試論橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣行政改革的原因

摘要：為迎接新世紀(jì)的挑戰(zhàn)，適應(yīng)國(guó)家目標(biāo)調(diào)整，擺脫經(jīng)濟(jì)蕭條的困境，日本政府在二十世紀(jì)九十年代開始了一場(chǎng)規(guī)模空前的改革。橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣推行此次改革涉獵頗廣，被認(rèn)為是繼明治維新和戰(zhàn)后改革之后的又一場(chǎng)歷史性大變革。引發(fā)這場(chǎng)行政改革的因素有很多，其中外部原因有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的變換和行政改革的潮流，內(nèi)部原因有泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰、社會(huì)輿論壓力、執(zhí)政黨的政治追求及發(fā)展規(guī)劃等?？傊?，這場(chǎng)行政改革在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境下，經(jīng)過(guò)多方的勢(shì)力角斗和利益交換，帶著日本對(duì)新世紀(jì)的期望開始了。

關(guān)鍵詞：日本;橋本內(nèi)閣;行政改革

中圖分類號(hào)：K313.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）09-0021-03

中日兩國(guó)是一衣帶水的鄰國(guó)，有著相似的傳統(tǒng)文化背景。自改革開放以來(lái)，我國(guó)學(xué)者一直高度關(guān)注鄰國(guó)日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革，希望吸收和借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，助力我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)改革。隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，更需要充分借鑒各國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。中國(guó)與日本的交流比起與西方國(guó)家更為頻繁，同時(shí)日本是亞洲第一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，更具有參考借鑒價(jià)值。

吉林大學(xué)的鄒鈞先生主編的《日本行政改革概論》是國(guó)內(nèi)較早對(duì)日本行政改革進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果。朱光明所著《日本：面向21世紀(jì)的選擇——橋本內(nèi)閣行政改革評(píng)析》則是國(guó)內(nèi)首部系統(tǒng)研究日本此次行政改革的專著，對(duì)其理論框架、改革過(guò)程、決策系統(tǒng)、行政環(huán)境等都進(jìn)行了深入探討。除此之外，還有顧家麒、婁金美編譯的《日本政府機(jī)構(gòu)和行政改革》，吳寄南主編的《新世紀(jì)日本的行政改革》和白智立的《日本行政改革比較研究》等。總的來(lái)說(shuō)，這些論著反映出我國(guó)學(xué)者在這方面專業(yè)研究水平逐步提升，規(guī)范研究能力不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，而且研究的目的和結(jié)論不局限于對(duì)本國(guó)的“借鑒”或“參考”，還追求對(duì)事實(shí)的客觀描述和改革規(guī)律的理論闡述。不過(guò)，大部分研究橋本龍?zhí)尚姓母锏闹鞫贾赜诟母锏膬?nèi)容及其可能帶來(lái)的影響，對(duì)于發(fā)起改革的原因尚缺少細(xì)致的分析，本文對(duì)此作一番系統(tǒng)性的探究。

一、橋本龍?zhí)杉捌鋬?nèi)閣簡(jiǎn)介

橋本龍?zhí)桑校?937年出生于日本岡山縣的一個(gè)官宦家庭。1960年畢業(yè)于慶應(yīng)大學(xué)法學(xué)部政治學(xué)科，在吳羽紡織公司做職員。1962年時(shí)任眾議員的父親橋本龍伍病故后，他繼承了父親的選區(qū)和后援會(huì)，次年當(dāng)選日本眾議院議員，成為當(dāng)時(shí)最年輕的議員。此后橋本龍?zhí)善讲角嘣疲?978年首次入閣后，多次在自民黨內(nèi)閣中任職，積累了豐富的行政經(jīng)驗(yàn)。1993年他擔(dān)任自民黨政調(diào)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，兩年后擊敗小泉純一郎，當(dāng)選自民黨總裁。1996年1月11日，由自由民主黨、社會(huì)民主黨和先驅(qū)新黨組成的三黨執(zhí)政聯(lián)盟一致推選橋本龍?zhí)蔀槿毡镜?2任內(nèi)閣總理大臣，并于當(dāng)日組成新一屆內(nèi)閣。以他為首的新內(nèi)閣中，有自民黨12人、社民黨6人、先驅(qū)新黨2人，與三黨在國(guó)會(huì)占據(jù)的席位比例大致相當(dāng)。自民黨占據(jù)了通產(chǎn)大臣、外務(wù)大臣、農(nóng)林大臣等要職，官房長(zhǎng)官一職交給了和橋本同屬自民黨小淵派，曾任自民黨干事長(zhǎng)的梶山靜六。社會(huì)黨書記長(zhǎng)久保亙擔(dān)任內(nèi)閣副首相兼大藏大臣，先驅(qū)新黨的田中秀征擔(dān)任經(jīng)濟(jì)企劃廳長(zhǎng)官。

