事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革財務(wù)整合的開展策略

文/郭真（北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理中心）

為深入落實黨中央決策部署，切實保證機(jī)構(gòu)改革工作平穩(wěn)有序推進(jìn)，按照有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理原則，科學(xué)合理安排機(jī)構(gòu)改革有關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算；嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，切實做好機(jī)構(gòu)改革涉及的資產(chǎn)清查、劃轉(zhuǎn)、接收等工作，確保資產(chǎn)及時有序調(diào)整到位。

一、機(jī)構(gòu)改革財務(wù)整合

黨的十八以來，各省認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的有關(guān)要求，科學(xué)配置資源，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，推進(jìn)事業(yè)單位去市場化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。按照中央確定的事業(yè)單位分類改革“分步實施”方針，在全面完成事業(yè)單位分類、2017年已啟動事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和事業(yè)編制作用，壓縮規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，純化事業(yè)單位公益職能，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，激發(fā)事業(yè)單位活力和創(chuàng)造力，推進(jìn)公益服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高機(jī)構(gòu)編制和財政資金在公益服務(wù)領(lǐng)域的使用效益[1]。

為保障事業(yè)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，確保預(yù)算資金、資產(chǎn)及時到位，各單位財務(wù)部門應(yīng)積極謀劃、主動作為，有序開展事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革財務(wù)整合工作。財務(wù)整合工作包括經(jīng)濟(jì)合同整合、預(yù)決算整合、財務(wù)制度整合、賬務(wù)整合、資產(chǎn)整合、財務(wù)檔案整合、財務(wù)對外更名及注銷等工作。

二、財務(wù)整合的難點

（一）經(jīng)濟(jì)合同整合難點

根據(jù)上級部門法制處的解釋，同一部門內(nèi)事業(yè)單位之間的拆分與整合，原單位合同的債權(quán)、債務(wù)自動轉(zhuǎn)入承接職能的接收新單位。當(dāng)原單位被拆分至多個新單位時，復(fù)雜且金額龐大的合同債權(quán)、債務(wù)轉(zhuǎn)移存在一定的法律風(fēng)險。

（二）預(yù)決算整合難點

當(dāng)多個預(yù)算劃出單位將預(yù)算調(diào)整至同一接收單位時，接收單位統(tǒng)籌與多個劃出單位協(xié)商劃撥金額，由于預(yù)算項目數(shù)量調(diào)整過多，且各項預(yù)算劃撥金額龐大，在預(yù)算調(diào)整過程中存在一定預(yù)算調(diào)整風(fēng)險。

當(dāng)一個接收單位面臨多個不同情況的劃撥單位時，預(yù)算劃撥缺乏統(tǒng)一的拆分和劃撥原則。例如：單位整體劃撥、劃撥單位被拆分至多個接收單位或劃撥單位只劃撥某項業(yè)務(wù)，其實際情況各有不同，預(yù)算劃撥原則也可能不同。

（三）制度整合難點

機(jī)構(gòu)改革過渡初期，應(yīng)保障由多個單位組成的新單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工資按時發(fā)放、業(yè)務(wù)順利開展，但財務(wù)部門、后勤部門、人事部門的各項管理職能尚未確定，新組建單位面臨的制度整合難點涉及沒有統(tǒng)一的合同審批、工資審批、支付審批流程，沒有統(tǒng)一的審批權(quán)限和審批表單。

（四）賬務(wù)整合難點

按照機(jī)構(gòu)改革年度決算報告編制要求，不再存續(xù)的單位需編制決算報告。改革第二年末，不再存續(xù)的單位可能因車輛等重要資產(chǎn)尚未完成劃轉(zhuǎn)、銀行基本戶未銷戶等原因，未完成所有注銷工作，依然存在資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)，那么新組建單位將會面臨合并會計報表、合并決算報表等財務(wù)整合難點。

（五）資產(chǎn)整合難點

按照機(jī)構(gòu)改革資產(chǎn)整合要求，涉及機(jī)構(gòu)改革的劃出單位和接收單位應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)清查工作，按照清查結(jié)果進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)。資產(chǎn)整合面臨多個難點，例如：一個拆分單位拆分劃轉(zhuǎn)至多個接收單位，公共基礎(chǔ)設(shè)施的拆分與劃轉(zhuǎn)，辦公用品的拆分與劃轉(zhuǎn)等。

