南極事務(wù)“壟斷”格局：形成、實(shí)證與對(duì)策

鄧貝西 張 俠

（1.中國(guó)極地研究中心，上海200136）

參與南極事務(wù)的國(guó)家，根據(jù)對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的歷史性聲索、地緣區(qū)位相似性及政治同盟關(guān)系等要素形成不同的利益聯(lián)合體。例如，澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、智利、阿根廷、挪威和法國(guó)曾在歷史上對(duì)南極領(lǐng)土提出過(guò)主權(quán)聲索，在主權(quán)、資源等議題上持相近立場(chǎng)。上述七國(guó)加上美國(guó)、蘇聯(lián)、南非、荷蘭和比利時(shí)在內(nèi)的12個(gè)國(guó)家參加了早期探索南極的國(guó)際地球物理年（1957—1958年）活動(dòng)，并作為《南極條約》原始締約國(guó)推動(dòng)南極條約體系的建立健全，并長(zhǎng)期處于南極治理的核心層級(jí)。美國(guó)主導(dǎo)，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭參與的“五眼聯(lián)盟”（Five Eyes）在南半球安全防務(wù)、態(tài)勢(shì)感知和能力建設(shè)等方面合作密切，在南極治理的議題設(shè)置、議程推動(dòng)等事務(wù)上相互配合呼應(yīng)，政治和安全同盟關(guān)系使得四國(guó)在南極事務(wù)中呈現(xiàn)出自然的親近性。此外，環(huán)南大洋的南極門(mén)戶國(guó)家——澳大利亞、新西蘭、南非、智利、阿根廷、英國(guó)和法國(guó)，得益于其國(guó)土或海外領(lǐng)地與南極的地理毗鄰性，在南極?？者\(yùn)輸、后勤保障、協(xié)同搜救等領(lǐng)域建立起緊密的合作關(guān)系。

在某一特定機(jī)制或體系中，具有共同利益的國(guó)家之間形成的利益集團(tuán)能夠使單一國(guó)家的制度性權(quán)力和話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)得以提升和放大。利益集團(tuán)可以在規(guī)則允許的范圍內(nèi)及合理化的程序中，通過(guò)議程設(shè)置、規(guī)則制定、倡議動(dòng)員等方式影響并引領(lǐng)機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，提升自身在所處機(jī)制中的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)；同時(shí)，機(jī)制充當(dāng)利益集團(tuán)維持并主導(dǎo)權(quán)力的工具。在南極事務(wù)中掌握優(yōu)勢(shì)地位和話語(yǔ)權(quán)的利益集團(tuán)即本文所指涉的南極事務(wù)壟斷集團(tuán)。本文將系統(tǒng)梳理《南極條約》簽訂以來(lái)在不同歷史階段南極政治“壟斷”格局的演變歷程，對(duì)南極事務(wù)的“壟斷”現(xiàn)狀開(kāi)展實(shí)證分析，追蹤壟斷集團(tuán)的權(quán)力來(lái)源及其對(duì)南極政治格局的影響，并結(jié)合當(dāng)下南極形勢(shì)探索性地提出中國(guó)在南極事務(wù)上避免政治孤立并提升影響力的可行路徑。

一、南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的形成與發(fā)展

1959年12月《南極條約》訂立后，初步確立了因?qū)δ蠘O領(lǐng)土主權(quán)歸屬持不同立場(chǎng)而形成的參與南極事務(wù)的三類不同政治屬性的國(guó)家，包括南極領(lǐng)土聲索國(guó)（英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、法國(guó)、挪威、阿根廷和智利）、南極領(lǐng)土主張保留國(guó)（美國(guó)、蘇聯(lián)），以及南極非領(lǐng)土聲索國(guó)。①注：截至2020年，除南極領(lǐng)土聲索國(guó)和領(lǐng)土主張保留國(guó)以外的其他《南極條約》協(xié)商國(guó)共20國(guó)，按照成為協(xié)商國(guó)日期排序?yàn)楸壤麜r(shí)、日本、南非、波蘭、荷蘭、巴西、保加利亞、德國(guó)、烏拉圭、意大利、秘魯、中國(guó)、西班牙、印度、瑞典、芬蘭、韓國(guó)、厄瓜多爾、烏克蘭、捷克；《南極條約》非協(xié)商國(guó)共25國(guó)，按照締約日期排序?yàn)榈?、羅馬尼亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、匈牙利、古巴、希臘、朝鮮、奧地利、加拿大、哥倫比亞、瑞士、危地馬拉、斯洛伐克、土耳其、委內(nèi)瑞拉、愛(ài)沙尼亞、白俄羅斯、摩納哥、葡萄牙、馬來(lái)西亞、巴基斯坦、哈薩克斯坦、蒙古、冰島、斯洛文尼亞。盡管《南極條約》“凍結(jié)”了南極領(lǐng)土主權(quán)，但是從既有南極領(lǐng)土主張所延伸出的海域管轄權(quán)、潛在資源利用權(quán)利，以及基于陸地和海域的保護(hù)區(qū)劃設(shè)，依然構(gòu)成南極政治的核心問(wèn)題。圍繞上述問(wèn)題，不同政治屬性的國(guó)家展開(kāi)利益的博弈和重組，力圖在南極事務(wù)中獲得主導(dǎo)性和壟斷性權(quán)力。

1.1 《南極條約》原始締約國(guó)對(duì)南極事務(wù)的早期“壟斷”

《南極條約》成員國(guó)存在協(xié)商國(guó)和締約國(guó)的區(qū)分，只有在南極洲從事實(shí)質(zhì)性活動(dòng)②以建立南極科學(xué)考察站為最重要指標(biāo)。的國(guó)家才有可能成為協(xié)商國(guó)，也只有協(xié)商國(guó)才擁有在條約體系內(nèi)對(duì)南極事務(wù)的表決權(quán)。③注：《南極條約》第9條第2款規(guī)定，“任何加入本條約的締約國(guó)當(dāng)其在南極進(jìn)行例如建立科學(xué)站或派遣科學(xué)考察隊(duì)的具體的科學(xué)研究活動(dòng)而對(duì)南極表示興趣時(shí)，有權(quán)委派代表參加本條第1款提到的會(huì)議（即南極條約協(xié)商會(huì)議）”。這一規(guī)定有利于較早在南極開(kāi)展科考活動(dòng)的國(guó)家，但是對(duì)于較晚在南極開(kāi)展科考活動(dòng)的國(guó)家以及在經(jīng)濟(jì)和科技上處于落后地位的國(guó)家而言，《南極條約》仍具有隱性的排他色彩。自1961年生效后，《南極條約》直至1977年7月才吸納波蘭成為新的協(xié)商國(guó)?？梢?jiàn)在《南極條約》簽訂后的近20年時(shí)間里，永久性地保有協(xié)商國(guó)身份的12個(gè)原始締約國(guó)通過(guò)對(duì)協(xié)商國(guó)準(zhǔn)入資格設(shè)置政治、科學(xué)和技術(shù)門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)事實(shí)上對(duì)早期南極事務(wù)的主導(dǎo)和壟斷。

值得注意的是，發(fā)端于冷戰(zhàn)時(shí)期的南極條約體系不可避免地受到美國(guó)和蘇聯(lián)兩個(gè)超級(jí)大國(guó)自身利益的影響。兩國(guó)創(chuàng)設(shè)了與南極領(lǐng)土聲索國(guó)和非南極領(lǐng)土聲索國(guó)相區(qū)別的第三種身份——南極領(lǐng)土主權(quán)保留國(guó)，意圖確保對(duì)南極的自由進(jìn)出和利用不受他國(guó)主權(quán)控制，同時(shí)保有自身未來(lái)提出南極領(lǐng)土聲索的權(quán)利?？梢哉f(shuō)，早期南極條約體系的穩(wěn)定和平衡是美、蘇與南極領(lǐng)土聲索國(guó)相互間達(dá)成的共識(shí)和妥協(xié)。美、蘇之間的另一個(gè)共識(shí)是將科技賦予“政治化”的功能。一方面，科技服務(wù)于美、蘇在南極的戰(zhàn)略布局，包括科考站的選址和建設(shè)、南極地理信息的偵測(cè)和獲取等都依托于強(qiáng)有力的科技資源支撐；另一方面，科技充當(dāng)著南極條約體系的政治標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻，成為排除更多國(guó)家參與南極事務(wù)的工具。①Roger D.Launius，“Establishing Open Rights in the Antarctic and Outer Space：Cold War Rivalries and Geopolitics in the 1950s and 1960s，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.243-244.