二、橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣行政改革的外部原因

（一）國(guó)際環(huán)境的變化

第二次世界大戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)得以高速發(fā)展，與兩極格局帶來(lái)的政治紅利是分不開的。戰(zhàn)爭(zhēng)剛結(jié)束時(shí)，日本作為戰(zhàn)敗國(guó)和被占領(lǐng)國(guó)處于百?gòu)U待興狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)遭受巨大破壞，通貨膨脹嚴(yán)重，再加上占領(lǐng)軍對(duì)外貿(mào)和金融的全面控制，日本經(jīng)濟(jì)受到很大的阻礙，復(fù)蘇緩慢。隨著美蘇冷戰(zhàn)逐漸拉開序幕，新中國(guó)成立，東亞地區(qū)的地緣政治格局發(fā)生巨變，日本的戰(zhàn)略地位空前重要起來(lái)，美國(guó)對(duì)日本的態(tài)度也因而發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

日本經(jīng)濟(jì)由戰(zhàn)后復(fù)興邁入高速增長(zhǎng)階段的關(guān)鍵契機(jī)是1950年6月發(fā)生的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)。這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)為日本帶來(lái)了大量的“特需訂貨”，極大刺激了日本出口貿(mào)易的增長(zhǎng)。盡管在政治、軍事方面，日本仍受到美國(guó)的強(qiáng)勢(shì)控制，但是在經(jīng)濟(jì)上，美國(guó)卻放寬了對(duì)日本的限制，并有意扶持。出于將其建設(shè)為東亞地區(qū)反共橋頭堡的目的，美國(guó)采取了優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)扶植政策，出臺(tái)“道奇計(jì)劃”幫助日本恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，再加上1951年《舊金山和約》簽訂，日本基本上擺脫了戰(zhàn)后初期極度窘迫的狀況，重建工作基本完成。在接下來(lái)的二三十年間，日本經(jīng)濟(jì)在第三次科技革命和經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中不但恢復(fù)了元?dú)猓踔吝€超越戰(zhàn)前最高水平，達(dá)到了世界第二的高度，僅次于美國(guó)。

同樣，二十世紀(jì)九十年代后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入遲緩，也與蘇東劇變及其導(dǎo)致的兩極格局解體密不可分。隨著1990年前后冷戰(zhàn)的終結(jié)和世界政治經(jīng)濟(jì)格局的重組，日本在美國(guó)全球戰(zhàn)略中的地位有所下降，國(guó)際環(huán)境中適合其高速發(fā)展的利好條件也不如從前。首先，由于日本經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，美國(guó)逐漸將其視為國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)手。進(jìn)入九十年代后，日美、日歐間的貿(mào)易摩擦愈演愈烈，美國(guó)憑借其強(qiáng)大的國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力，多次利用“301條款”脅迫日本放寬管制，開放市場(chǎng)，甚至采取強(qiáng)制手段，以行政干預(yù)形式限制日本在海外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其次，經(jīng)濟(jì)全球化也對(duì)日本市場(chǎng)形成了沖擊。二十世紀(jì)七十年代起，日本從經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到低增長(zhǎng)階段，開始步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，與世界經(jīng)濟(jì)體系相互依存的關(guān)系進(jìn)一步密切，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開與其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作與交流。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的進(jìn)一步加深，日本在戰(zhàn)后一直得以保持的壁壘森嚴(yán)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系開始遭受前所未有的沖擊。與此同時(shí)，隨著中國(guó)改革開放的深化，“亞洲四小龍”（指亞洲四個(gè)發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)體——韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港和新加坡）等新興工業(yè)經(jīng)濟(jì)體的追趕，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件大不如前。日本意識(shí)到，之前那種“護(hù)送船隊(duì)”式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，必須適當(dāng)削弱中央政府的權(quán)限，增強(qiáng)地方政府及企業(yè)的主觀能動(dòng)性與競(jìng)爭(zhēng)能力，才能使日本經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展。

（二）行政改革的潮流

自二十世紀(jì)八十年代初期開始，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為克服日益加深的財(cái)政危機(jī)，轉(zhuǎn)換公共管理模式，調(diào)整優(yōu)化國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以英國(guó)撒切爾政府為先導(dǎo)，相繼推出行政改革，形成了一股重塑政府、革新行政的世界性浪潮。而這股浪潮在日本翻起的浪花，就是二十世紀(jì)八十年代中期中曾根內(nèi)閣的“第二次臨調(diào)改革”和二十世紀(jì)九十年代中期橋本內(nèi)閣的行政改革。

三、橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣行政改革的內(nèi)部原因

（一）改革的經(jīng)濟(jì)原因：泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰

二十世紀(jì)九十年代初日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，持續(xù)時(shí)間極長(zhǎng)的“世紀(jì)末大蕭條”至少帶來(lái)了三個(gè)嚴(yán)重后果。

