福利體制的國(guó)家安全保障功能研究

鄭彬睿

（1.清華大學(xué)，北京100084）

福利體制現(xiàn)已逐漸成為社會(huì)政策的核心研究領(lǐng)域①M(fèi)artin Powell，Erdem Yoruk，Ali Bargu，“Thirty Years of the Three Worlds of Welfare Capitalism：A Review of Reviews，”Social Policy＆Administration，Vol.54，No.2，2020，pp.60-87.。福利體制的定義一直隨著社會(huì)政策理論和實(shí)踐的革新而不斷變化。簡(jiǎn)而言之，福利體制不僅指代一國(guó)社會(huì)保障制度，而且是一國(guó)社會(huì)政策所涉及所有法律法規(guī)和制度的集合。就其功能來(lái)看，福利體制是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)減震器和當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的社會(huì)安全網(wǎng)②David Garland，“The Rise of Risk，”in R.Ericson and A.Doyle，eds.，Risk and Morality，University of Toronto Press，pp.48-86.。福利體制理應(yīng)具有應(yīng)對(duì)和治理國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的功能，也應(yīng)是國(guó)家安全保障體系的重要組成部分。然而當(dāng)前針對(duì)福利體制的國(guó)家安全保障功能研究尚不系統(tǒng)，已有福利體制研究和國(guó)家安全研究鮮有直接關(guān)聯(lián)。實(shí)際上健全的福利體制對(duì)個(gè)體保護(hù)、穩(wěn)定市場(chǎng)以及保持政治穩(wěn)定等具有重要作用，有助于國(guó)家維護(hù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治安全和社會(huì)穩(wěn)定等國(guó)家安全利益。

當(dāng)前新冠肺炎疫情（COVID-19）是一場(chǎng)具有跨界屬性的國(guó)家安全危機(jī)。新冠疫情已經(jīng)直接威脅各國(guó)國(guó)家整體安全利益，同時(shí)加劇了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度③門(mén)洪華：“關(guān)于中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的若干思考”，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2021年第2期，第20-30頁(yè)。。各國(guó)政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的承壓能力和恢復(fù)能力在新冠疫情下暴露無(wú)遺，尤其是西方福利國(guó)家與我國(guó)抗疫表現(xiàn)形成鮮明對(duì)比。其中英國(guó)的抗疫表現(xiàn)令人十分意外。英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）一直具有普惠性和強(qiáng)保障屬性，在英國(guó)本土和世界范圍內(nèi)有較高聲譽(yù)。但英國(guó)在此次疫情防控中意外展現(xiàn)出的脆弱性，為學(xué)界重新認(rèn)識(shí)和思考福利體制功能提供了機(jī)遇。

鑒于當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)，構(gòu)建系統(tǒng)性大安全格局成為我國(guó)“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)。在新冠肺炎等外部安全風(fēng)險(xiǎn)不斷提升的背景下，我國(guó)仍需不斷在不確定中尋求確定性和穩(wěn)定性，需要構(gòu)建外部風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化機(jī)制，來(lái)保障我國(guó)國(guó)家安全。這個(gè)機(jī)制的構(gòu)建離不開(kāi)完善現(xiàn)有福利體制制度安排。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，體制優(yōu)勢(shì)在我國(guó)應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防控中扮演了非常重要的角色。同時(shí)，從本次抗疫過(guò)程來(lái)看，我國(guó)福利體制的功能仍有提升空間。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中美競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的持續(xù)外部安全風(fēng)險(xiǎn)①Timothy R.Heath，Derek Grossman，Asha Clark，“China’s Quest for Global Primacy：An Analysis of Chinese International and Defence Strategies to Outcome the United States，”Rand Corporation，June 30，2021，www.rand.org／t／RRA447-1.，與我國(guó)國(guó)內(nèi)新發(fā)展格局所面臨的各類(lèi)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素交織，使得福利體制在“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)之下的重要性更加凸顯。那么福利體制與國(guó)家安全的關(guān)系為何？福利體制對(duì)于國(guó)家安全保障具有什么價(jià)值？盲目實(shí)施福利緊縮政策會(huì)給國(guó)家安全帶來(lái)什么影響？我國(guó)未來(lái)應(yīng)如何協(xié)同融合現(xiàn)有福利體制與國(guó)家安全保障體系？本文將進(jìn)行探究。