（六）財務(wù)檔案整合難點

財務(wù)檔案包括會計檔案和財務(wù)行政檔案，檔案整合可能存在各種復(fù)雜情況，例如：劃出單位拆分至多個接收單位，財務(wù)檔案如何拆分和劃撥；存續(xù)時間長的事業(yè)單位面臨多年的財務(wù)檔案拆分與劃撥；接收單位可能有多個辦公地點，接收的財務(wù)檔案如何管理；已達(dá)到保管年限的財務(wù)檔案如何處理。

（七）財務(wù)對外更名及注銷

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的情況復(fù)雜多樣，有些單位屬于更名單位，有些單位屬于撤銷單位。需要辦理更名手續(xù)和撤銷手續(xù)的事項有：銀行、稅務(wù)、社保、公積金、包括預(yù)算一體化系統(tǒng)在內(nèi)的財政系統(tǒng)等。時間緊、任務(wù)重，財務(wù)人員應(yīng)根據(jù)單位實際情況在規(guī)定的時間內(nèi)逐一辦理。

三、財務(wù)整合的開展策略

（一）經(jīng)濟(jì)合同整合的開展策略

1.制定合同變更規(guī)則

為保障事業(yè)單位改革期間經(jīng)濟(jì)合同管理工作正常開展，有效防范合同法律糾紛，最大質(zhì)量地保障單位正常運(yùn)行，維護(hù)原單位和承接職能的接收新單位的合法權(quán)益，按照風(fēng)險最小化的原則，根據(jù)合同簽訂的進(jìn)展將合同分為三類，并分別作出處理：

第一類，原單位已經(jīng)簽訂的合同，由承接職能的接收新單位通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議等形式進(jìn)行合同執(zhí)行主體變更。

第二類，原單位已完成招標(biāo)、尚未簽署的合同：由新單位按照接收單位合同審核、簽署程序辦理。

第三類，原單位尚未簽署的合同：調(diào)整預(yù)算到位后，由新單位按照新單位合同審核、簽署程序辦理。

2.制定合同變更協(xié)議模板

原單位的合同格式不盡相同，接收新單位應(yīng)統(tǒng)一編制合同變更協(xié)議的模板和制定合同號的規(guī)則。合同變更協(xié)議模板應(yīng)包含債權(quán)、債務(wù)轉(zhuǎn)移的通用條款，同時也應(yīng)保留變更其他合同條款的空間。

（二）預(yù)決算整合的開展策略

1.預(yù)算調(diào)整

因機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整應(yīng)遵循以下調(diào)整原則：第一，預(yù)算調(diào)整厲行節(jié)約，嚴(yán)控增量。第二，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算保留在原單位執(zhí)行；公用經(jīng)費(fèi)調(diào)整按照“錢隨人轉(zhuǎn)”的原則，參照公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合劃出單位公用經(jīng)費(fèi)結(jié)余情況提出預(yù)算調(diào)整方案；項目經(jīng)費(fèi)調(diào)整按照“錢隨事轉(zhuǎn)”的原則，結(jié)合項目開展情況、資金支出進(jìn)度、已簽訂經(jīng)濟(jì)合同有關(guān)條款等情況提出預(yù)算調(diào)整方案。因預(yù)算條目數(shù)量調(diào)整過多，經(jīng)與財政部門及上級主管部門溝通，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算保留在原單位，按照新單位資金支付審批程序辦理。

2.預(yù)算執(zhí)行

在預(yù)算調(diào)整到位前，為保障新單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工資和社保等人員經(jīng)費(fèi)的按時發(fā)放和繳納，在履行新單位支付審批程序后，基本經(jīng)費(fèi)在原單位的預(yù)算賬戶繼續(xù)支出，預(yù)算調(diào)整的項目經(jīng)費(fèi)暫不支出。預(yù)算調(diào)整完成后，調(diào)整的項目經(jīng)費(fèi)在新單位的預(yù)算賬戶支出。