第一，給金融系統(tǒng)帶來(lái)了巨額的不良債權(quán)。在泡沫經(jīng)濟(jì)期間，日本金融組織向房地產(chǎn)公司、建筑公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)提供了大量貸款，大都用于房地產(chǎn)開發(fā)和土地投機(jī)活動(dòng)。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，股票價(jià)格大幅下跌，金融機(jī)構(gòu)擁有的存量資產(chǎn)大幅貶值，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與負(fù)債情況開始惡化，銀行等金融機(jī)構(gòu)貸出款項(xiàng)無(wú)望收回，結(jié)果造成了規(guī)模驚人的不良債權(quán)。1995年日本政府公布的數(shù)據(jù)顯示全國(guó)銀行不良債權(quán)總額約40萬(wàn)億日元，但外界普遍認(rèn)為這是“一種保守的估計(jì)”。按美國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)的估計(jì)，如包括非銀行金融機(jī)構(gòu)、人壽保險(xiǎn)公司和災(zāi)害保險(xiǎn)公司在內(nèi)，日本全國(guó)的不良債權(quán)約為150萬(wàn)億日元。巨額不良債權(quán)不僅使日本金融系統(tǒng)陷入經(jīng)營(yíng)困境，造成其內(nèi)外信譽(yù)受損，以及在國(guó)際金融市場(chǎng)中的地位下降，還直接危及生產(chǎn)和流通企業(yè)的生存。從政府施政的角度講，巨額不良債權(quán)甚至還削弱了宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效力。

第二，導(dǎo)致通貨緊縮的惡性循環(huán)。除了資產(chǎn)價(jià)格持續(xù)下跌，制成品的價(jià)格也一降再降，而在工資等生產(chǎn)要素價(jià)格不變或有所提升的前提下，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益大幅削減;即便是在金融緩和時(shí)期，由于物價(jià)下跌，實(shí)際利率依然居高不下，零利率政策也難以達(dá)到預(yù)期的效果。結(jié)果以企業(yè)設(shè)備投資為首的市場(chǎng)消費(fèi)不斷萎縮，使國(guó)內(nèi)需求受到影響。

第三，造成財(cái)政狀況的惡化。1990年日本政府剛達(dá)成“重建財(cái)政”目標(biāo)，就遇上泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不景氣，于是出臺(tái)了追加公共投資和所得稅、居民稅的政策減稅等刺激景氣政策，大量發(fā)行消解財(cái)政赤字的“赤字公債”，結(jié)果政府對(duì)公債的依賴程度不斷加深，財(cái)政危機(jī)愈發(fā)嚴(yán)重。日本各種大規(guī)模公共事業(yè)的開發(fā)也是如此，一旦政府的計(jì)劃上馬，無(wú)論地方怎樣反對(duì)，都不可能中途下馬。這樣的浪費(fèi)不斷地重復(fù)積累，就造成了巨大的財(cái)政赤字。

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)蕭條后，日本社會(huì)在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)被遮蓋的諸多問(wèn)題，如人口老齡化、少子化和無(wú)子化、惡性群體事件、邪教問(wèn)題等接二連三地浮出水面，如何解決經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后爆發(fā)出來(lái)的這一系列社會(huì)問(wèn)題，成了二十世紀(jì)九十年代日本政府面臨的重大課題。在橋本龍?zhí)缮吓_(tái)后不久的1997年日本再次出現(xiàn)景氣衰退，北海道拓殖銀行、山一證券等大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)再度趨向惡化。在此形勢(shì)下，改革已經(jīng)勢(shì)在必行。

（二）改革的社會(huì)原因：社會(huì)輿論壓力

日本行政官僚擁有的過(guò)大權(quán)限，包括對(duì)政府補(bǔ)貼、投資使用的決定權(quán)和審批權(quán)等，往往誘使經(jīng)營(yíng)團(tuán)體為獲取更大利益鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行賄賂活動(dòng)。正是在日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的艱難時(shí)期，政府官員的瀆職丑聞?dòng)萦?，“利?kù)路德行賄案”“佐川快運(yùn)行賄案”等非法政治獻(xiàn)金案件的曝光，引起社會(huì)輿論和公眾的強(qiáng)烈不滿，改革呼聲日漸高漲。

（三）改革的政治原因：執(zhí)政黨的政治追求及發(fā)展規(guī)劃

一是政府追求實(shí)權(quán)以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。在整個(gè)二十世紀(jì)九十年代，與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷形成對(duì)比的是日本政府在政治上的突破。對(duì)戰(zhàn)后成為“非正常國(guó)家”的日本來(lái)說(shuō)，持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與其政治地位必然會(huì)愈發(fā)地不相匹配，這種矛盾的結(jié)果就是“政治大國(guó)化”思潮的出現(xiàn)。在此背景下，右翼勢(shì)力試圖修改憲法，實(shí)現(xiàn)由“特殊國(guó)家”向“普通國(guó)家”的轉(zhuǎn)變，同時(shí)積極鼓動(dòng)派兵海外，還謀求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)席位。通過(guò)1993年的眾議院選舉制度改革，執(zhí)政的自民黨得以在1996年的眾議院大選中將反對(duì)修憲的主力社民黨逐出政壇，為修憲掃清了道路。