一、福利體制與國(guó)家安全關(guān)系的研究現(xiàn)狀

2020年12月12日，習(xí)近平總書(shū)記在第二十六次中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，堅(jiān)持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局。2021年中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)，對(duì)“十四五”時(shí)期社會(huì)保障體系的定位與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了重要論述。這兩場(chǎng)會(huì)議為福利體制與國(guó)家安全保障體制銜接配合奠定了思想基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。從總體國(guó)家安全觀(guān)和系統(tǒng)性大安全視角來(lái)看，國(guó)家安全是一國(guó)最大的福利，是福利體制運(yùn)營(yíng)的基本保障和先決條件。而福利體制是對(duì)人民基本生活托底、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序和保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，在大國(guó)競(jìng)合時(shí)代，有助于將外部風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化。福利體制理應(yīng)屬于國(guó)家整體安全體系的組成部分，也應(yīng)該為構(gòu)建系統(tǒng)性大安全格局服務(wù)②白云真：“中國(guó)國(guó)家安全基礎(chǔ)研究路徑、進(jìn)展與未來(lái)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第6期，第1-12頁(yè)。。

不過(guò)已有福利體制研究與國(guó)家安全研究的銜接仍顯不足，鮮有關(guān)于福利體制與國(guó)家安全保障的系統(tǒng)性論述。實(shí)際上，近年來(lái)無(wú)論是福利體制相關(guān)研究，還是國(guó)家安全相關(guān)研究都顯示出了跨學(xué)科趨勢(shì)。一些主題如氣候變暖、食品安全、難民危機(jī)、能源安全、全球貧困和糧食安全等，成為社會(huì)政策和國(guó)家安全研究共同關(guān)注的熱點(diǎn)。但這些研究未能探討福利體制在處理國(guó)家安全問(wèn)題中的應(yīng)然角色，或國(guó)家安全體系如何應(yīng)用福利體制來(lái)治理各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。近些年來(lái)，一些學(xué)者開(kāi)始正視這一問(wèn)題，有學(xué)者對(duì)軍事福利體制的運(yùn)作機(jī)制③Jennifer Mitteslstadt，The Rise of the Military Welfare State，Harvard University Press，2015，pp.70-138.、福利體制與戰(zhàn)爭(zhēng)之間的聯(lián)系④Herbert Obinger，Klaus Petersen，Peter Starke，Warfare and Welfare：Military Conflict and Welfare State Development in Western Countries，Oxford University Press，2018，pp.1-36.、福利體制與應(yīng)急體系在跨界危機(jī)中的協(xié)同⑤鄭彬睿、韓克慶：“如何協(xié)同福利體制與應(yīng)急體系？——新冠肺炎疫情跨界危機(jī)中的制度銜接”，《公共行政評(píng)論》，2020年第3期，第27-42頁(yè)。等進(jìn)行了探究。但是缺乏系統(tǒng)性闡述，福利體制的國(guó)家安全保障功能仍存在諸多探討與挖掘的領(lǐng)域和空間。

已有研究說(shuō)明了福利體制與國(guó)家安全領(lǐng)域非常相關(guān)且具有交叉性。從安全重心、安全領(lǐng)域、安全風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、安全維護(hù)力量和安全風(fēng)險(xiǎn)形式等方面來(lái)看，福利體制與非傳統(tǒng)安全防控機(jī)制相關(guān)性較強(qiáng)（見(jiàn)下表1）。例如，人的安全與醫(yī)療、教育、工傷保障等社會(huì)政策非常相關(guān)且存在諸多交叉領(lǐng)域⑥Mary Kaldor，Iavor Rangelov，Sabine Selchow，EU Global Strategy and Human Security：Rethinking Approaches to Conflict，Routledge，2018，pp.158-175.，社會(huì)安全與就業(yè)、扶貧等非常相關(guān)。在維護(hù)安全利益的力量方面，福利體制展現(xiàn)的是相對(duì)微觀(guān)和中觀(guān)的手段，而非傳統(tǒng)安全防控則是從更為宏觀(guān)的視角出發(fā)。另外，福利體制與傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控也存在一定的交叉領(lǐng)域。在應(yīng)急狀態(tài)下，福利體制理論上有突破非傳統(tǒng)安全防控機(jī)制向傳統(tǒng)安全防控機(jī)制延伸的可能性，即福利體制也可以為傳統(tǒng)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)防控提供一定助力。如局部戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期福利體制可以為穩(wěn)定后方局面發(fā)揮作用，包括安置難民和提供醫(yī)療保障救助等。同時(shí)，福利體制有助于后勤保障體系的鞏固。總之，健全的福利體制可以為國(guó)家安全發(fā)展服務(wù)。

