國內(nèi)小學(xué)課后托管政策與相關(guān)研究綜述

周紅霞

在我國，大多數(shù)家長沒有辦法在孩子放學(xué)后及時接回家，小學(xué)生在放學(xué)后無人監(jiān)管已成為我國當(dāng)前一個十分普遍的現(xiàn)實問題。

在當(dāng)前這樣的困境下，家長們由一方或雙方輪流早退接孩子放學(xué)，或由老人來帶孫輩，或是雇傭保姆或小時工。但不難看出，無論哪一種方案，都有其弊病，是迫不得已的無奈選擇。

面對課后托管的現(xiàn)實需求，國內(nèi)一些省市出臺了應(yīng)對辦法，浙江、上海、南京、濟南等地相繼出臺了相關(guān)文件，鼓勵各地區(qū)和學(xué)校根據(jù)實際情況進行自主探索。本文試對國內(nèi)小學(xué)課后托管政策與相關(guān)研究進行分析和綜述，并在此基礎(chǔ)上提出一些建議。

一、國內(nèi)部分省市的小學(xué)課后托管相關(guān)政策及比較分析

1.部分省市出臺的相關(guān)政策

（1）北京。北京市教育委員會在2014年1月26發(fā)布了《關(guān)于在義務(wù)教育階段推行中小學(xué)生課外活動計劃的通知》，提出按照 “政府主導(dǎo)、社會支持、學(xué)校組織、學(xué)生自愿”的原則，通過政府“購買社會服務(wù)”的形式，開展體育、文藝、科普等形式多樣的社團活動，全面提升北京市中小學(xué)生的綜合素質(zhì)。[1]

（2）上海。上海市教育委員會在2014年2月7日出臺了《上海市教育委員會關(guān)于進一步做好本市小學(xué)生放學(xué)后看護工作的通知》，提出開展放學(xué)后看護服務(wù)的學(xué)校要覆蓋所有公辦小學(xué)（民辦小學(xué)參照執(zhí)行），看護服務(wù)的對象為家庭看護確有困難的學(xué)生，遵循的原則為家長申請、學(xué)校審核、統(tǒng)籌安排、有限服務(wù)。[2]

（3）南京。南京市教育局在2013年10月22日發(fā)布了《關(guān)于小學(xué)實行“彈性離?！鞭k法的通知》，明確從2013年11月1日起，對按時離校確有困難、經(jīng)申請批準(zhǔn)的學(xué)生，由學(xué)校負責(zé)統(tǒng)一安排集中管理，實行“彈性離?！保唧w離校時間由各校結(jié)合學(xué)生需求與本校實際提出具體辦法，經(jīng)區(qū)教育局批準(zhǔn)后執(zhí)行。[3]

（4）濟南。濟南市教育局在2012年10月22日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)“愛在校園—教育志愿者在行動”志愿服務(wù)活動實施方案的通知》，指出“愛在校園——教育志愿者在行動”活動是濟南市教育局針對放學(xué)后留校學(xué)生所采取一項具體幫扶愛生舉措，通過招募、組織學(xué)校教師、家長委員會成員、學(xué)校所在社區(qū)居民以及駐濟高校大學(xué)生等志愿者，充分利用學(xué)校教育設(shè)施及場館，組織下午放學(xué)后暫不離校的學(xué)生開展豐富多彩的課外文體活動以及興趣小組學(xué)習(xí)。[4]

（5）成都。成都市教育局在2014年4月8日出臺了《關(guān)于鼓勵開展小學(xué)生放學(xué)后“托管”服務(wù)的通知》，指出“托管”服務(wù)是保障學(xué)生安全和解決部分家庭實際困難，對小學(xué)階段學(xué)生家長確有困難無法按時來校接回的學(xué)生進行集中管理的服務(wù)性工作，各區(qū)（市）縣教育行政部門和學(xué)校要將其作為重要的民生工程，認真籌劃和切實推進。[5]