然而，從20世紀(jì)70年代后期開(kāi)始，全球能源危機(jī)及對(duì)南極作為“無(wú)主地”的認(rèn)知使不少南極條約體系以外的國(guó)家將視線投向南極，引發(fā)各方圍繞南極資源問(wèn)題展開(kāi)地緣政治博弈，尤其是馬來(lái)西亞將“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”和77國(guó)集團(tuán)作為游說(shuō)平臺(tái)，推動(dòng)南極事務(wù)納入聯(lián)合國(guó)大會(huì)議程，直接對(duì)南極條約體系的合法性、代表性和存續(xù)問(wèn)題構(gòu)成挑戰(zhàn)。②Peter J.Beck，“Antarctica and the United Nations，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.256-258.《南極條約》原始締約國(guó)意識(shí)到，一旦南極條約體系從根本上受到動(dòng)搖，受“凍結(jié)”的主權(quán)之爭(zhēng)可能會(huì)重新激化；同時(shí)，南極事務(wù)一旦放到全球性的平臺(tái)上進(jìn)行討論，原始締約國(guó)的權(quán)力將會(huì)被稀釋。因此，南極條約體系為增強(qiáng)合法性和可信度，開(kāi)始積極吸納原始締約國(guó)以外的國(guó)家成為協(xié)商國(guó)。20世紀(jì)80年代，共有包括中國(guó)、印度、韓國(guó)、巴西、秘魯、烏拉圭、聯(lián)邦德國(guó)、民主德國(guó)、瑞典、西班牙、意大利和芬蘭在內(nèi)的12個(gè)國(guó)家成為《南極條約》協(xié)商國(guó)，也是南極條約體系吸納新協(xié)商國(guó)成員最多的一個(gè)十年。

更多國(guó)家成為協(xié)商國(guó)，有效地回應(yīng)了外界對(duì)南極條約體系的批評(píng)和質(zhì)疑，一定程度上增強(qiáng)了南極條約體系和南極事務(wù)決策程序的開(kāi)放性和民主化。南極條約體系外的部分聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)（如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等）、政府間組織（如國(guó)際氣象組織、國(guó)際電信聯(lián)盟等）和民間組織也受邀作為觀察員，參加南極條約協(xié)商會(huì)議并參與相關(guān)專業(yè)問(wèn)題的討論，③陳玉剛、秦倩等著：《南極：地緣政治和國(guó)家利益》，時(shí)事出版社，2017年版，第45頁(yè)。增進(jìn)南極條約體系與全球性機(jī)制的互動(dòng)。

1.2 形成于《馬德里議定書(shū)》之際的“7＋1”南極事務(wù)壟斷集團(tuán)

伴隨著《南極條約》開(kāi)放性和民主化的提升，在20世紀(jì)80年代后期，關(guān)于《南極條約》合法性的爭(zhēng)議基本破除，南極資源利用問(wèn)題上升為南極條約體系的議題焦點(diǎn)。事實(shí)上，引發(fā)南極資源開(kāi)發(fā)和利用爭(zhēng)議的核心是所有權(quán)問(wèn)題；資源所有權(quán)依附于對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的聲索，就南極而言，一旦資源被機(jī)會(huì)均等地開(kāi)發(fā)利用，那么既有南極領(lǐng)土聲索國(guó)不僅面臨經(jīng)濟(jì)損失，而且其主權(quán)訴求也會(huì)受到削弱。④同③，第39-40頁(yè)。因此，對(duì)南極資源進(jìn)行封存或利用的爭(zhēng)議將引發(fā)南極領(lǐng)土聲索國(guó)和非領(lǐng)土聲索國(guó)之間的博弈。1957—1958年的國(guó)際地球物理年組織對(duì)南極洲開(kāi)展了一系列地質(zhì)調(diào)查并發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的礦產(chǎn)儲(chǔ)量，但因不具備技術(shù)和商業(yè)上的開(kāi)采可行性，資源問(wèn)題并未在《南極條約》中予以提及和重視。⑤Nancy Wright and Paul Williams，“Mineral Resources of Antarctica，”Geological Survey Circular 705，1974，p.18.在《南極條約》訂立之初，科學(xué)構(gòu)成主導(dǎo)議題，圍繞資源封存或利用的矛盾并不突出。

但到二十世紀(jì)七八十年代，對(duì)南極資源持“封存”或“利用”主張之間的博弈逐漸凸顯。一方面，以南極磷蝦捕撈為代表的海洋生物資源利用的商業(yè)潛力備受關(guān)注，但科學(xué)界普遍擔(dān)憂不管制和過(guò)度的磷蝦捕撈會(huì)對(duì)鯨類、海豹等南極海洋哺乳動(dòng)物的種群恢復(fù)構(gòu)成威脅，從而影響南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。在此背景下，對(duì)南極海洋生物資源利用進(jìn)行嚴(yán)格管控但允許合理開(kāi)發(fā)的《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（下文簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)公約》）于1980年簽訂。⑥Laurence Cordonnery，Alan D.Hemmings and Lorne Kriwoken，“Nexus and Imbroglio：CCAMLR，the Madrid Protocol and Designating Antarctic Marine Protected Areas in the Southern Ocean，”International Journal of Marine and Coastal Law，October 2015，p.6.亦有學(xué)者認(rèn)為，澳大利亞、法國(guó)等國(guó)力推《養(yǎng)護(hù)公約》的簽訂，意在規(guī)制當(dāng)時(shí)磷蝦捕獲量最大的蘇聯(lián)在南極海域的漁業(yè)活動(dòng)。⑦Henrik?sterblom and Olof Olsson，“CCAMLR：An Ecosystem Approach to the Southern Ocean in the Anthropocene，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，p.409.另一方面，美國(guó)“格洛瑪挑戰(zhàn)者”（Glomar Challenger）號(hào)海洋鉆井船于1973年在羅斯海發(fā)現(xiàn)天然氣水合物，對(duì)于當(dāng)時(shí)已掌握在北極近岸和凍土帶開(kāi)采油氣資源技術(shù)的美國(guó)和蘇聯(lián)來(lái)說(shuō)極具吸引力，這也迫使南極條約體系采取預(yù)防性措施，就南極礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)制度進(jìn)行談判，防范不受管制的采礦行為。①Donald R.Rothwell，“The Antarctic Treaty System：Resource Development，Environmental Protection or Disintegration？”Arctic，Vol.43，No.3，1990，p.285.然而，經(jīng)歷6年長(zhǎng)期談判并于1988年簽訂的《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》（下文簡(jiǎn)稱《礦產(chǎn)公約》）最終未能生效，它由“禁止南極洲礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)”的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》（下文簡(jiǎn)稱《馬德里議定書(shū)》）所取代。

在《礦產(chǎn)公約》簽訂后，南極領(lǐng)土聲索國(guó)中的澳大利亞和法國(guó)突然倒戈，抓住20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注熱潮，特別是1992年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，順勢(shì)將環(huán)境規(guī)范納入南極條約體系。②Alan D.Hemmings，Klaus Dodds and Peter Roberts，“Introduction：The Politics of Antarctica，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，p.9.澳大利亞率先于1989年5月公開(kāi)反對(duì)《礦產(chǎn)公約》，稱“寧愿將南極變成一個(gè)世界公園或者天然保護(hù)區(qū)”，時(shí)任首相鮑勃·霍克（Bob Hawke）認(rèn)為，“《礦產(chǎn)公約》涉及的環(huán)境保護(hù)條款內(nèi)容并不充分”。③Sam Blay and Ben M.Tsamenyi，“Australia and the Convention for the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities（CRAMRA），”P(pán)olar Record，Vol.26，1990，pp.195-202.澳大利亞、法國(guó)的明確拒絕態(tài)度促使其他協(xié)商國(guó)重新審視、評(píng)估和調(diào)整南極資源政策，原本持觀望態(tài)度的意大利、比利時(shí)等國(guó)以及持反對(duì)意見(jiàn)的新西蘭、美國(guó)等國(guó)，與澳、法在南極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上形成統(tǒng)一立場(chǎng)。④吳寧鉑、［澳］馬科斯·哈沃德：“澳大利亞對(duì)南極條約體系的影響：基于歷史和現(xiàn)實(shí)利益的分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第3期，第44頁(yè)。以澳大利亞、法國(guó)為代表的“封存”派借由環(huán)境保護(hù)，禁止南極大陸礦產(chǎn)資源的勘探、開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)，維護(hù)其既有的南極領(lǐng)土主權(quán)訴求，也將南極主要議題從資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)制引導(dǎo)到環(huán)境綜合保護(hù)方面；同時(shí)，“封存”派力推的《馬德里議定書(shū)》有力地平息了外界以“不重視環(huán)境保護(hù)”為由對(duì)南極條約體系的質(zhì)疑和批評(píng)，從根本上消解了在南極條約體系以外的全球性機(jī)制中討論南極問(wèn)題的動(dòng)力。