表1 福利體制、非傳統(tǒng)安全防控與傳統(tǒng)安全管控的區(qū)別與聯(lián)系

二、福利體制的國(guó)家安全價(jià)值

從建立之初，福利體制就與國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)防控密切相關(guān)。從目前全球社會(huì)政策實(shí)踐來(lái)看，福利體制是所有現(xiàn)代化國(guó)家必不可少的國(guó)家治理核心制度。福利體制不僅包括社會(huì)保障制度，還包括其他各類(lèi)社會(huì)政策及其產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈集合體等。而且，隨著全球化的發(fā)展，福利體制逐漸從內(nèi)政擴(kuò)展為全球治理的重要內(nèi)容①Bob Deacon，Global Social Policy and Governance，Sage Publication，2014，pp.1-22.。在福利體制框架下的所有社會(huì)政策和制度都是防控國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)的必要制度條件，可以有助于將外部風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化，也可以促進(jìn)國(guó)際合作以共同應(yīng)對(duì)人類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。福利體制是以社會(huì)政策托底國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具和法律手段，以維護(hù)國(guó)家政治安全和保障社會(huì)穩(wěn)定等為目標(biāo)的整體風(fēng)險(xiǎn)防控制度②Raymond Chan，Mutsuko Takahashi，Lilian LiH-Rong Wang，eds.，Risk and Public Policy in East Asia，Routledge，2016，pp.1-17.，具有應(yīng)對(duì)和治理國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的先天屬性，可以為健全和完善總體國(guó)家安全服務(wù)。

當(dāng)前大國(guó)競(jìng)合帶來(lái)了一系列國(guó)際安全新挑戰(zhàn)，全球各國(guó)也仍飽受新冠疫情帶來(lái)的負(fù)面影響。從目前來(lái)看，拜登政府基本延續(xù)了特朗普時(shí)期的對(duì)華政策，對(duì)我國(guó)繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)硬遏制戰(zhàn)略③L.Danniels et al.，“A New Beginning with President Biden：Five German and European Priorities for the Transatlantic Agenda，”SWP No 61，December 8，2020，German Institute for International and Security Affairs，https：／／www.swp-berlin.org／publications／products／comments／2020C61_PresidentBiden.pdf.。疫苗等公共產(chǎn)品甚至成為西方“政治正確”的意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)工具④S.Brannen，“Covid-19 Reshapes the Future，”Centre for Strategic＆International Studies，July 28，2020，https：／／www.csis.org／analysis／covid-19-reshapes-future.。未來(lái)國(guó)家安全保障不僅要做好應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，也需要繼續(xù)做好全球長(zhǎng)期政治經(jīng)濟(jì)博弈⑤D.Runde，S.Ramanujam，“Recovery with Resilience：Diversifying Supply Chains to Reduce Risk in the Global Economy，”Centre for Strategic＆International Studies，September 22，2020，https：／／www.csis.org／analysis／recovery-resilience-diversifying-supply-chains-reduce-risk-global-economy.的準(zhǔn)備，還需做好應(yīng)對(duì)和治理人類(lèi)生存和發(fā)展的新安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，包括氣候變暖帶來(lái)的重大自然災(zāi)害、全球大流行疾病和太空安全等。面對(duì)跨界危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)合型安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性不斷增加，應(yīng)對(duì)和治理離不開(kāi)系統(tǒng)性安全思維，更不可缺少一系列可持續(xù)性長(zhǎng)效機(jī)制，福利體制可以成為可持續(xù)性長(zhǎng)效機(jī)制的一部分。