（6）浙江。浙江省教育廳在2013年11月12日出臺了《關(guān)于在小學(xué)鼓勵開展學(xué)生放學(xué)后“托管”服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出近年來浙江省一些地區(qū)結(jié)合本地實際，在部分小學(xué)實行“晚托班”、“放心班”等方式，較好地解決了小學(xué)生放學(xué)后家庭無人照料、安全存在隱患的問題。為總結(jié)成功做法，幫助家長解決接送困難，確保學(xué)生放學(xué)后安全，將鼓勵各地開展小學(xué)放學(xué)后舉辦“晚托班”、“放心班”等托管服務(wù)。[6]

2.對各省市相關(guān)政策的比較分析

（1）政策定位。各地市的政策定位不同，有的是直接指向“放學(xué)后看護”、“放學(xué)后托管”，比如浙江、上海、南京和成都，有的則以開展課外活動為切入點，同時緩解“三點半”難題，例如北京市的課外活動計劃，一方面可培養(yǎng)學(xué)生在體育、藝術(shù)、科技等方面的興趣和素養(yǎng)，另一方面，可幫助解決學(xué)生放學(xué)后無人看護的問題;濟南也以志愿者為主體帶領(lǐng)學(xué)生開展課外活動為主要形式。

（2）服務(wù)對象。各省市基本上都以服務(wù)小學(xué)生為主。北京市是以課外活動為切入點，面向全市全體中小學(xué)生，而浙江、上海、南京和成都有托管需求的學(xué)生需要經(jīng)過“家長申請、學(xué)校審核”。例如，浙江提出，以設(shè)區(qū)市城區(qū)和縣（市、區(qū)）城區(qū)小學(xué)為重點，在群眾呼聲強烈、要求迫切的小學(xué)、或小學(xué)低年級先行進行試點;南京“彈性離校”優(yōu)先安排一、二年級學(xué)生以及家庭經(jīng)濟困難學(xué)生。

（3）服務(wù)內(nèi)容。北京市活動內(nèi)容非常豐富，包括組織學(xué)?；?qū)W區(qū)范圍的活動和比賽，開展“科學(xué)家進校園”、“體育明星進校園”、“藝術(shù)家進校園”等系列活動等;濟南也提出組織學(xué)生開展豐富多彩的課外文體活動以及興趣小組學(xué)習(xí);上海、成都、南京等以學(xué)生做作業(yè)、自習(xí)和課外閱讀等為主，也安排一些社團和課外活動。上海、濟南和浙江還對禁止補課活動進行了強調(diào)。上海指出，不得將看護工作作為學(xué)校教學(xué)的延伸，不得進行集體補課。南京也嚴禁借機開展語文、數(shù)學(xué)、外語等學(xué)科性集中教學(xué)，嚴禁以補差提優(yōu)等名義組織或變相組織集體補課。浙江也強調(diào)做到“三個不”：不上課、不集中輔導(dǎo)、不加重學(xué)生課業(yè)負擔(dān)。

（4）服務(wù)經(jīng)費。北京市是按照義務(wù)教育階段實際在校生人數(shù)，按生均標(biāo)準(zhǔn)將經(jīng)費撥至各區(qū)縣用于學(xué)生體育、藝術(shù)、科技等活動，包括外聘教師費用、場地租用費、低值易耗品購置費，以及購買社會服務(wù)產(chǎn)生的費用等;上海市明確公辦小學(xué)開展放學(xué)后看護服務(wù)不向家長收取費用，所需經(jīng)費將納入年度教育經(jīng)費預(yù)算，足額安排;浙江指出，各地可根據(jù)《國家發(fā)改委、教育部關(guān)于規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費和代收費管理有關(guān)問題的通知》精神，積極爭取當(dāng)?shù)刎斦再Y金支持;成都指出，各區(qū)（市）縣教育行政部門要嚴格按照《全市公辦中小學(xué)校收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜的通知》執(zhí)行托管服務(wù)經(jīng)費規(guī)定;南京堅持公益原則，嚴禁直接或變相收取學(xué)生任何費用，嚴禁擅自與社會機構(gòu)合作進行有償服務(wù);濟南教育局對活動開展好、家長滿意的學(xué)校，年終一次性獎勵20萬元。