值得一提的是，美國(guó)國(guó)會(huì)最終未批準(zhǔn)《礦產(chǎn)公約》的生效，這也意味著美國(guó)立場(chǎng)發(fā)生了從試圖建立資源開(kāi)發(fā)制度向重視南極環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)變，南極陸海治理的訴求與領(lǐng)土聲索國(guó)日趨接近，一定程度上打破了“封存”派和“利用”派之間的力量平衡。美國(guó)的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變?nèi)Q于其對(duì)自身南極核心利益和目標(biāo)的判斷，即如何在經(jīng)濟(jì)利益與政治、安全利益中做出權(quán)衡，以及如何制定有助于自身南極戰(zhàn)略價(jià)值實(shí)現(xiàn)的更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。事實(shí)證明，美國(guó)立場(chǎng)轉(zhuǎn)向“封存”后，與澳大利亞、新西蘭和英國(guó)等盟國(guó)的政策協(xié)調(diào)更為緊密；立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變也并未影響美國(guó)在主權(quán)問(wèn)題上的一貫主張和立場(chǎng)，即不承認(rèn)既有的南極領(lǐng)土主權(quán)主張，但同時(shí)保留自身對(duì)南極主權(quán)提出聲索的權(quán)利。

在“封存”派的推動(dòng)下，《馬德里議定書(shū)》全面禁止礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，在《南極條約》凍結(jié)南極領(lǐng)土主權(quán)的同時(shí)，也擱置了位于主張領(lǐng)土上地物的“使用權(quán)”。而盡管與科學(xué)相關(guān)的礦產(chǎn)資源勘測(cè)和研究活動(dòng)得以豁免，但“利用”派在《馬德里議定書(shū)》訂立后基本失去了以礦產(chǎn)資源為主的南極實(shí)體資源利用的陣地。對(duì)照歷屆南極條約協(xié)商會(huì)議中不同議題工作文件的數(shù)量變化，較為明顯的趨勢(shì)是從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，特別是在《馬德里議定書(shū)》訂立后南極條約協(xié)商會(huì)議與南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議并行的機(jī)制下，“環(huán)境保護(hù)”議題取代“利用管理”議題成為南極事務(wù)的主導(dǎo)議題，并逐漸占據(jù)南極政治決策的主要資源，成為南極事務(wù)的“政治正確”（參見(jiàn)圖1）。持“封存”主張的美國(guó)和7個(gè)南極領(lǐng)土聲索國(guó)開(kāi)始在南極事務(wù)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)南極規(guī)則塑造來(lái)規(guī)制他國(guó)在既有聲索領(lǐng)土上的實(shí)質(zhì)性存在和活動(dòng)，南極事務(wù)“壟斷”格局由此形成。

圖1 歷屆南極條約協(xié)商會(huì)議不同議題的工作文件數(shù)量對(duì)比（單位：份）

1.3 南極事務(wù)“壟斷”格局在21世紀(jì)的發(fā)展及趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)，“封存”派的關(guān)注點(diǎn)從南極大陸礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)向南極海域的海洋生物資源。在“封存”派看來(lái)，《養(yǎng)護(hù)公約》不足以限制俄羅斯、烏克蘭等傳統(tǒng)遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)以及中國(guó)、日本、韓國(guó)等新興遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)在南大洋日益增長(zhǎng)的漁業(yè)活動(dòng)?！胺獯妗迸闪χ髟谀洗笱笤O(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，推動(dòng)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱CCAMLR）從允許南極海洋生物資源的合理利用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件地禁止利用。

2009年，英國(guó)提議劃設(shè)的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)獲CCAMLR批準(zhǔn)，這是首個(gè)在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。在“封存”派力主下，2011年，CCAMLR將整個(gè)《養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域規(guī)劃為全球最大的“代表性海洋保護(hù)區(qū)體系”。①“Report of the 30th Meeting of the Commission，”CCAMLR，2011，Para.12.38，https：／／www.ccamlr.org／en／system／files／e-ccxxx.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月1日。2016年，美國(guó)和新西蘭聯(lián)合申請(qǐng)的羅斯海區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)獲批通過(guò)。在總面積達(dá)155萬(wàn)平方千米的保護(hù)區(qū)內(nèi)劃設(shè)有一般性保護(hù)區(qū)、特別研究區(qū)和磷蝦研究區(qū)，對(duì)該海域的生物資源利用實(shí)施嚴(yán)格的管理措施。②“Convention Measure 91-05 Ross Sea Region Marine Protected Area，”CCAMLR，2016，https：／／www.ccamlr.org／sites／default／files／91-05_11.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月8日。

在“封存”派的引領(lǐng)下，無(wú)論南極洲礦產(chǎn)資源抑或南極海域海洋生物資源等實(shí)體資源利用受禁止或超出公約宗旨的趨勢(shì)日趨顯著。南極非實(shí)體資源，即空間資源的利用或?qū)⒊蔀樾碌牟┺念I(lǐng)域。一方面，南極民間探險(xiǎn)和商業(yè)旅游方興未艾，代表了除科考活動(dòng)外南極非實(shí)體資源利用的主要活動(dòng)類型，也是“封存”派彰顯實(shí)質(zhì)性存在和領(lǐng)土主張的重要手段。另一方面，利用南極特有的地理和空間稟賦開(kāi)展的航空、太空觀測(cè)、衛(wèi)星接收，以及科技創(chuàng)新試驗(yàn)等活動(dòng)的潛力日益凸顯，以上南極空間資源利用活動(dòng)多以一國(guó)南極科技實(shí)力為重要依托。

二、南極事務(wù)“壟斷”格局的實(shí)證分析

當(dāng)前的南極事務(wù)“壟斷”格局發(fā)端于20世紀(jì)80年代后期《礦產(chǎn)公約》談判之時(shí)，形成于《馬德里議定書(shū)》簽訂之際。對(duì)南極事務(wù)“壟斷”格局的實(shí)證分析將從以下方面展開(kāi)：一是向南極條約協(xié)商會(huì)議遞交的工作文件中壟斷集團(tuán)國(guó)家的占比；二是壟斷集團(tuán)國(guó)家遞交的工作文件中環(huán)境保護(hù)議題的占比；三是壟斷集團(tuán)國(guó)家劃設(shè)的南極特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)及海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量和面積占比；四是壟斷集團(tuán)國(guó)家實(shí)施南極視察的數(shù)量。

2.1 工作文件

在南極條約體系下，協(xié)商國(guó)采取協(xié)商一致的方式達(dá)成“措施”或“建議”，用以補(bǔ)充和明確南極治理規(guī)范，保障南極條約體系運(yùn)轉(zhuǎn)。而“措施”或“建議”大多在協(xié)商國(guó)提交的工作文件（WP）和信息文件（IP）的基礎(chǔ)上形成并完善。其中，工作文件是協(xié)商國(guó)就某一議題提請(qǐng)南極條約會(huì)議協(xié)商通過(guò)實(shí)質(zhì)性決議的草案，工作文件的數(shù)量直接反映出協(xié)商國(guó)參與南極決策的程度。在南極條約協(xié)商會(huì)議運(yùn)行的60年里（1959—2019年共42屆會(huì)議），協(xié)商國(guó)、南極條約秘書(shū)處和相關(guān)國(guó)際組織共提交2 646份工作文件，其中協(xié)商國(guó)獨(dú)立或聯(lián)合提交2 344份。在協(xié)商國(guó)提交的工作文件中，提交數(shù)量超過(guò)100份的共有8個(gè)國(guó)家，分別為英國(guó)（404份）、美國(guó)（291份）、澳大利亞（243份）、新西蘭（240份）、智利（201份）、阿根廷（177份）、法國(guó)（118份）、挪威（100份）。①注：該數(shù)量為一國(guó)單獨(dú)提交和聯(lián)合提交的文件數(shù)總和，聯(lián)合提交文件以提交國(guó)數(shù)量均分，總和四舍五入取整。上述國(guó)家也正是本文所指涉的南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家，8國(guó)共提交工作文件1 774份，約占協(xié)商國(guó)提交文件總數(shù)的75.7%，構(gòu)成事實(shí)上地對(duì)南極事務(wù)決策的“壟斷”。而綜合分析其中420個(gè)由多國(guó)聯(lián)合提交的工作文件，可以進(jìn)一步窺探壟斷集團(tuán)內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)——美國(guó)和英國(guó)構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)中的兩個(gè)樞紐節(jié)點(diǎn)，兩國(guó)與澳大利亞、新西蘭之間的關(guān)系十分緊密；英國(guó)與智利、阿根廷構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)的三角關(guān)系，英國(guó)與挪威的雙邊聯(lián)系也較為密切；相比之下，法國(guó)在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于相對(duì)邊緣位置，與美國(guó)、英國(guó)之間的合作有限。