福利體制治理國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的核心邏輯是，遏制各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。福利體制通過(guò)制度性力量，在常態(tài)或非常態(tài)之下，最大限度保障民眾基本生活秩序，最大程度托底經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)政治安全和保障社會(huì)穩(wěn)定。在常態(tài)下，國(guó)家通過(guò)不斷完善福利體制中的社會(huì)保障體系，綜合運(yùn)用各類(lèi)社會(huì)政策①顧昕著：《公共財(cái)政轉(zhuǎn)型與社會(huì)政策發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年版，第95-124頁(yè)。，來(lái)滿(mǎn)足民眾對(duì)美好生活的向往。國(guó)家還可以通過(guò)福利體制不斷調(diào)整資源和財(cái)富分配方式，抑制社會(huì)不平等，增加社會(huì)包容性和公平性，從而保障社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，保持社會(huì)長(zhǎng)治久安。在非常態(tài)下，國(guó)家將在福利體制框架內(nèi)通過(guò)減稅降費(fèi)等手段，最大限度增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。在重大自然災(zāi)害爆發(fā)后，國(guó)家將在福利體制框架下優(yōu)先保障弱勢(shì)群體，降低弱勢(shì)群體生存風(fēng)險(xiǎn)。理論上，福利體制在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下也能發(fā)揮重要作用。當(dāng)代戰(zhàn)爭(zhēng)是超限戰(zhàn)②喬良、王湘穗著：《超限戰(zhàn)與反超限戰(zhàn)：中國(guó)人提出的新戰(zhàn)爭(zhēng)觀(guān)美國(guó)人如何應(yīng)對(duì)》，長(zhǎng)江文藝出版社，2016年版，第5-40頁(yè)。和總體戰(zhàn)③［德］魯?shù)堑婪蛑?，魏止戈譯：《總體戰(zhàn)》，華中科技大學(xué)出版社，2016年版，第1-16頁(yè)。，而福利體制所涵蓋的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈模塊如公共衛(wèi)生系統(tǒng)等都有助于打贏(yíng)當(dāng)代戰(zhàn)爭(zhēng)。這也是為什么醫(yī)院等福利體制模塊在戰(zhàn)爭(zhēng)中往往會(huì)被敵方作為高價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)打擊。這也說(shuō)明了福利體制與國(guó)家安全保障體系具有重要關(guān)聯(lián)性，具有國(guó)家安全保障的重要價(jià)值。

2.1 福利體制保障經(jīng)濟(jì)安全的價(jià)值

福利體制與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系復(fù)雜而緊密。首先，福利體制具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能。從國(guó)家常態(tài)化制度運(yùn)營(yíng)來(lái)看，任何國(guó)家發(fā)展進(jìn)步都需要一個(gè)安定的發(fā)展環(huán)境。而工業(yè)革命帶來(lái)的一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題都對(duì)人類(lèi)生存和發(fā)展構(gòu)成極大威脅。福利體制發(fā)展水平越高，民眾越可能遠(yuǎn)離生存危機(jī)，國(guó)家越能夠滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全和發(fā)展協(xié)同的基本需要。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)引發(fā)一部分群體的失業(yè)問(wèn)題，并可能演化為突出的社會(huì)矛盾，進(jìn)而危害整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全利益。福利體制對(duì)于應(yīng)對(duì)這類(lèi)經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要價(jià)值。民眾能夠在福利體制框架內(nèi)得到失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療和養(yǎng)老等權(quán)利保障④Geof Wood，“Infomal Security Regimes：The Strength of Relationships，”in Ian Gough et al.，eds.，Insecurity and Welfare Regimes in Asia，Africa and Latin America Social Policy in Development Context，Cambridge University Press，2004，pp.1-48.，還可以得到職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)⑤Kevin Farnsworth，“Occupational Welfare，”in B.Greve，Routledge Handbook of the Welfare State，Routledge，2018，2nd Edition，pp.34-45.，從而可以減少民眾的后顧之憂(yōu)。此外，健全的福利體制有助于整體區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展、改善整體營(yíng)商環(huán)境以及推動(dòng)各項(xiàng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略落地實(shí)施等⑥連俊華著：《人力資本對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年版，第62-73頁(yè)。。尤其是健全的福利體制有助于打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的“人才鏈”，有助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展更趨合理，并使整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加均衡，最終有利于國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的全面提升。

