(tǒng)計(jì)年鑒以及政府官網(wǎng)公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)、土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)京津冀生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市進(jìn)行界定，并測算生態(tài)受償和生態(tài)補(bǔ)償額度，為京津冀實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償提供理論依據(jù)。

2.1 生態(tài)保護(hù)城市與生態(tài)受益城市界定

根據(jù)前述生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市界定方法，2009—2017年京津冀城市消費(fèi)系數(shù)、生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市的界定結(jié)果一致，說明京津冀城市生態(tài)補(bǔ)償角色保持穩(wěn)定。2009—2014年生態(tài)受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、邢臺(tái)和邯鄲；生態(tài)保護(hù)的城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，滄州市為生態(tài)中位地區(qū)，既不接受補(bǔ)償也不支付補(bǔ)償；2014—2017年生態(tài)受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、滄州和邯鄲；生態(tài)保護(hù)城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，邢臺(tái)為生態(tài)中位城市。

2.2 京津冀城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果

根據(jù)前述城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型進(jìn)行測算，結(jié)果如圖1所示。以2017年數(shù)據(jù)來看，包括承德、秦皇島、張家口、廊坊、保定和衡水的生態(tài)保護(hù)城市，受償金額在0.7—51億元之間不等。承德和張家口受償金額最高，分別為42.8億元和50.7億元，這與承德和張家口兩市的生態(tài)資源豐富，提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值高有直接關(guān)系。秦皇島的生態(tài)受償金額最低，為0.7億元，秦皇島位于沿海地區(qū)，森林、草地等生態(tài)資源相對(duì)較少，故受償金額較小。生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度最高的是北京市和天津市，分別為99.5億元和50.8億元，北京市和天津市人口產(chǎn)業(yè)相對(duì)密集，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的消耗大。生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度最低的是滄州市為1.8億元，滄州位于河流入?？?，森林、草地資源相對(duì)較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高；邢臺(tái)市為生態(tài)中位城市，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)消耗比較均衡。

圖1 城市生態(tài)補(bǔ)償測算結(jié)果分布Fig.1 Measurement results of urban ecological compensation

2.3 測算結(jié)果分析

根據(jù)全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域主要進(jìn)行城市化開發(fā)，提供工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)品；限制開發(fā)區(qū)域主要為農(nóng)產(chǎn)品的相應(yīng)主產(chǎn)區(qū)，供給農(nóng)產(chǎn)品；禁止開發(fā)區(qū)域主要為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，提供相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償辦法，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域與限制和禁止開發(fā)區(qū)域之間開展跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。京津冀地區(qū)為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，既要強(qiáng)化首都北京的全國中心城市地位，提升國際港口城市天津的北方經(jīng)濟(jì)中心功能，還要發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌區(qū)域水源保護(hù)和風(fēng)沙源治理。京津冀協(xié)同發(fā)展將西北部劃為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，根據(jù)河北省的主體功能區(qū)劃分，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域集中于沿海地區(qū)、燕山山前平原地區(qū)和冀中平原北部地區(qū)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)國家級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，以及黑龍港中北部部分地區(qū)、張承盆谷地區(qū)等省級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)主要包括石、承、秦、唐、保、滄、衡、邢、邯9個(gè)市的58個(gè)縣（市），其中，31個(gè)國家糧食生產(chǎn)大縣和18個(gè)省級(jí)糧食生產(chǎn)大縣；禁止開發(fā)區(qū)主要包括基本農(nóng)田以及重要的水源地等。據(jù)此對(duì)照分析，本文研究的生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市界定符合國家、省市戰(zhàn)略規(guī)劃。

根據(jù)測算的生態(tài)保護(hù)城市受償額和生態(tài)受益城市補(bǔ)償額，將 2017年數(shù)據(jù)測算結(jié)果與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入進(jìn)行比較分析（2017年及以后財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑變化較大，為保證結(jié)論的一致性，2017年占比以2016年財(cái)政收入數(shù)據(jù)進(jìn)行測算），如表2所示。2017年生態(tài)受益城市補(bǔ)償額占當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收入的比例在 0.8%—6.9%之間，北京、天津市所占比例在1%—3%之間，其余城市補(bǔ)償額占比較高主要是因?yàn)橄鄬?duì)工業(yè)占比高、GDP總值較低，邢臺(tái)市近3年為中位城市。按照國際慣例，生態(tài)環(huán)保支出占財(cái)政收入比例在2%—3%之間的城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)相對(duì)較好；生態(tài)保護(hù)的城市受償金額占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比例在0.6%—52.1%之間，承德、張家口兩市受償金額所占比例最大，主要是因?yàn)樯鷳B(tài)資源投入多、發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失大，而地方財(cái)政收入過低所致。實(shí)施城市生態(tài)補(bǔ)償在很大程度上能支持生態(tài)保護(hù)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小京津冀地區(qū)發(fā)展的區(qū)域差異，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剑梢约?lì)持續(xù)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)投入。

表2 補(bǔ)償金額占財(cái)政收入的比例Table 2 The amount of compensation as a percentage of fiscal budget revenue