2.2 議題主導(dǎo)

南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家對(duì)南極規(guī)則制定的參與程度高，在南極條約協(xié)商會(huì)議上具有議題主導(dǎo)能力，并掌握話語(yǔ)權(quán)。在南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家遞交的工作文件中，特定議題的占比能夠反映出上述國(guó)家對(duì)南極議題的偏好以及對(duì)南極治理議題的引導(dǎo)。通過(guò)1985年以來(lái)相關(guān)國(guó)家遞交的工作文件中不同議題的占比，可以看出在壟斷集團(tuán)國(guó)家遞交的工作文件中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的文件占比相對(duì)較高，這也與現(xiàn)階段南極治理的議程設(shè)置和政治安排相一致。壟斷集團(tuán)以外的主要南極活動(dòng)國(guó)家對(duì)議題的關(guān)注則更為均衡。例如，俄羅斯對(duì)科學(xué)事務(wù)的關(guān)注度高于平均水平，日本、德國(guó)對(duì)政治事務(wù)的關(guān)注度高于平均水平，相比之下，作為壟斷集團(tuán)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)樞紐節(jié)點(diǎn)的美國(guó)和英國(guó)對(duì)科學(xué)和政治事務(wù)的關(guān)注度并不突出（參見(jiàn)圖2）。

圖2 1985—2019年相關(guān)協(xié)商國(guó)提交不同議題工作文件的比較（單位：%）

2.3 南極保護(hù)區(qū)劃設(shè)

南極保護(hù)區(qū)大致分為兩類：第一類是位于南極洲陸地及周邊海域的保護(hù)區(qū)，即依據(jù)《馬德里議定書(shū)》及其附件五“區(qū)域保護(hù)與管理”對(duì)具有“突出價(jià)值”的南極區(qū)域做出特別保護(hù)而設(shè)立的南極特別保護(hù)區(qū)（ASPAs）和南極特別管理區(qū)（ASMAs）。其中，特別保護(hù)區(qū)整合了既有的特別保護(hù)區(qū)（SPAs）、特別科學(xué)興趣區(qū)（SSSIs），側(cè)重于保護(hù)“價(jià)值”，包括環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)或荒野價(jià)值，進(jìn)入上述區(qū)域須獲得該活動(dòng)主管當(dāng)局的許可；特別管理區(qū)則側(cè)重于協(xié)調(diào)“活動(dòng)”，用于“協(xié)助規(guī)劃和協(xié)調(diào)活動(dòng)，避免可能發(fā)生的沖突，增進(jìn)南極條約協(xié)商國(guó)、締約國(guó)間的合作”，或者“最大程度降低人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響”。②“Annex V to the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，Area Protection and Management，”ATS，https：／／documents.ats.aq／recatt／Att004_e.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月20日。第二類是南極海洋保護(hù)區(qū)（MPAs），是CCAMLR依據(jù)《養(yǎng)護(hù)公約》設(shè)立，即“基于最佳科學(xué)依據(jù)，在CCAMLR適用范圍內(nèi)制定開(kāi)放或封閉區(qū)域，以及在南極地區(qū)或亞南極地區(qū)進(jìn)行科學(xué)研究或采取養(yǎng)護(hù)措施，包括特別保護(hù)和科學(xué)研究區(qū)域”；海洋保護(hù)區(qū)側(cè)重于南極海洋生物資源的“養(yǎng)護(hù)及合理利用”，與基于《馬德里公約》所設(shè)立的保護(hù)區(qū)制度存在管理模式的差異。③陳力等著：《中國(guó)南極權(quán)益維護(hù)的法律保障》，上海人民出版社，2018年版，第168頁(yè)。

迄今，由南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)劃設(shè)的南極洲陸地及周邊海域的保護(hù)區(qū)共72個(gè)，南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家申請(qǐng)的保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他國(guó)家，僅美國(guó)一國(guó)的申請(qǐng)就占到保護(hù)區(qū)總面積的78%。壟斷集團(tuán)國(guó)家申請(qǐng)保護(hù)區(qū)的數(shù)量占保護(hù)區(qū)總數(shù)的84.6%，面積占保護(hù)區(qū)總面積的94.3%（參見(jiàn)表1）。①“Antarctic Protected Areas Database，Secretariat of the Antarctic Treaty，”ATS，https：／／ats.aq／devph／en／apa-database，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月15日。

表1 南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家南極特別保護(hù)區(qū)申請(qǐng)的排名、數(shù)量和面積

南極特別管理區(qū)目前共有6個(gè)在有效運(yùn)行，總面積達(dá)4.86萬(wàn)平方千米，遠(yuǎn)大于特別保護(hù)區(qū)。南極特別管理區(qū)中唯有美國(guó)單獨(dú)設(shè)立區(qū)劃，其他均為多國(guó)聯(lián)合設(shè)立；美國(guó)劃設(shè)的特別管理區(qū)面積達(dá)38 916平方千米，占管理區(qū)總面積的80%，凸顯美國(guó)在南極后勤、保障和管理能力方面的優(yōu)勢(shì)（參見(jiàn)表2）。

表2 南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家南極特別管理區(qū)申請(qǐng)面積

在南極條約體系內(nèi)具有相對(duì)獨(dú)立性的CCAMLR框架下，南極海洋保護(hù)區(qū)依據(jù)養(yǎng)護(hù)措施CM91-04進(jìn)行推進(jìn)。截至目前，獲批的海洋保護(hù)區(qū)有兩個(gè)，分別是英國(guó)2009年設(shè)立的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)（面積為9.4萬(wàn)平方千米），美國(guó)和新西蘭2016年聯(lián)合設(shè)立的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)（面積為155萬(wàn)平方千米）。目前，尚在談判過(guò)程中的保護(hù)區(qū)提案還包括：（1）澳大利亞、歐盟聯(lián)合提交的東南極保護(hù)區(qū)提案（提案初始面積約172萬(wàn)平方千米）；（2）歐盟和挪威牽頭的威德?tīng)柡１Ｗo(hù)區(qū)提案（提案初始面積約180萬(wàn)平方千米）；（3）阿根廷和智利聯(lián)合提出的西南極半島保護(hù)區(qū)（提案初始面積為67萬(wàn)平方千米）。①“Marine Protected Areas（MPAs），”CCAMLR，https：／／www.ccamlr.org／node／86677，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月18日。可見(jiàn)，南極海洋保護(hù)區(qū)申請(qǐng)多數(shù)由南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家提出或主導(dǎo)，且壟斷集團(tuán)國(guó)家之間相互參與，利益相互交織。

2.4 南極視察

南極視察是南極條約協(xié)商國(guó)依據(jù)《南極條約》和《馬德里議定書(shū)》建立的互相監(jiān)督的多邊機(jī)制，旨在確保各協(xié)商國(guó)政府和民間活動(dòng)符合《南極條約》設(shè)定的和平利用和環(huán)境保護(hù)兩大目標(biāo)。該制度規(guī)定協(xié)商國(guó)可指派其國(guó)民作為觀察員，應(yīng)有“完全的自由在任何時(shí)間進(jìn)入南極的任何一個(gè)或一切地區(qū)”。截至2019年，共有23個(gè)協(xié)商國(guó)實(shí)施了58次南極視察活動(dòng)。視察對(duì)象主要包括協(xié)商國(guó)南極考察站、船等基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行，相關(guān)裝備設(shè)備的功能和使用情況，南極特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)運(yùn)行狀況等。

美國(guó)是南極視察機(jī)制的主導(dǎo)國(guó)，其開(kāi)展視察的次數(shù)最多、范圍最廣、類型最全，對(duì)推動(dòng)南極條約協(xié)商會(huì)議出臺(tái)南極視察清單、完善視察機(jī)制等發(fā)揮重要影響。美國(guó)大致4至5年實(shí)施一次視察，截至2019年，美國(guó)共實(shí)施南極視察16次，其中獨(dú)立實(shí)施13次、聯(lián)合實(shí)施3次，涉及37個(gè)他國(guó)常年考察站中的33個(gè)。此外，澳大利亞（9次）、英國(guó)（8次）、阿根廷（6次）、智利（6次）、挪威（5次）、新西蘭（5次）、法國(guó)（3次）等屬于壟斷集團(tuán)的國(guó)家獨(dú)立或聯(lián)合實(shí)施視察共計(jì)42次（多國(guó)聯(lián)合視察數(shù)量計(jì)1次）。②“Inspections Database，Secretariat of the Antarctic Treaty，”ATS，https：／／www.ats.aq／devAS／Ats／InspectionsDatabase？lang＝e，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月22日。以上國(guó)家的視察對(duì)象多為他國(guó)在各自領(lǐng)土聲索區(qū)域內(nèi)建立的考察設(shè)施；環(huán)境保護(hù)、歷史遺跡、設(shè)施開(kāi)放度、特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)等是重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。視察愈來(lái)愈成為壟斷集團(tuán)國(guó)家強(qiáng)化南極治理和限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的手段。俄羅斯是接受視察的主要對(duì)象，其考察站等設(shè)施共接受視察33次。近年來(lái)，中國(guó)南極考察設(shè)施接受視察的頻次也顯著增加。2020年1月，美國(guó)和澳大利亞對(duì)中國(guó)南極考察泰山站實(shí)施聯(lián)合視察；同年2月，美國(guó)對(duì)中國(guó)南極新建站進(jìn)行視察，而原定對(duì)當(dāng)時(shí)在南極執(zhí)行考察和運(yùn)輸任務(wù)的“雪龍”號(hào)科考船的視察因條件限制未能實(shí)施。