福利體制還具有極端條件下經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控功能。在國(guó)家遭受重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件，甚至是在局部戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，福利體制對(duì)于穩(wěn)定國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面，增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展確定性具有重要作用。在重大危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家都會(huì)第一時(shí)間依托福利體制對(duì)中小企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行幫扶和救助，防止次生災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，保障個(gè)人和家庭基本生活不中斷。中小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱，但其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中往往扮演重要角色，因此，在重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)中依托福利體制保障中小微企業(yè)的生存至關(guān)重要。另外，一些國(guó)家會(huì)給符合條件的國(guó)民發(fā)放現(xiàn)金和消費(fèi)券，推行普惠基本收入制度（UBI），并加大對(duì)失業(yè)人群的支持和保障力度。這實(shí)際上是在福利體制框架下，為民眾增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全感，保障經(jīng)濟(jì)需求端、消費(fèi)端，保障市場(chǎng)景氣度，增加經(jīng)濟(jì)確定性，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

2.2 福利體制的政治安全保障功能

福利體制有其內(nèi)在政治安全價(jià)值。福利體制本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的制度化工具①Harrison Malcom and Teela Sanders，Social Policies and Social Control：New Perspectives On the Not-So Big Society，Policy Press，2014，pp.3-10.。福利體制通過(guò)不斷降低社會(huì)各階層的生存危機(jī)，抑制社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)政治安全的效果。從福利體制發(fā)展史來(lái)看，福利體制從建立之初就是維護(hù)國(guó)家政治安全的重要現(xiàn)代國(guó)家制度②Bent Greve，Welfare and the Welfare State：Central Issues Now and in the Future，Routledge，2019，2nd Edition，pp.1-18.。最早的現(xiàn)代福利制度是德國(guó)俾斯麥創(chuàng)立的工傷保險(xiǎn)制度，其建立的核心目的是防范工人運(yùn)動(dòng)對(duì)資本主義制度的破壞性影響。正是由于資本主義制度構(gòu)建了福利國(guó)家這種較為健全的福利體制模式，才延緩了資本主義制度滅亡的時(shí)間③Ian Gough，Political Economy of the Welfare State，Macmillan，1979，pp.25-66.。隨著時(shí)代發(fā)展變遷，福利體制已成為所有現(xiàn)代政黨執(zhí)政必不可少的重要元素④David Garland，The Welfare State：A Very Short Introduction，Oxford University Press，2016，pp.133-135.。在全球化影響下，福利體制已經(jīng)由各種內(nèi)政手段集合體延伸到國(guó)際政治等層面，成為全球治理和大國(guó)競(jìng)合的重要方面⑤Bob Deacon，Michelle Hulse，and Paul Stubbs，“Globalism and the Study of Social Policy，”in Nicola Yeates and Chris Holden，eds.，The Global Social Policy Reader，Policy Press，2009，pp.5-26.。

首先，福利體制可以防范社會(huì)問(wèn)題引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)。民眾生存能否得到有效保障是政治安全的基礎(chǔ)。福利體制可以為民眾應(yīng)對(duì)不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)提供一定保障。通過(guò)保障民眾基本生活，可以有效防止個(gè)體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上升為政治風(fēng)險(xiǎn)。盡管現(xiàn)代福利國(guó)家最早誕生于西方資本主義國(guó)家，但社會(huì)主義國(guó)家也需要福利體制來(lái)滿(mǎn)足民眾的相關(guān)需求⑥郭翠萍著：《中東歐國(guó)家福利制度轉(zhuǎn)型研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年版，第1-7頁(yè)。。社會(huì)主義國(guó)家需要福利體制對(duì)民眾幸福感和獲得感進(jìn)行保障，從而彰顯其人民性和制度優(yōu)勢(shì)。從十九屆五中全會(huì)到2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，再到2021年3月中央政治局集體學(xué)習(xí)，中國(guó)對(duì)民生、社會(huì)保障等一系列與福利體制建設(shè)和完善相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)論述。雖然資本主義國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家在福利體制建設(shè)的根本目的上存在區(qū)別，但福利體制是所有現(xiàn)代國(guó)家防范多維度政治安全風(fēng)險(xiǎn)所不可或缺的制度性機(jī)制。當(dāng)前人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，加上新技術(shù)對(duì)政治安全帶來(lái)的新挑戰(zhàn)⑦樊鵬著：《國(guó)家治理與制度安全新視野》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年版，第127-143頁(yè)。，個(gè)人和家庭很難獨(dú)自應(yīng)對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)變革所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。國(guó)家也需要相應(yīng)制度來(lái)調(diào)控政治安全風(fēng)險(xiǎn)，福利體制則有助于在這種轉(zhuǎn)型時(shí)期調(diào)控政治風(fēng)險(xiǎn)。