3.決算編制

機(jī)構(gòu)改革年度的決算工作：因部門決算單位范圍和資金范圍應(yīng)與部門預(yù)算銜接一致，決算編制應(yīng)與預(yù)算安排保持一致，新單位以及被撤銷單位應(yīng)分別編制決算報告，由新單位履行決算編制工作的主體責(zé)任，完成決算編制、草案報批、社會公開等工作任務(wù)。

機(jī)構(gòu)改革以后年度的決算工作：因重點資產(chǎn)未完成劃轉(zhuǎn)、往來款未處理完畢等原因，已撤銷預(yù)算代碼的單位未完成所有注銷工作。年末，已撤銷單位應(yīng)按照資產(chǎn)情況編制個別財務(wù)報表；其銀行基本戶依然產(chǎn)生利息收入，按照全面預(yù)算管理的要求，利息收入應(yīng)納入預(yù)算，應(yīng)編制個別預(yù)算報表。新組建單位應(yīng)合并已撤銷單位的資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表和財政撥款預(yù)算收入支出表；并分析已撤銷單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的上年數(shù)，按照合并口徑填報決算，保證決算的完整性。

（四）制度整合的開展策略

1.確定新單位財務(wù)部門崗位職責(zé)

根據(jù)新單位職能職責(zé)，確定新組建財務(wù)部門的部門職責(zé)、人員安排及崗位職責(zé)。財務(wù)部門組建后，應(yīng)立刻開展定崗定責(zé)的工作。第一，根據(jù)既定的部門職責(zé)，確定財務(wù)管理目標(biāo)。目標(biāo)應(yīng)使財務(wù)管理水平與改革后新單位發(fā)展的要求相匹配，應(yīng)是清晰的、明確的、統(tǒng)一的[2]。第二，根據(jù)財務(wù)管理目標(biāo)梳理財務(wù)工作任務(wù)，確立“部門負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌+會計+出納”的工作模式，并根據(jù)人員特點、既往工作情況將會計工作科學(xué)、合理分配給多名會計人員。第二，針對改革過渡期新單位及被撤銷單位財務(wù)工作同時存續(xù)的情況，對財務(wù)工作應(yīng)進(jìn)行臨時的崗位職責(zé)分配。

2.制定過渡期間審批支付流程及表單

改革過渡初期，為使財務(wù)工作盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來，財務(wù)部門應(yīng)盡早開展與財務(wù)有關(guān)的審批事項梳理與編制工作，包括重大事項、合同立項與簽訂、工資審批與資金支付審批等梳理。

第一，明確新單位重大事項、重大資金的范疇，按照新單位“三重一大”決策制度辦理。

第二，明確資金來源。按照原單位各項經(jīng)費(fèi)劃入新單位，將資金來源區(qū)分為“保留在原單位賬戶的資金”和“新單位的資金”。為避免改革初期的支付風(fēng)險，建議在合同審批和支付審批的申請事項中寫明資金來源。

第三，對原單位的合同、工資、資金支付審批工作展開調(diào)研。調(diào)研原單位的審批流程及審批表單的設(shè)計原因、執(zhí)行效果、有無特殊使用情況等。結(jié)合新單位財務(wù)部門、后勤部門、政工人事部門的擬定職責(zé)，草擬合同立項審批、工資審批、資金支付審批的審批權(quán)限、審批流程及相關(guān)表單。

第四，統(tǒng)一財務(wù)報銷單據(jù)的要求，撰寫審批表單中申請說明的范例，確定現(xiàn)金和公務(wù)卡使用范圍。明確不同的資金來源，開具發(fā)票的要求；以及被撤銷單位的發(fā)票報銷時限。

3.財務(wù)制度

機(jī)構(gòu)改革過渡期結(jié)束后，財務(wù)管理制度體系的整合，是改革后新單位有效運(yùn)行、規(guī)避廉政風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、法律風(fēng)險的重要保證，對建立良好的單位文化起到推動和支撐作用[2]。完備的財務(wù)制度體系包括財務(wù)管理、預(yù)算管理、合同管理、資產(chǎn)管理、貨幣資金管理、公務(wù)卡管理等，為改革過渡期結(jié)束后合法合規(guī)開展財務(wù)工作提供制度保障。結(jié)合新單位實際業(yè)務(wù)特點和相關(guān)部室、崗位職責(zé)，制定文字簡練、邏輯清晰、業(yè)務(wù)人員看得懂、具有可操作性的財務(wù)制度。