三、南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的權(quán)力來(lái)源及其對(duì)南極政治的影響

南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的權(quán)力來(lái)源既有歷史維度的政治遺產(chǎn)，也有國(guó)家權(quán)力的外溢。特定利益集團(tuán)對(duì)南極事務(wù)“壟斷”的事實(shí)對(duì)南極政治發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響——南極條約體系內(nèi)的多數(shù)協(xié)商國(guó)選擇對(duì)壟斷集團(tuán)國(guó)家跟隨或附和，少數(shù)持異見(jiàn)的協(xié)商國(guó)則受到政治孤立；知識(shí)性權(quán)力的作用逐漸弱化，民間組織的公正性也受到質(zhì)疑；南極不再隔離于全球地緣政治體系，且與外部政治環(huán)境的互動(dòng)愈來(lái)愈密切。

3.1 南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的權(quán)力來(lái)源

（1）壟斷集團(tuán)國(guó)家參與南極事務(wù)的歷史遺產(chǎn)

早在20世紀(jì)40年代以前，英國(guó)（1908年）、新西蘭（1923年）、法國(guó)（1924年）、澳大利亞（1933年）、挪威（1939年）、智利（1940年）、阿根廷（1943年）7個(gè)國(guó)家就已利用發(fā)現(xiàn)、先占、繼承等依據(jù)先后對(duì)南極提出領(lǐng)土主張。在1959年《南極條約》正式談判前，除了英國(guó)、智利、阿根廷存在領(lǐng)土主張重疊區(qū)域的爭(zhēng)議外，英國(guó)、挪威、澳大利亞、法國(guó)、新西蘭之間針對(duì)領(lǐng)土扇區(qū)的相鄰邊界達(dá)成雙邊劃界協(xié)定，且相互承認(rèn)領(lǐng)土主張。

在維護(hù)領(lǐng)土主張“歷史遺產(chǎn)”的問(wèn)題上，七國(guó)堅(jiān)持《南極條約》所謂“雙焦點(diǎn)”（bi-focus）原則，以此解決在南極領(lǐng)土聲索國(guó)和非領(lǐng)土聲索國(guó)立場(chǎng)對(duì)立的情況下，制定符合雙方利益且能共同接受的行為準(zhǔn)則，達(dá)成行動(dòng)結(jié)果互不影響的政治安排。①Kurt M.Shusterich，“The Antarctic Treaty System：History，Substance and Speculation，”P(pán)olar Politics，Vol.39，No.4，1984，pp.810-811.例如，《南極條約》“凍結(jié)”南極領(lǐng)土主權(quán)，但不要求七國(guó)放棄既有的領(lǐng)土主張?jiān)V求；再如，《養(yǎng)護(hù)公約》第四條中所指涉的“沿岸國(guó)”也存在含義模糊之處。在非領(lǐng)土聲索國(guó)看來(lái)，“沿岸國(guó)”的稱謂指向在CCAMLR區(qū)域內(nèi)對(duì)部分亞南極島嶼享有主權(quán)的國(guó)家（如澳大利亞、法國(guó)、挪威和南非等）；但在領(lǐng)土聲索國(guó)看來(lái)，“沿岸國(guó)”的稱謂意味著承認(rèn)由其既有南極領(lǐng)土向周邊海域拓展的主權(quán)權(quán)利。隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》內(nèi)涵的發(fā)展和擴(kuò)充，南極領(lǐng)土聲索國(guó)通過(guò)主張南極領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及大陸架外部界限，宣示對(duì)南極的主權(quán)及衍生出的主權(quán)權(quán)利。例如，七國(guó)均已宣布各自南極領(lǐng)土的12海里領(lǐng)海；智利（1947年）、阿根廷（1954年）、澳大利亞（1994年）宣稱對(duì)自其南極領(lǐng)土延伸的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”或漁業(yè)區(qū)享有主權(quán)權(quán)利；而澳大利亞（2004年）、阿根廷（2009年）、挪威（2009年）相繼向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提出自其南極領(lǐng)土延伸的大陸架外部界限的劃界申請(qǐng)，但三國(guó)均建議大陸架界限委員會(huì)不予以審理，以免引發(fā)更大爭(zhēng)議。②“Continental Shelf Submission of Australia，”UN，November 2004，https：／／www.un.org／depts／los／clcs_new／submissions_files／aus04／Documents／aus_doc_es_web_delivery.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月20日；“Outer Limit of the Continental Shelf Argentine Submission，”UN，2009，https：／／www.un.org／depts／los／clcs_new／submissions_files／arg25_09／arg2009e_summary_eng.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月20日。

而壟斷集團(tuán)國(guó)家中的美國(guó)參與南極事務(wù)的歷史遺產(chǎn)則源于其在南極探索和利用的早期階段所擁有雄厚的軍事、經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)就已著手對(duì)南極進(jìn)行戰(zhàn)略布局，通過(guò)“跳高行動(dòng)”（Operation Highjump，1946—1947年）及后續(xù)的“風(fēng)車(chē)行動(dòng)”（Operation Windmill，1947—1948年）完成對(duì)整個(gè)南極大陸沿岸地區(qū)的航空測(cè)繪；之后于1955年啟動(dòng)“深凍計(jì)劃”（Operation Deep Freeze），深入南極內(nèi)陸開(kāi)展航空調(diào)查。借助強(qiáng)大的海軍和航空保障，美國(guó)在《南極條約》簽署前就已建成所有6個(gè)南極考察站，取得戰(zhàn)略布局的先手優(yōu)勢(shì)。其中，設(shè)在南極點(diǎn)的阿蒙森—斯科特站（Amundsen-Scot）位于所有領(lǐng)土扇區(qū)的頂點(diǎn)，體現(xiàn)對(duì)已有領(lǐng)土主張的反對(duì)和鉗制；伯德站（Byrd）建于空白扇區(qū)，反映美國(guó)保留其未來(lái)提出南極領(lǐng)土主張權(quán)利的政治立場(chǎng)；位于麥克默多灣的麥克默多站（McMurdo）建設(shè)規(guī)模最大，設(shè)有機(jī)場(chǎng)、港口、海水淡化廠，以及原子能發(fā)電站（已關(guān)閉）等基礎(chǔ)設(shè)施，可作為綜合后勤樞紐，保障各南極站點(diǎn)常年運(yùn)行。在南極探索和利用的早期階段，美國(guó)運(yùn)用強(qiáng)大的軍事、經(jīng)濟(jì)和科技資源，帶動(dòng)科學(xué)考察、建立永久性基地等實(shí)質(zhì)性行動(dòng)來(lái)強(qiáng)化存在，彰顯南極全域達(dá)到能力，從實(shí)踐上表明美國(guó)將保留對(duì)南極任何區(qū)域主張權(quán)利的可能性。

（2）美國(guó)國(guó)家權(quán)力的外溢

南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的形成和維系不僅僅依賴于各國(guó)在南極事務(wù)中的共同利益和政治立場(chǎng)，還在于這些國(guó)家在南半球事務(wù)中建立的政治和軍事同盟關(guān)系。在壟斷集團(tuán)國(guó)家中，美國(guó)是唯一大規(guī)模使用軍事資源為其南極活動(dòng)提供支撐的國(guó)家，借助海軍、空軍力量開(kāi)展南大洋巡邏及南極洲際和洲內(nèi)航空運(yùn)輸，強(qiáng)化在南極海洋和內(nèi)陸兩個(gè)方向的存在，因此，美國(guó)也處于該同盟關(guān)系的核心和樞紐位置。