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

本文在共建共治共享視域下，以京津冀城市群為例，客觀梳理城市之間生態(tài)關(guān)系，綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)足跡、生態(tài)承載力方法，兼顧城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政能力水平的區(qū)域差異，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型，并選擇 2009—2017年數(shù)據(jù)，界定生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市，核算生態(tài)受償和生態(tài)補(bǔ)償金額。結(jié)果表明，（1）2009—2014年京津冀生態(tài)保護(hù)城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態(tài)受益城市包括北京、天津、石家莊、邢臺(tái)、邯鄲和唐山，滄州為生態(tài)中位城市；2015—2017年京津冀生態(tài)保護(hù)城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態(tài)受益城市包括北京、天津、石家莊、邯鄲、唐山和滄州，邢臺(tái)為生態(tài)中位城市；與主體功能區(qū)規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以及各城市功能定位等比較一致。（2）2017年生態(tài)受益城市每年支付補(bǔ)償金額1—100億元不等，北京市支付補(bǔ)償最多，北京、天津市補(bǔ)償金額占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比例分別為 2%、1.9%，邯鄲、唐山兩市偏高，基本符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國際慣例，也在城市財(cái)政支付能力范圍。（3）2017年生態(tài)保護(hù)城市受償金額0.7—51億元不等，占當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收入的比例 0.6%—52.1%不等，張家口生態(tài)受償最多，張家口和承德兩市占財(cái)政預(yù)算收入比例最大，這與京津冀區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策傾斜、生態(tài)扶貧思路比較一致。（4）構(gòu)建的城市生態(tài)消費(fèi)系數(shù)、城市生態(tài)綜合補(bǔ)償核算模型具有在某種程度上具有合理可行、簡單易操作特點(diǎn)，對(duì)于國家生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)意見及行動(dòng)計(jì)劃中的科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)具有較好的參考價(jià)值和技術(shù)支持。今后還應(yīng)在發(fā)展權(quán)損失、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)區(qū)域外溢價(jià)值核算等方面進(jìn)一步深化拓展，并進(jìn)一步納入?yún)^(qū)域支付和受償意愿，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)商一致性。

3.2 建議

基于以上研究結(jié)論，為了切實(shí)推進(jìn)實(shí)施京津冀城市生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)京津冀地區(qū)形成生態(tài)共建共治共享格局，提出以下對(duì)策建議：

（1）強(qiáng)化京津冀生態(tài)共建共治共享，積極構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，進(jìn)一步切實(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的區(qū)域協(xié)同，深化“綠水青山就是金山銀山”理念，滿足人民群眾日益增長的生態(tài)宜居需要；以受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)氖袌鼋?jīng)濟(jì)原則，并利于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和行政管理，總結(jié)既有跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，合理界定生態(tài)保護(hù)城市和生態(tài)受益城市，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。

（2）建立城市之間生態(tài)共同建設(shè)、共同治理的大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)指標(biāo)。依托科技資源優(yōu)勢，以地市為單元，以森林、草原、水域及濕地、耕地等領(lǐng)域，江河源頭和水源地保護(hù)區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，以及重要生態(tài)功能區(qū)等為考核督查主要內(nèi)容，統(tǒng)一指標(biāo)涵義、監(jiān)測方法、監(jiān)測時(shí)間，常態(tài)化核算城市生態(tài)補(bǔ)償和受償，形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償信息定期發(fā)布制度。

（3）優(yōu)化穩(wěn)定不同形式參與的資金投入，設(shè)立用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Ｓ觅Y金監(jiān)管賬戶，保障投入。在積極爭取中央財(cái)政對(duì)生態(tài)資源保護(hù)的資金補(bǔ)助基礎(chǔ)上，通過健全自然資源開發(fā)補(bǔ)償、自然文化遺產(chǎn)收費(fèi)和各類資源有償使用制度，以及排污權(quán)交易、水權(quán)交易制度，擴(kuò)大資源稅征收范圍，積極發(fā)展綠色金融，吸引社會(huì)資本參與，以年度補(bǔ)償核算為依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)收取生態(tài)受益城市的補(bǔ)償資金，并可參照GDP總量的2%—5%作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，多渠道籌措資金，設(shè)立城市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，建立健全城市群生態(tài)保護(hù)績效與生態(tài)保護(hù)資金分配掛鉤的城市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用與監(jiān)督管理制度。

（4）合理核算城市生態(tài)補(bǔ)償，采取市場化、多元化補(bǔ)償方式。借助城市生態(tài)補(bǔ)償綜合模型，不斷深入拓展，盡量科學(xué)合理核算生態(tài)保護(hù)城市受償額和生態(tài)受益城市補(bǔ)償額。以此為依據(jù)，結(jié)合國土空間優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理重點(diǎn)區(qū)域及生態(tài)扶貧等，采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多種方式，充分運(yùn)用市場機(jī)制，盡可能將以資金和實(shí)物補(bǔ)償為代表的“輸血式”補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?、多元化的“造血式”補(bǔ)償，建立健全政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)共同參與的市場化的可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。