其次，福利體制可以防范和化解大國(guó)競(jìng)合帶來(lái)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。以網(wǎng)絡(luò)安全為例，在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)合背景下，不同類(lèi)型的國(guó)家和勢(shì)力都爭(zhēng)相利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，來(lái)爭(zhēng)奪世界話(huà)語(yǔ)權(quán)和其他政治權(quán)力。新冠疫情更是加劇了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)交鋒的頻率——陰謀論、虛假信息散布、網(wǎng)絡(luò)攻擊的事件不斷上升。伴隨著網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題日趨復(fù)雜化，各國(guó)面臨諸多復(fù)合型國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，極易產(chǎn)生嚴(yán)重威脅國(guó)家政治安全核心利益的局面。美國(guó)等國(guó)即在“灰色地帶戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下⑧Michael J.Mazarr et al，What Deters and Why：Applying a Framework to Assess Deterrence of Gray Zone Aggression，RAND Corporation，April 19，2021，https：／／www.rand.org／pubs／research_reports／RR3142.html.，不斷利用網(wǎng)絡(luò)威脅他國(guó)政治安全，從而達(dá)到削弱、遏制乃至傾覆別國(guó)政權(quán)的目的。而國(guó)內(nèi)的不安定因素也會(huì)擴(kuò)大復(fù)合型安全風(fēng)險(xiǎn)的影響，進(jìn)而增加政治安全風(fēng)險(xiǎn)壓力。國(guó)家可以利用福利體制的教育政策來(lái)消除國(guó)內(nèi)外政治安全風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)科學(xué)系統(tǒng)的教育政策，國(guó)家可以有效減少網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的政治安全壓力?？茖W(xué)系統(tǒng)的教育政策，不僅可以為國(guó)儲(chǔ)才，可以保障人民受教育的權(quán)利，也有助于一國(guó)建立意識(shí)形態(tài)“攻防陣地”。教育可以使國(guó)民在虛假信息層出不窮的時(shí)代，為民眾樹(shù)立正確的世界觀(guān)、價(jià)值觀(guān)和人生觀(guān)，使民眾對(duì)祖國(guó)和自身民族所有的文化文明擁有正確的認(rèn)識(shí)。從而可以更加有效防止本國(guó)思想基礎(chǔ)被破壞，預(yù)防敵國(guó)煽動(dòng)民意，從源頭上維護(hù)政治安全穩(wěn)定。

再次，福利體制可以將國(guó)家的各類(lèi)政治安全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化。以貧困問(wèn)題為例，貧困問(wèn)題容易形成國(guó)家層面的熵增效應(yīng)，往往會(huì)帶來(lái)階級(jí)分化、貧富不均和社會(huì)排斥等一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題。而福利體制的一項(xiàng)核心任務(wù)就是妥善處理好貧困問(wèn)題。妥善處理好貧困問(wèn)題，是維護(hù)現(xiàn)代國(guó)家政治安全的重要內(nèi)容。處理好貧困問(wèn)題，也有利于切實(shí)增強(qiáng)國(guó)內(nèi)中低收入群體的安全感、獲得感和幸福感，鞏固國(guó)內(nèi)安定環(huán)境，從而減少群體事件的爆發(fā)，抑制政治不穩(wěn)定因素，提升外部政治壓力內(nèi)部消化機(jī)能，還能增強(qiáng)民眾對(duì)執(zhí)政黨和政府的擁護(hù)程度，鞏固執(zhí)政黨、政府和民眾之間的“魚(yú)水聯(lián)系”。國(guó)內(nèi)良好的政治環(huán)境，又為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展、贏(yíng)得大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。貧困問(wèn)題處理到位，還可以全面提升國(guó)際形象，彰顯國(guó)家軟實(shí)力，創(chuàng)造更多與他國(guó)合作的機(jī)會(huì)，促進(jìn)人類(lèi)命運(yùn)共同體的構(gòu)建。2020年我國(guó)在最艱難的情況下仍實(shí)現(xiàn)了全面脫貧，這既切實(shí)提升了國(guó)內(nèi)民眾的獲得感和幸福感，提升了我國(guó)防范化解各類(lèi)政治安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，也進(jìn)一步提升了我國(guó)國(guó)際形象①王奎：“精準(zhǔn)扶貧：全球貧困治理的理論、制度和實(shí)踐創(chuàng)新”，《思想理論教育導(dǎo)刊》，2020年第10期，第80-84頁(yè)。，為未來(lái)與其他國(guó)家在相關(guān)問(wèn)題上合作創(chuàng)造了條件。