（5）服務(wù)師資。北京市對課外活動輔導(dǎo)教師的構(gòu)成給出了明確說明：符合學(xué)校開展活動需求的高等學(xué)校、具有資質(zhì)的民辦教育機構(gòu)的教師;體育俱樂部、少年宮、科技館等校外機構(gòu)的教練員及教師;具有專業(yè)特長的各類人才，例如運動員、教練員、藝術(shù)家、科學(xué)家等各領(lǐng)域的專業(yè)人才;符合條件的志愿者等。浙江省積極鼓勵廣大教職員工和邀請社會熱心人士、社區(qū)志愿者、有條件的家長義務(wù)參加學(xué)生“托管”服務(wù)，也可聘請符合條件的人員從事“托管”服務(wù)工作。南京積極探索學(xué)校與社區(qū)、高校、機關(guān)、部隊、企事業(yè)單位之間共建合作機制，積極鼓勵教師志愿者聯(lián)盟、學(xué)生家長與在校大學(xué)生等社會力量參與教育志愿服務(wù)。成都鼓勵廣大教師、有條件的家長、大學(xué)生志愿者、社會熱心人士參與“托管”服務(wù)。濟南主要通過招募、組織學(xué)校教師、家長委員會成員、學(xué)校所在社區(qū)居民以及駐濟高校的大學(xué)生等志愿者開展活動。比較來看，各省市在課后托管師資的配備上大體一致，都是以學(xué)?；蛳嚓P(guān)機構(gòu)的教師、學(xué)生家長、志愿者等為主，選擇范圍比較廣泛，也比較概括，而對于服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)具備哪些具體資質(zhì)還大多沒有細化規(guī)定。

3.對課后托管服務(wù)性質(zhì)的界定

目前，除了《國家發(fā)展改革委、教育部關(guān)于規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費和代收費管理有關(guān)問題的通知》、教育部《學(xué)校衛(wèi)生條例》等對課后托管的時間、收費問題有所涉及外，我國還沒有出臺國家層面的課后托管相關(guān)政策和法律對兒童課后托管的性質(zhì)、內(nèi)容和要求具體等做出說明和規(guī)定。[7]地方政府出臺的相關(guān)指導(dǎo)意見主要是從提供看護、開展課外活動等角度切入。對于課后托管服務(wù)的性質(zhì)，部分省市給出了比較明確的界定。例如，“托管”服務(wù)是保障學(xué)生安全和解決部分家庭的實際困難，對小學(xué)階段學(xué)生家長確有困難無法按時來校接回的學(xué)生進行集中管理的服務(wù)性工作，要將其作為重要的民生工程，認真籌劃和切實推進?？梢钥闯?，當(dāng)前各地對托管服務(wù)性質(zhì)的認識基本是一致的，即課后托管是服務(wù)而非義務(wù)。

此外，對于當(dāng)前我國社會上以經(jīng)營為主的培訓(xùn)機構(gòu)所提供的托管服務(wù)，政府層面的管理和規(guī)范還比較欠缺，這種經(jīng)營機構(gòu)的課后托管服務(wù)主要是學(xué)生家長與培訓(xùn)機構(gòu)之間的自主市場行為，且大部分托管服務(wù)是學(xué)習(xí)輔導(dǎo)機構(gòu)或者特長培養(yǎng)機構(gòu)的衍生服務(wù)，很多尚不構(gòu)成民間契約行為，在管理與規(guī)范上缺乏法律依據(jù)，存在糾紛維權(quán)的隱患。