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“政治大國(guó)化”的目標(biāo)，保守勢(shì)力僅僅在政壇占據(jù)優(yōu)勢(shì)是不夠的，還需要加強(qiáng)實(shí)權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官僚體系的絕對(duì)控制。雖然在“政治大國(guó)化”方面行政官僚與保守勢(shì)力政黨有著共同的追求，但兩者對(duì)于“政治大國(guó)”的理解卻并非完全一致。在現(xiàn)行的政府體制中，行政官僚借由自身對(duì)政治資源的壟斷地位，事實(shí)上主導(dǎo)著政策的形成和執(zhí)行過(guò)程;同時(shí)依托自身在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的優(yōu)勢(shì)地位，經(jīng)常調(diào)整政治家與各利益集團(tuán)間的關(guān)系?？陀^地講，該官僚主導(dǎo)型行政體制是在戰(zhàn)后為追趕歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而建立的，究其根本依然是一種與“經(jīng)濟(jì)大國(guó)、政治小國(guó)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)相匹配的特殊管理模式，已經(jīng)不適應(yīng)二十世紀(jì)九十年代以來(lái)日本同時(shí)追求“經(jīng)濟(jì)大國(guó)”“政治大國(guó)”雙重目標(biāo)的形勢(shì)。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰以及隨后國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的持續(xù)低迷，現(xiàn)有行政官僚體制調(diào)控和管理社會(huì)的能力已經(jīng)基本到達(dá)極限，實(shí)施行政體制改革的條件也逐漸成熟。于是，在以眾議院選舉制度改革為核心的“政治改革”完成后，對(duì)現(xiàn)行政府行政體制進(jìn)行一次大規(guī)模的“結(jié)構(gòu)性改革”，也就變得順理成章了。

二是執(zhí)政黨兌現(xiàn)選舉承諾。在橋本內(nèi)閣組建前的眾議院選舉中，自民黨提出了“中央省廳減半”的競(jìng)選承諾，制定行政體制全面改革的總體方案，執(zhí)政三黨達(dá)成協(xié)議，競(jìng)選成功后要成立由各界民間人士組成的行政改革會(huì)議，并委托此機(jī)構(gòu)制定行政改革的總體方案。競(jìng)選成功后，執(zhí)政黨便按照事先達(dá)成的政策協(xié)議，開展一系列行政改革工作。

三是日本政府作出面向未來(lái)的預(yù)測(cè)性布局。日本因其島國(guó)的身份而天生具有高度的憂患意識(shí)，加上其已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家中的一員，居安思危，意味著日本是對(duì)于未來(lái)世界發(fā)展走向最為關(guān)注的國(guó)家之一。在這個(gè)舊千年即將結(jié)束、新千年即將開始的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，日本政府為重新確立國(guó)家目標(biāo)，迎接新世紀(jì)的挑戰(zhàn)，吸收各方智慧集思廣益，對(duì)二十一世紀(jì)的世界發(fā)展潮流及趨勢(shì)作了一番充分的預(yù)測(cè)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等諸多方面。為適應(yīng)隨世紀(jì)更迭到來(lái)的新形勢(shì)、新動(dòng)向，有必要對(duì)現(xiàn)行的政府行政管理體制加以適當(dāng)改進(jìn)，給將來(lái)可能出現(xiàn)的各種新趨勢(shì)、新變化留足空間，以實(shí)現(xiàn)在時(shí)代變革中的平穩(wěn)過(guò)渡。

四、結(jié)語(yǔ)

由以上列舉的諸多原因可以看出，橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣推行此次改革，是國(guó)內(nèi)、國(guó)外，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素綜合作用下的必然結(jié)果。在這“二十世紀(jì)的尾巴”上，時(shí)代正在發(fā)生巨大變化，國(guó)內(nèi)外的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都與之前的數(shù)十年大相徑庭，原有的行政體制已不再適應(yīng)，是時(shí)候加以必要的維護(hù)和更新了。因此可以說(shuō)日本政府在九十年代的一系列改革都是為了使日本盡快適應(yīng)這個(gè)劇烈變化的時(shí)代，橋本內(nèi)閣的行政改革只是其中的一步。

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作者簡(jiǎn)介：陸傲（1996—），男，漢族，江蘇南通人，單位為蘇州科技大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)槭澜缡贰?/p>

（責(zé)任編輯：馬雙）