“9·11”事件后，全球性恐怖主義成為美國(guó)面臨的突出安全問(wèn)題，推動(dòng)其從全球戰(zhàn)略角度來(lái)思考、利用和布局南極，南極也由此納入美國(guó)全球戰(zhàn)略運(yùn)籌區(qū)及空天戰(zhàn)略全球無(wú)盲區(qū)目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，美國(guó)國(guó)防部對(duì)涉及南極區(qū)域的戰(zhàn)區(qū)劃分也做出相應(yīng)調(diào)整。其中，南美洲戰(zhàn)區(qū)和歐洲戰(zhàn)區(qū)的防務(wù)范圍推進(jìn)至南極沿海一線，太平洋戰(zhàn)區(qū)則將整個(gè)南極大陸納入防務(wù)范圍。③Klaus Dodds and Alan Hemmings，“The United States 2002 Unified Command Plan：Antarctica and the Areas of Responsibility of Military Commanders，”P(pán)olar Record，Aprl 2008，pp.173-174.盡管美國(guó)是以反恐為名義做出軍事部署的調(diào)整，但其在南極地區(qū)的搜救能力和軍事存在得到實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化。美國(guó)軍事資源在南極洲和南大洋的投放也為其南半球盟國(guó)提供了在安全和防務(wù)事務(wù)上“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)，其權(quán)力外溢使得在南極事務(wù)上形成類似“五眼聯(lián)盟”的政治和安全同盟關(guān)系，特別是在涉及由軍事資源提供支撐的后勤補(bǔ)給領(lǐng)域，國(guó)家間合作關(guān)系密切。例如，美國(guó)空軍在新西蘭基督城設(shè)有南極活動(dòng)指揮部，負(fù)責(zé)向南極洲轉(zhuǎn)送人員、派遣船只和安排飛行航次，該基地也為新西蘭南極活動(dòng)提供后勤支持，特別是交通運(yùn)輸支援。美國(guó)和澳大利亞在南極后勤方面也存在“等價(jià)回報(bào)式”（quid pro quo）合作——澳大利亞每年為美國(guó)提供從基督城到美國(guó)南極麥克默多基地的15個(gè)運(yùn)輸航次，而美國(guó)則為澳大利亞提供在南極點(diǎn)區(qū)域的燃油和航空支持。①Anthony Bergin and Tony Press，Eyes Wide Open：Managing the Australia-China Antarctic Relationship，Australian Strategic Policy Institute，2020，p.7.

除美國(guó)外的其他壟斷集團(tuán)國(guó)家之間也存在合作關(guān)系，如澳大利亞與法國(guó)在南大洋深入開(kāi)展的合作。兩國(guó)先后于2003年和2007年簽署兩項(xiàng)南極合作協(xié)議，推動(dòng)雙邊合作向正式化和制度化發(fā)展，具體事項(xiàng)包括組建執(zhí)法船隊(duì)，在兩國(guó)位于南大洋的臨近海域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和次南極區(qū)域聯(lián)合打擊非法、不報(bào)告和不管制（IUU）捕撈活動(dòng)，相互交流情報(bào)和起訴非法漁業(yè)活動(dòng)。②Lihini Weragoda，etc.，“Bilateral Cooperation between Australia and France in the Southern Ocean，”Second Kerguelen Plateau Symposium：Marine Ecosystem and Fisheries，2017，pp.2-5.兩國(guó)在南極后勤方面也合作密切，法國(guó)為澳大利亞提供前往麥夸里島的海運(yùn)補(bǔ)給，而澳大利亞則提供至法國(guó)協(xié)和考察站（Concordia）的航空運(yùn)輸。

3.2 南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的形成對(duì)南極政治的影響

（1）南極條約體系內(nèi)國(guó)家依據(jù)所屬政治陣營(yíng)和利益聯(lián)盟“選邊站位”

對(duì)于壟斷集團(tuán)國(guó)家而言，壟斷地位的獲取和維護(hù)可以使國(guó)際制度朝向有利于自身利益的方向發(fā)展，權(quán)力政治滲透到議程界定、選擇、設(shè)置等各個(gè)環(huán)節(jié)。而壟斷集團(tuán)以外的國(guó)家則無(wú)法通過(guò)知識(shí)和政治的互動(dòng)來(lái)表達(dá)自身訴求，同時(shí)還面臨著若不“選邊站隊(duì)”就將被體系邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家憑借自身在科研能力、成果發(fā)布、專家網(wǎng)絡(luò)、制度安排及話語(yǔ)權(quán)方面的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)自身利益、標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)制定規(guī)則，左右機(jī)制議程，在談判中享有優(yōu)勢(shì)地位和主動(dòng)權(quán)。具體而言，壟斷集團(tuán)國(guó)家借由環(huán)境保護(hù)議題主導(dǎo)南極治理議程，強(qiáng)化對(duì)南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、南極研究科學(xué)委員會(huì)，以及國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)等專業(yè)治理平臺(tái)的政治引導(dǎo)，鞏固壟斷優(yōu)勢(shì)。

南極壟斷集團(tuán)對(duì)治理議程強(qiáng)大的掌控力，驅(qū)使持不同意見(jiàn)的其他國(guó)家調(diào)整立場(chǎng)，迎合壟斷集團(tuán)所代表的“主流聲音”。例如，在南極海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題上，作為重要南極漁業(yè)國(guó)家的日本和烏克蘭曾主張南極海洋生物資源的合理利用，質(zhì)疑保護(hù)區(qū)設(shè)立的科學(xué)和法律依據(jù)，日本更是提出對(duì)保護(hù)區(qū)提案的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化進(jìn)行改革。但隨后在各方政治壓力下，日本雖偶爾提出關(guān)切，但不再明確表示反對(duì)；烏克蘭則是在2014年烏克蘭危機(jī)后徹底改變立場(chǎng)，從反對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆С?。?duì)海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立長(zhǎng)期持反對(duì)意見(jiàn)的還有俄羅斯。俄羅斯將“強(qiáng)化南大洋生物資源和南極洲礦產(chǎn)資源綜合調(diào)查”列為南極活動(dòng)的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，③“On Strategy for the Development of the Russian Federation Activities in the Antarctic for the Period until 2020 and Longer-term Perspective，WP 55，XXXIV Antarctic Treaty Consultative Meeting，”Buenos Aires，June 2011，http：／／www.hetlaatstecontinent.be／docs／ATCM34_wp055_e.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月10日。對(duì)建立保護(hù)區(qū)的一般原則、方法等系統(tǒng)性和根本性問(wèn)題存有異議，同時(shí)質(zhì)疑“海洋保護(hù)區(qū)可能被用作在已有南極領(lǐng)土主張區(qū)域建立地緣政治控制的工具”。④Valery V.Lukin，“Russia’s Current Antarctic Policy，”The Polar Journal，Vol.4，No.1，2014，pp.201-202.對(duì)壟斷集團(tuán)國(guó)家所持的反對(duì)立場(chǎng)也導(dǎo)致俄羅斯在保護(hù)區(qū)問(wèn)題乃至更廣泛的南極事務(wù)上，持續(xù)受到壟斷集團(tuán)國(guó)家及其追隨國(guó)的警惕、針對(duì)和攻擊。俄羅斯在符合《南極條約》規(guī)則的情況下開(kāi)展的部分活動(dòng)（如南極大陸向海域延伸部分的礦產(chǎn)資源科學(xué)評(píng)估）就被認(rèn)為是重提領(lǐng)土歸屬的爭(zhēng)議問(wèn)題，動(dòng)搖南極條約體系的平穩(wěn)運(yùn)行或存在其他政治動(dòng)機(jī)。

（2）科學(xué)和知識(shí)的作用被不斷弱化

科考活動(dòng)是各國(guó)增強(qiáng)南極實(shí)質(zhì)性存在的最主要形式，因而科學(xué)和技術(shù)實(shí)力所體現(xiàn)的知識(shí)性權(quán)力是公認(rèn)的在南極事務(wù)中發(fā)揮影響力的“通行證”，以及在南極條約體系下獲得公信力的重要途徑。南極事務(wù)話語(yǔ)權(quán)的塑造和競(jìng)爭(zhēng)往往體現(xiàn)在科學(xué)與政治的互動(dòng)過(guò)程中。南極事務(wù)壟斷集團(tuán)國(guó)家多為南極科技大國(guó)和考察強(qiáng)國(guó)，相應(yīng)地?fù)碛袑?duì)南極知識(shí)性權(quán)力的壟斷，其科學(xué)家團(tuán)體也主導(dǎo)著南極科學(xué)的話語(yǔ)權(quán)威。這些國(guó)家基于政策偏好選擇有利于實(shí)現(xiàn)自身利益的知識(shí)體系，而壟斷集團(tuán)以外的國(guó)家則難以將所擁有的知識(shí)轉(zhuǎn)化為權(quán)力，因而在將能夠代表自身利益的政治議題納入機(jī)制議程的過(guò)程中，往往受到壟斷集團(tuán)國(guó)家的掣肘。