二、國內(nèi)小學(xué)課后托管政策與實踐研究綜述

雖然國內(nèi)部分省市已陸續(xù)出臺了直接或間接意義上的課后托管相關(guān)政策文件，但通過文獻檢索發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)對課后托管問題的研究還很薄弱，主要體現(xiàn)在幾個方面。

1.相關(guān)文獻數(shù)量很少，特別是從學(xué)術(shù)角度進行研究的論文數(shù)量更少

以“托管”、“看護”、“課后教育服務(wù)”等關(guān)鍵詞進行檢索，檢索到的與課后托管或看護相關(guān)性較強的學(xué)術(shù)文章僅有十余篇，其余主要是報紙類新聞媒體的呼吁。為數(shù)不多的學(xué)術(shù)文章中，部分是對當(dāng)前我國課后托管供需現(xiàn)狀進行了分析，部分是從比較研究的角度對美、法等國的相關(guān)情況進行了介紹。從現(xiàn)實需求來看，亟需從政策和實踐角度加強相關(guān)研究。

2.現(xiàn)有研究集中于近年，反映出課后托管問題正逐漸引起學(xué)界關(guān)注

現(xiàn)有研究主要集中于近幾年，反映出近年來隨著城市青年晚婚晚育、通勤時間增長、課外托管價格高漲，“三點半難題”愈發(fā)凸顯。特別是隨著公眾與媒體對于課后托管的關(guān)注和呼聲日益強烈，學(xué)界開始對此問題給予關(guān)注和研究。但是目前的研究還比較分散，未能形成系統(tǒng)的研究成果。

3.從增強公共服務(wù)角度對課后托管進行政策呼吁的觀點還比較模糊

目前的研究主要是對國內(nèi)或國外實踐層面的分析，從理論角度進行政策價值取向分析的不多，部分文獻集中于對學(xué)校之外民間課后托管機構(gòu)的研究，對于政府的角色和責(zé)任以及學(xué)校等公共教育服務(wù)機構(gòu)當(dāng)如何定位的研究更為稀少。總體來看，從拓展政府的公共責(zé)任，增強政府公共服務(wù)供給的角度對課后托管進行政策和理論分析的觀點還比較模糊。

三、建議加強小學(xué)課后托管政策的國際比較研究

1.加強小學(xué)課后托管政策研究具有重要意義

（1）顯性層面的意義：有助于解決小學(xué)生及其家庭對課后托管的迫切需求。優(yōu)質(zhì)的、可負擔(dān)的課后托管能夠為小學(xué)生提供放學(xué)后的安全場所，幫助學(xué)生家長在工作時間與孩子的上學(xué)時間之間找到更佳平衡，提高家長群體的社會勞動參與率，有助于社會經(jīng)濟的發(fā)展。[8]

（2）隱形層面的意義：有助于促進學(xué)生綜合素質(zhì)的養(yǎng)成和身心健康的發(fā)展。課后的有效托管不僅可以促進兒童的學(xué)業(yè)進步和綜合能力發(fā)展，對于存在學(xué)習(xí)困難或來自處境不利家庭的兒童尤其有益，而且有利于縮小兒童之間的成長差距、加強社會融合感，對于學(xué)生身心健康發(fā)展和綜合素質(zhì)培養(yǎng)大有裨益。

（3）理論層面的意義：有助于對教育的公共服務(wù)范圍進行重新思考和界定。課后托管并非單純解決看護以及增強素質(zhì)培養(yǎng)等層面的問題，而是涉及到教育的公平性、多樣性等深層次問題，涉及新的需求形勢下對教育的基本公共服務(wù)范圍的重新認識和界定，需要學(xué)校、家庭、社會各方資源和責(zé)任的深入和有效整合。