4.內(nèi)控制度

在財務(wù)制度體系建設(shè)完成后，應(yīng)開展新組建單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。新單位成立后，各部門職責(zé)發(fā)生變化，收支業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控流程圖均發(fā)生了改變，結(jié)合新單位實際情況，以結(jié)果為導(dǎo)向，制定內(nèi)控關(guān)鍵崗位職責(zé)、編制流程圖和梳理風(fēng)險點。

（五）賬務(wù)整合的開展策略

機(jī)構(gòu)改革年的以后年度，被撤銷單位因車輛、房產(chǎn)未完成相關(guān)調(diào)撥手續(xù)、往來款未處理完畢等原因，新單位無法開展并賬工作。被撤銷單位應(yīng)繼續(xù)編制個別報表，由新單位合并報表后統(tǒng)一填報決算和政府財務(wù)報告，并統(tǒng)一對外披露。

合并報表具體工作如下：合并被撤銷單位的資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表和財政撥款預(yù)算收入支出表。精準(zhǔn)分析被撤銷單位資產(chǎn)負(fù)債、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余科目的期初數(shù)據(jù)以及收入支出科目的上年數(shù)據(jù)，按照合并口徑填報決算，保障決算的完整性。

為使改革后新單位獲得真實、準(zhǔn)確的會計信息，應(yīng)統(tǒng)一會計政策和會計核算體系，建議統(tǒng)一的績效評價體系基礎(chǔ)。

（六）資產(chǎn)整合的開展策略

改革初期，應(yīng)開展全面清查、自查資產(chǎn)（包括房屋、土地、車輛、辦公設(shè)備及辦公家具等），同時對辦公用品造冊登記。全面清理債權(quán)債務(wù)、銀行存款；及時編制會計憑證，結(jié)清賬務(wù)，編制會計報表；按照要求完成資產(chǎn)清查自查工作報告。財務(wù)清算及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)事項應(yīng)按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》的規(guī)定執(zhí)行。配合開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計及資產(chǎn)清查審計。

1.資產(chǎn)清查

成立資產(chǎn)清查領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)資產(chǎn)清查、劃轉(zhuǎn)的具體組織實施工作。制定資產(chǎn)清查實施方案，對原單位資產(chǎn)進(jìn)行全面清查自查，編制資產(chǎn)清查自查工作表，撰寫資產(chǎn)清查自查報告，真實全面反映財務(wù)資產(chǎn)狀況和收支情況，對擬劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)進(jìn)行造冊、登記，確保賬賬相符、賬實相符。配合開展資產(chǎn)清查專項審計。

資產(chǎn)清查中有關(guān)資產(chǎn)的處理方式：與自身職責(zé)、業(yè)務(wù)無關(guān)的實有賬戶資金原則上上繳上級主管部門統(tǒng)籌管理；對長期掛賬項目提出處理意見；對盤點出的未入賬資產(chǎn)及在建工程造冊登記進(jìn)行資產(chǎn)備查，并按照相關(guān)會計制度要求進(jìn)行會計處理；資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)損失的，按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》規(guī)定，出具書面說明，提出責(zé)任認(rèn)定及處理意見。

資產(chǎn)清查結(jié)果確認(rèn)：對于債權(quán)、債務(wù)及資產(chǎn)損失，按照《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核算管理辦法》中關(guān)于“資產(chǎn)損失、資產(chǎn)掛賬”的相關(guān)要求進(jìn)行確認(rèn)，對清查中發(fā)現(xiàn)的問題提交整改措施。根據(jù)財政部門確認(rèn)的資產(chǎn)清查結(jié)果，做好賬務(wù)調(diào)整工作，并以調(diào)整后的賬面價值為依據(jù)進(jìn)行資產(chǎn)處置。