例如在設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的問(wèn)題上，與壟斷集團(tuán)國(guó)家存有異議的俄羅斯、中國(guó)、日本等國(guó)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的建立需基于《養(yǎng)護(hù)公約》第二條所訂立的目標(biāo)（即養(yǎng)護(hù)包括合理利用），堅(jiān)持認(rèn)為在保護(hù)區(qū)劃設(shè)之前需要獲取基于生物多樣性和生物地理區(qū)域劃分的最佳科學(xué)依據(jù)和持續(xù)性科學(xué)觀監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，一個(gè)“沒(méi)有明確目標(biāo)和科學(xué)證據(jù)，并且禁止?jié)O業(yè)資源合理利用”的海洋保護(hù)區(qū)是不能被接受的。①“Report of the 29th Meeting of the Commission，”CCAMLR，2010，Para.7.10，https：／／www.ccamlr.org／en／system／files／e-ccxxix.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月20日。然而，作為提案申請(qǐng)國(guó)的壟斷集團(tuán)國(guó)家則選擇不對(duì)引發(fā)爭(zhēng)議的科學(xué)問(wèn)題做出正面回應(yīng)，反而利用政治手段來(lái)回避科學(xué)問(wèn)題。可見(jiàn)，壟斷集團(tuán)之外的科學(xué)聲音和公正性訴求往往被邊緣化，知識(shí)供給過(guò)程缺乏有效的互動(dòng)以及多元話語(yǔ)的爭(zhēng)鳴。

壟斷集團(tuán)對(duì)知識(shí)性權(quán)力的壟斷還體現(xiàn)在以民間組織為代表的科學(xué)和環(huán)境認(rèn)知共同體的公正性受到挑戰(zhàn)。依靠自身專家網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)動(dòng)員能力，民間組織是參與南極機(jī)制構(gòu)建和治理進(jìn)程的重要力量?！赌蠘O條約》程序規(guī)則指定南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、南極研究科學(xué)委員會(huì)和國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)為“南極條約體系觀察員”，擁有在南極條約協(xié)商會(huì)議上提交工作文件并參與討論的程序性權(quán)利；②“Rules of Procedure of the Antarctic Treaty Consultative Meeting and the Committee for the Environmental Protection，”ATS，https：／／documents.ats.aq／atcm41／ww／ATCM41_ww006_e.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月6日。除此之外，其他組織僅可作為“專家”列席且不允許參與討論。這促使部分與科學(xué)和環(huán)境事務(wù)相關(guān)的民間組織派員加入南極條約協(xié)商國(guó)的政府代表團(tuán)，以求自身訴求的有效表達(dá)。這些組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)多來(lái)源于美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、英國(guó)和法國(guó)等壟斷集團(tuán)國(guó)家的資助，導(dǎo)致其與壟斷集團(tuán)國(guó)家的利益和立場(chǎng)緊密交織。同時(shí)，這些組織以“獨(dú)立專家”的身份廣泛活躍于壟斷集團(tuán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治游說(shuō)和輿論引導(dǎo)，③Alan D.Hemmings，“The Changing Face of Non-State Actors in Antarctica，”Antarctic Issue，Vol.32，No.3，2014，pp.30-32.在此過(guò)程中，也間接地增加了壟斷集團(tuán)國(guó)家在特定南極事務(wù)上的影響力及知識(shí)供給、觀念塑造的能力。事實(shí)上，壟斷集團(tuán)國(guó)家與其資助的民間組織形成了相互配合和相互利用的互助關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和利益。

（3）南極與外部政治環(huán)境的聯(lián)系愈來(lái)愈緊密

從南極地緣政治發(fā)展的歷史維度來(lái)看，南極地區(qū)被塑造為在冷戰(zhàn)期間美、蘇二元對(duì)立的局勢(shì)下免于地緣競(jìng)爭(zhēng)和沖突的一個(gè)特例，并且對(duì)域外地緣政治環(huán)境存在免疫或抗干擾的能力。彼時(shí)，科學(xué)充當(dāng)著象征性的政治資本，將美、蘇在全球?qū)用嬲魏蛙娛碌膶?duì)抗轉(zhuǎn)化為在南極地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性的科學(xué)合作，對(duì)科學(xué)問(wèn)題的關(guān)注奠定了南極在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的政治平穩(wěn)，然而，這并不意味著南極與外部政治環(huán)境是絕緣的。當(dāng)前階段，南極事務(wù)壟斷集團(tuán)的核心——美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭正是“五眼聯(lián)盟”成員，據(jù)2013年泄密的美國(guó)國(guó)家安全局（NSA）與新西蘭政府通信安全局（GCSB）的通訊文件所披露，新西蘭早已在“五眼聯(lián)盟”內(nèi)負(fù)責(zé)收集南極、南太平洋島嶼和法屬新喀里多尼亞核試驗(yàn)等相關(guān)情報(bào)。①“NSA Intelligence Relationship with New Zealand，”National Security Agency，Central Security Service，April 2013，https：／／www.christopher-parsons.com／wp-content／uploads／2017／06／nzodnipaperapr13-v1-0-pdf-redacted.pdf.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年3月10日。近年來(lái)，澳大利亞、新西蘭等國(guó)智庫(kù)和學(xué)者在涉南極的報(bào)告中也逐漸開(kāi)始使用表述更加明確的“五眼聯(lián)盟”代替模糊指向的“志同道合伙伴國(guó)”（like-minded parties），敦促國(guó)家間開(kāi)展更為密切的南極政策協(xié)同。②Claire Young，Eyes on the Prize：Australia，China，and the Antarctic Treaty System，Lowy Institute Policy Brief，2021，p.8.作為準(zhǔn)安全同盟機(jī)制，“五眼聯(lián)盟”使得壟斷集團(tuán)內(nèi)部的國(guó)家間關(guān)系更具封閉性和互信度。此外，上述國(guó)家利用政治影響力同化歐盟和歐洲國(guó)家、巴西、烏拉圭、南非、日本，以及印度等其他主要南極活動(dòng)國(guó)家的政策立場(chǎng)；同時(shí)，將俄羅斯和中國(guó)視為阻礙自身利益達(dá)成的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，將其塑造為對(duì)現(xiàn)有南極治理運(yùn)行構(gòu)成挑戰(zhàn)的異類。這與美國(guó)當(dāng)前在全球?qū)用鎸?duì)俄、中開(kāi)展大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的總體基調(diào)相呼應(yīng)，也一定程度反映出南極政治事務(wù)愈來(lái)愈受到全球地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇的波及，持不同政策主張的南極條約協(xié)商國(guó)之間的利益分歧復(fù)現(xiàn)并加深，但是由于南極國(guó)家間合作的特性，沖突的烈度并不凸顯。

南極與外部環(huán)境互動(dòng)愈來(lái)愈密切的另一影響源是全球氣候的顯著變化。全球氣候變暖致使南半球海域的魚(yú)群向南遷徙進(jìn)入CCAMLR管轄區(qū)域，全球遠(yuǎn)洋漁業(yè)的捕撈區(qū)域或?qū)㈦S之改變，對(duì)現(xiàn)有南極海洋生物資源管理帶來(lái)不確定性。同時(shí)，南極基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及通達(dá)性的提升使得以旅游和生物勘探為代表的南極新興商業(yè)利用活動(dòng)呈現(xiàn)多元性增長(zhǎng)，這些新興領(lǐng)域并未建立起有效規(guī)制措施和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。此外，目前尚處于“封存”狀態(tài)的南極礦產(chǎn)資源的利用問(wèn)題，可能會(huì)隨著技術(shù)手段的升級(jí)及有利于開(kāi)發(fā)的環(huán)境條件而被重新提上議事日程。例如，俄羅斯國(guó)有地質(zhì)公司（Rosgeologia）從2018年起開(kāi)始在南極洲毛德皇后地的離岸海域?qū)嵤╆懠苡蜌赓Y源勘探和評(píng)估工作，③Robert Perkins and Rosemary Griffin：“Russia Stokes Political Tensions with Hunt for Antarctic，”S＆P Global，F(xiàn)ebruary 20，2020，https：／／www.spglobal.com／platts／en／market-insights／latest-news／oil／022120-russia-stokes-political-tensions-with-hunt-for-antarctic-oil.該工作被納入俄羅斯南極考察計(jì)劃序列，意味著俄羅斯在為日后南極資源的開(kāi)發(fā)利用著手開(kāi)展戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