2.3 福利體制的社會(huì)安全價(jià)值

福利體制具有重要的社會(huì)安全保障價(jià)值。福利體制通過(guò)綜合運(yùn)用社會(huì)政策，來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造社會(huì)互助環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全。良好的福利體制是社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”，有助于保障社會(huì)安全環(huán)境不受影響與破壞。具體來(lái)看，福利體制至少可以從三個(gè)方面來(lái)保障社會(huì)安全。

其一，調(diào)節(jié)不同群體間的利益。福利體制有助于縮小貧富差距，增強(qiáng)社會(huì)包容團(tuán)結(jié)，減少民族及種族間排斥和歧視，保障社會(huì)公正和機(jī)會(huì)均等。隨著全球化進(jìn)程的加快，各國(guó)間，各民族間，以及各個(gè)社會(huì)階層之間的聯(lián)系不斷加深。由于各社會(huì)群體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)存在差異，在很多社會(huì)和發(fā)展議題上難免會(huì)產(chǎn)生摩擦和矛盾，并不斷衍生成一系列新的社會(huì)問(wèn)題②安華：“民族地區(qū)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)保障研究”，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2012年第10期，第37-42頁(yè)。。福利體制通過(guò)綜合運(yùn)用各類(lèi)社會(huì)政策，統(tǒng)籌調(diào)節(jié)和干預(yù)，增強(qiáng)社區(qū)在福利供給中的功能和作用，保障家庭在社會(huì)生產(chǎn)生活中的良性作用，從而加強(qiáng)和鞏固不同群體之間的紐帶關(guān)系，減少社會(huì)矛盾與沖突爆發(fā)的幾率。

其二，總體公平的資源分配功能。在資源分配和利用上，福利體制能夠幫助國(guó)家以制度化形式，踐行平等和總體公平原則，減少特權(quán)在資源分配中可能產(chǎn)生的不利影響。福利體制有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，使社會(huì)不同群體能夠得到基本公平的均衡發(fā)展。通過(guò)福利體制可以進(jìn)行社會(huì)財(cái)富和資源的多次分配，極大地緩解貧富差距過(guò)大和不平等問(wèn)題在社會(huì)中產(chǎn)生的不良因素。抑制社會(huì)不平等問(wèn)題，有助于降低社會(huì)走向極化，有助于減少極端主義思想和行為滋生的“溫床”?？植乐髁x的產(chǎn)生，與不平等因素在社會(huì)各界不斷增加并突破一定界限密不可分。同時(shí)極端思想產(chǎn)生與福利體制不健全，或福利體制被過(guò)度削減存在一定聯(lián)系③Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.28-43.。因此，通過(guò)構(gòu)建和完善福利體制，國(guó)家可以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源和財(cái)富的再分配和第三次分配，有效抑制貧富懸殊等不平等因素在社會(huì)中滋生蔓延，從根源上杜絕極端主義思想和行為的產(chǎn)生，進(jìn)而可以保障整個(gè)社會(huì)良性健康發(fā)展。

其三，福利體制可以促進(jìn)形成社會(huì)發(fā)展韌性。在百年大變局與新冠疫情交織的背景下，個(gè)人和家庭在重大變故和災(zāi)害中遭受損失的可能性不斷上升，需要不斷完善福利體制，以托底個(gè)體生存發(fā)展，形成社會(huì)發(fā)展韌性。特別是個(gè)人在遭遇重大變故后，公共醫(yī)療應(yīng)急體系和醫(yī)療保險(xiǎn)體系及時(shí)發(fā)揮保障作用，減少患者和患者家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，盡可能挽救患者和傷員的生命，讓個(gè)體和家庭有機(jī)會(huì)“喘息”，為災(zāi)后快速重建提供保障條件。另外國(guó)家在福利體制框架下通過(guò)維護(hù)家庭在社會(huì)治理中的應(yīng)有地位①王增文：“社會(huì)保障家庭要素融入及政策的演進(jìn)考量”，《東岳論叢》，2020年第2期，第64-73頁(yè)。，可以增加福利體制供給主體，對(duì)個(gè)人和家庭形成多元保護(hù)，增強(qiáng)對(duì)個(gè)體保護(hù)的力度。從而形成一種社會(huì)發(fā)展的韌性，最終有利于維護(hù)社會(huì)安全核心利益。福利體制是現(xiàn)代國(guó)家重要的風(fēng)險(xiǎn)管控制度，其在醫(yī)療、養(yǎng)老、扶貧、教育和社會(huì)治理等多個(gè)方面，一方面為民眾提供系統(tǒng)集成的公共服務(wù)與保障，另一方面為國(guó)家消除各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)的不利影響構(gòu)建“防火墻”。