2.資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)

辦公設(shè)備、辦公用品的劃轉(zhuǎn)按照“物隨人轉(zhuǎn)”的原則，由劃出單位與接收單位協(xié)商一致。

非房屋及車輛資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，由資產(chǎn)劃出方根據(jù)財政部門確認(rèn)的資產(chǎn)清查結(jié)果，結(jié)合職能、人員調(diào)整情況提出資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案，與劃入方協(xié)商一致，雙方在資產(chǎn)調(diào)撥捐贈申請表簽字、蓋章，由資產(chǎn)劃出方向上級主管部門申請辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)手續(xù)，上級主管部門按審批權(quán)限進(jìn)行審批或?qū)徍恕?/p>

辦公用房劃轉(zhuǎn)根據(jù)辦公用房有關(guān)規(guī)定，由辦公用房劃出方向上級主管部門提出資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)申請，由上級主管部門按照歸口管理原則，報房屋核定主管部門審核同意后，報財政部門履行房屋資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)手續(xù)。

一般公務(wù)用車劃轉(zhuǎn)由車輛需求方向上級主管部門提出車輛核編申請，由上級主管部門根據(jù)職能、機(jī)構(gòu)、人員劃轉(zhuǎn)等情況報車輛編制主管部門核定車輛編制；劃出方和接收方本著“車輛總量不變，車隨職能劃轉(zhuǎn)”的原則，科學(xué)合理確定劃轉(zhuǎn)數(shù)量，履行車輛劃轉(zhuǎn)手續(xù)。

公共基礎(chǔ)設(shè)施的劃轉(zhuǎn)按照“物隨事轉(zhuǎn)”的原則，按照賬面價值進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，嚴(yán)格履行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)審批程序，防止國有資產(chǎn)流失。按照相關(guān)規(guī)定，做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的劃轉(zhuǎn)、交接工作。

3.資產(chǎn)配置

機(jī)構(gòu)合并后資產(chǎn)應(yīng)符合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，如有超標(biāo)資產(chǎn)，上交財政部門統(tǒng)一調(diào)配使用。涉及新增資產(chǎn)的，應(yīng)厲行節(jié)約，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)配備。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)移、調(diào)換變更用途等。

（七）財務(wù)檔案的開展策略

被撤銷單位以前年度的會計檔案及財務(wù)行政檔案應(yīng)盡快移交至新單位檔案管理部門。已達(dá)到保管期限的檔案暫由檔案管理部門保管，待機(jī)構(gòu)改革過渡期結(jié)束后報批銷毀。機(jī)構(gòu)改革當(dāng)年的檔案由財務(wù)人員攜帶至新辦公地點，待決算完成后，統(tǒng)一進(jìn)行財務(wù)檔案歸檔。

（八）財務(wù)外部辦理更名及注銷的開展策略

為確保預(yù)算編報工作有序開展，應(yīng)盡早辦理新單位的預(yù)算賬戶更名申請，辦理被撤銷單位的預(yù)算賬戶撤銷申請。

為保障更名的新單位稅務(wù)、社保等工作正常開展，要及時辦理稅務(wù)、社保等更名。銀行賬戶嚴(yán)格按照各地市預(yù)算單位銀行賬戶及資金存放管理辦法辦理更名。零余額賬戶按照有關(guān)要求辦理更名。

被撤銷單位按照機(jī)構(gòu)改革人員調(diào)出進(jìn)展，逐項辦理稅務(wù)、社保等撤銷工作。決算完成后辦理零余額賬戶撤銷。暫保留銀行基本戶和工商執(zhí)照，待資產(chǎn)調(diào)撥工作完成后辦理撤銷。

四、結(jié)束語

隨著各省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)接近尾聲，預(yù)算經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作基本結(jié)束，新組建財務(wù)部門的工作才真正開始，財務(wù)工作如何更好地推動單位目標(biāo)的實現(xiàn)、如何讓財務(wù)人員更快融入新的部門、如何制定財務(wù)人員績效考核、如何使各個財務(wù)工作環(huán)節(jié)有效銜接都是改革后財務(wù)管理工作面臨的新挑戰(zhàn)。