四、中國(guó)在現(xiàn)有南極形勢(shì)下避免政治邊緣化與提升影響力的路徑選擇

盡管中國(guó)尚未正式發(fā)布南極國(guó)家政策，但在不同歷史階段，曾以領(lǐng)導(dǎo)人題詞、講話、主管部門(mén)白皮書(shū)等形式宣示目標(biāo)和方針，指導(dǎo)南極活動(dòng)。1984年，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在首次南極考察出發(fā)前，題詞“為人類和平利用南極作貢獻(xiàn)”，該題詞與《南極條約》和平利用的宗旨高度契合，成為改革開(kāi)放時(shí)期中國(guó)南極科學(xué)考察的指導(dǎo)方針。2014年，國(guó)家主席習(xí)近平在澳大利亞霍巴特慰問(wèn)?？垦a(bǔ)給的“雪龍”號(hào)科考船期間，指出要“認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極”，④“習(xí)近平慰問(wèn)中澳南極科考人員并考察中國(guó)‘雪龍’號(hào)科考船”，新華網(wǎng)，2014年11月18日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2014-11／18／c_1113301920.htm。指明中國(guó)為人類和平利用南極作貢獻(xiàn)的主要實(shí)踐領(lǐng)域和方向。2017年，第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議在華召開(kāi)之際，國(guó)家海洋局發(fā)表《中國(guó)的南極事業(yè)》白皮書(shū)，也是中國(guó)首部白皮書(shū)性質(zhì)的南極事業(yè)發(fā)展報(bào)告。該報(bào)告從契合《南極條約》宗旨的角度，提出中國(guó)在南極國(guó)際事務(wù)中的基本立場(chǎng)、南極事業(yè)的未來(lái)發(fā)展愿景和行動(dòng)綱領(lǐng)。⑤“國(guó)家海洋局發(fā)布《中國(guó)的南極事業(yè)》”，中國(guó)政府網(wǎng)，2017年5月23日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2017-05／23／content_5196076.htm。

當(dāng)前，中國(guó)主張保護(hù)南極環(huán)境的同時(shí)，兼顧以可持續(xù)和科學(xué)的方式對(duì)南極進(jìn)行合理利用，該政策傾向與壟斷集團(tuán)在南極利用問(wèn)題上所持的不斷強(qiáng)化的“封存”立場(chǎng)存在差異。同時(shí)，以美國(guó)為首的盟友集團(tuán)，在南極洲和南大洋事務(wù)上將中國(guó)塑造為對(duì)現(xiàn)有南極條約體系平穩(wěn)運(yùn)行的“挑戰(zhàn)者”，認(rèn)為“中國(guó)將會(huì)重提可能引發(fā)爭(zhēng)議的南極礦產(chǎn)資源利用和領(lǐng)土所有權(quán)問(wèn)題，從而對(duì)南極條約體系的穩(wěn)定構(gòu)成威脅”；⑥同②，第19頁(yè)。同時(shí)“也會(huì)阻撓南極海洋和陸地保護(hù)區(qū)提案的通過(guò)”。①Alan D.Hemmings，“Antarctic Politics in a Transforming Global Geopolitics，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.515-516.以美國(guó)為核心和主導(dǎo)的南極事務(wù)壟斷集團(tuán)對(duì)中國(guó)參與南極事務(wù)愈加警惕與防范，持續(xù)進(jìn)行輿論攻擊和施壓，并開(kāi)始考慮從戰(zhàn)略和安全的角度處理與中國(guó)的南極關(guān)系，中國(guó)被迫卷入南極地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)陡增。在此形勢(shì)下，為提升中國(guó)南極事務(wù)影響力并避免政治孤立，有如下路徑選擇：

一是研擬南極政策文件，表明參與南極事務(wù)的基本立場(chǎng)，減少外界對(duì)中國(guó)南極活動(dòng)的疑慮。目前，盡管以領(lǐng)導(dǎo)人題詞、講話、主管部門(mén)白皮書(shū)等形式指導(dǎo)南極活動(dòng)，但中國(guó)尚未正式出臺(tái)南極國(guó)家政策。鑒于此，中國(guó)應(yīng)加緊南極政策文件的研擬和制訂，重申維護(hù)《南極條約》和平利用宗旨并鼓勵(lì)科學(xué)合作的基本政治立場(chǎng)，確保以南極和平利用為目的的自由進(jìn)出和自由開(kāi)展科學(xué)研究的兩項(xiàng)基本權(quán)益，確立對(duì)南極實(shí)體和非實(shí)體資源可持續(xù)利用的原則，同時(shí)提出中國(guó)規(guī)范南極活動(dòng)、注重環(huán)境保護(hù)的舉措。南極國(guó)家政策的發(fā)布及參與南極事務(wù)基本立場(chǎng)的闡述，有助于為中國(guó)南極戰(zhàn)略的實(shí)施提供政治保障，反擊個(gè)別國(guó)家涉及中國(guó)的無(wú)端猜測(cè)、不實(shí)之詞和抹黑言論，塑造有利于中國(guó)參與南極事務(wù)的國(guó)際環(huán)境，并以此為政策基礎(chǔ)，與有關(guān)國(guó)家加強(qiáng)南極政治事務(wù)的協(xié)調(diào)、磋商和實(shí)務(wù)研議。

二是深度參與國(guó)際合作，加大投入，把握機(jī)遇。中國(guó)宜在南極治理事務(wù)中嘗試尋求議題合作伙伴。所謂議題合作伙伴是相關(guān)國(guó)家存在相同或相近利益的情況下形成的一種合作形式；議題合作伙伴可在適當(dāng)時(shí)機(jī)升級(jí)為伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尋求建立更持久的制度性話語(yǔ)權(quán)。②王存剛：“議題聯(lián)盟是全球治理的新方式”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2015年3月11日。對(duì)中國(guó)而言，一方面，應(yīng)加強(qiáng)雙邊合作，適時(shí)考慮將南極事務(wù)納入與重點(diǎn)國(guó)家的合作或戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制之中，增強(qiáng)與潛在合作國(guó)的戰(zhàn)略互信，把握合作機(jī)遇。例如，可推動(dòng)與政策立場(chǎng)相近的非南極領(lǐng)土聲索國(guó)之間的合作，加強(qiáng)與政治處境相似的俄羅斯在南極治理、后勤和資源利用等事務(wù)上的合作，以及支持對(duì)華友好國(guó)家參與南極活動(dòng)，助推形成利益相近國(guó)參與南極治理的合力。另一方面，要保持在多邊機(jī)制中的發(fā)聲——深度參與包括南極條約協(xié)商會(huì)議在內(nèi)的多邊機(jī)制的規(guī)則討論和制定，在南極科學(xué)、后勤、旅游等專門(mén)性和領(lǐng)域性國(guó)際組織的議程設(shè)置和談判中積極發(fā)揮影響力。當(dāng)前，在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)會(huì)議框架內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)存在較為嚴(yán)峻的“壟斷”局面，中國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)問(wèn)題上應(yīng)重申“保護(hù)區(qū)劃設(shè)需保障合理利用”的基本立場(chǎng)，重視南極海洋環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用之間的平衡和協(xié)調(diào)；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與俄羅斯等利益相近國(guó)的政策協(xié)調(diào)，加快提出或聯(lián)合提出示范性的海洋保護(hù)區(qū)提案，防范南極事務(wù)壟斷集團(tuán)強(qiáng)化南極海域地緣政治控制的意圖。

三是持續(xù)加強(qiáng)南極實(shí)質(zhì)性存在，維護(hù)南極自由進(jìn)出權(quán)利。在任何時(shí)候，實(shí)質(zhì)性存在都是維護(hù)基本權(quán)益的展示和依據(jù)，同時(shí)也是未來(lái)開(kāi)展可持續(xù)利用的基礎(chǔ)；科考破冰船、考察站、后勤保障運(yùn)作系統(tǒng)是南極實(shí)質(zhì)性存在的重要體現(xiàn)，對(duì)于打破目前的政治“壟斷”格局具有十分重要的作用。中國(guó)建設(shè)自主運(yùn)營(yíng)的船、站，以及航空保障和補(bǔ)給系統(tǒng)，對(duì)于夯實(shí)南極進(jìn)出安全、減輕既有南極后勤支點(diǎn)受制于人的不利局面具有重要意義。在加強(qiáng)自身能力建設(shè)的同時(shí)，中國(guó)宜適當(dāng)分散合作資源，適時(shí)開(kāi)拓與非“五眼聯(lián)盟”成員——智利、阿根廷、南非的合作潛力，推進(jìn)南極航空保障中轉(zhuǎn)基地、科考船補(bǔ)給港口等合作項(xiàng)目，并拓展與之在南極事務(wù)上的協(xié)調(diào)與合作。此外，在涉及南極實(shí)體或非實(shí)體資源利用且屬于治理空白的旅游管理、航空保障、無(wú)人機(jī)應(yīng)用、生物遺傳資源等新興議題領(lǐng)域，宜做好相關(guān)問(wèn)題研究的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，為深度參與今后的規(guī)則制定打下基礎(chǔ)，提升中國(guó)在相關(guān)議題領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)地位。