2.學(xué)生看護空檔期也是全球關(guān)注的難點問題

研究發(fā)現(xiàn)，課后看護存在空檔期是全球普遍的難點問題。很多國家特別是發(fā)達國家對小學(xué)課后托管問題關(guān)注較早，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗。發(fā)達國家小學(xué)生課后托管的需求源于和我國相似的因素，比如經(jīng)濟發(fā)展促使職業(yè)女性增加，城市拓展導(dǎo)致家庭住地與工作地點距離加大，家庭規(guī)模小型化不便于隔代照管等?；谔岣邉趧恿ι鐣⑴c率和保障教育公平的價值選擇，很多國家已經(jīng)將課后托管列為國家層面教育公平與機會保障的重要議程，并制定了明確政策，在實踐上也已經(jīng)有了很多探索。例如，美國于1998年啟動了課后計劃，以確保每個孩子在放學(xué)后都有一個安全且對其身心有益的去處;[9]澳大利亞制定了《更好學(xué)校計劃：課前與課外計劃》，政府設(shè)立專項基金，擴大課外托管服務(wù);韓國《國家教育政策規(guī)劃綱要2013》明確，自2014年開始，將擴大托管范圍，所有小學(xué)都將實行托管服務(wù)。

初步比較國內(nèi)和一些發(fā)達國家對課后托管服務(wù)的研究和相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，我們國內(nèi)與發(fā)達國家對于課后托管的認識尚處于不同的階段。發(fā)達國家大多從國家層面對課后托管進行了明確的法律歸屬，界定其屬于兒童的一項基本福利，政府有責(zé)任向青少年提供課后托管服務(wù)。一些國家的政策主張是由教育系統(tǒng)承擔(dān)托管的主要責(zé)任，因為學(xué)生要在學(xué)校度過一天中相當(dāng)長的時間。

他山之石，可以攻玉。從當(dāng)下學(xué)生和家長對課后托管的現(xiàn)實需求出發(fā)，放眼發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，揚長避短，有效借鑒，將每個家庭相似的個體困境在政府政策層面和學(xué)校以及社會力量的實踐層面得以整體解決，具有重要意義。

參考文獻

[1]北京市教育委員會.北京市教育委員會關(guān)于在義務(wù)教育階段推行中小學(xué)生課外活動計劃的通知[EB/OL]. http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal27/tab1654/info36584.htm，2014-01-26.

[2]上海市教育委員會.上海市教育委員會關(guān)于進一步做好本市小學(xué)生放學(xué)后看護工作的通知[EB/OL].http：//www.shmec.gov.cn/html/xxgk/201402/402152014002.php，2014-02-07.

[3]南京市教育局.南京市教育局關(guān)于小學(xué)實行“彈性離校”辦法的通知[EB/OL]. http：//www.nanjing.gov.cn/njgov/xxzx/gsgg/gg/201310/t20131024_ 1856548.html，2013-10-22.

[4]濟南市教育局.濟南市教育局關(guān)于印發(fā)“愛在校園-教育志愿者在行動”志愿服務(wù)活動實施方案的通知[EB/OL]. http：//www.jnedu.gov.cn/publish/portal0/tab424/info9068.shtm，2012-10-22.

[5]成都市教育局.成都市教育局關(guān)于鼓勵開展小學(xué)生放學(xué)后“托管”服務(wù)的通知[EB/OL]. http：//www.cdedu.gov.cn/news/Show.aspx？id=42520， 2014-04-08.

[6]浙江省教育廳.浙江省教育廳關(guān)于在小學(xué)鼓勵開展學(xué)生放學(xué)后“托管”服務(wù)的指導(dǎo)意見[EB/OL]. http：//www.zjjy.com/jydt/zhxx/2013-11-19/173038.html， 2013-11-12.

[7]楊啟光，朱純潔.論我國兒童課后照顧與教育服務(wù)的需求及政府責(zé)任[J].教育理論與實踐，2014（34）.

[8]唐科莉.歐洲國家"課后托管服務(wù)"面面觀[J].基礎(chǔ)教育參考，2014（21）.

[9]康麗穎，賈麗.中美兒童托管教育的比較分析[J].比較教育研究，2011（12）.

（責(zé)任編輯 ? 甘 ? 璐）