三、英國(guó)福利緊縮改革的啟示：以新冠疫情為鏡

新冠疫情對(duì)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了難以估量的重大影響。截止2021年7月初，全球新冠肺炎死亡病例已超過(guò)400萬(wàn)例，累計(jì)報(bào)告確診病例超過(guò)1.83億例②“WHO：全球新冠肺炎死亡病例超400萬(wàn)例 且總?cè)藬?shù)很可能被低估”，鳳凰網(wǎng)，2021年7月8日，https：／／tech.ifeng.com／c／87hg9Qk7fIM。。這場(chǎng)大危機(jī)對(duì)各國(guó)國(guó)家治理能力是一個(gè)巨大考驗(yàn)。從各國(guó)目前抗疫的表現(xiàn)來(lái)看，一些西方福利國(guó)家未能承受住重大危機(jī)考驗(yàn)。美國(guó)目前累計(jì)確診人數(shù)仍然高居各國(guó)之最，英法等國(guó)也高居前列。究其肇因，與西方諸國(guó)自2008年以來(lái)新一輪福利緊縮（welfare austerity）政治浪潮存在極大關(guān)系。西方福利緊縮政策主要意圖是解構(gòu)原有福利體制安排，通過(guò)以驅(qū)動(dòng)和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，以“從消極福利到積極福利”為旗幟，以削減不必要開(kāi)支和推進(jìn)公共服務(wù)私有化為具體舉措，把國(guó)家福利責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人，意圖以此擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的負(fù)面影響，重新提振本國(guó)經(jīng)濟(jì)和保持國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力③Paul Pierson，Dismantling the Welfare State？：Regan，Thatcher，and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，2010，pp.164-182.。但這種策略實(shí)際上是片面理解了福利體制的作用，僅考慮福利體制的社會(huì)成本，如失業(yè)保障和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而沒(méi)有考慮福利體制的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控功能，如公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)。這種盲目縮減福利的策略逐步蠶食和破壞了其原有福利體制的功能和作用，打破了福利體制內(nèi)部平衡機(jī)制，限制了其功能的發(fā)揮。未來(lái)無(wú)論如何重新加大投入恐怕都難以逆轉(zhuǎn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和隱患④Zoe Irving，“The Legacy of Austerity，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp.97-100.。英國(guó)學(xué)者凱文·范斯沃斯（Kevin Farnsworth）指出，2010至2020年是英國(guó)對(duì)社會(huì)政策最不友好的十年⑤Kevin Farnsworth and Zoe Irving，“A Hostile Decade for Social Policy：Economic Crisis，Political Crisis and Austerity 2010-20，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp74-76.。福利緊縮嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾生命權(quán)和健康權(quán)等法定權(quán)利，同時(shí)也弱化了相關(guān)國(guó)家安全保障能力和水平。鑒于此，福利緊縮政策對(duì)福利體制的危害性值得關(guān)注和探討。我國(guó)尤其要辯證吸收其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

緊縮主要是在財(cái)政緊縮框架下圍繞著福利緊縮政策展開(kāi)。緊縮政策，原本是指歐美國(guó)家應(yīng)對(duì)多次全球性和區(qū)域性金融危機(jī)，為保障資本主義制度的活力和競(jìng)爭(zhēng)力而采用一系列政策組合拳。緊縮政策的實(shí)質(zhì)是一種較為危險(xiǎn)的新自由主義意識(shí)形態(tài)，即盲目減小政府責(zé)任，放任市場(chǎng)自由化，忽視市場(chǎng)潛在的盲目性⑥Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.8-40.。盡管緊縮政策對(duì)于歐美資本主義國(guó)家應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)和2010年歐債危機(jī)有一定的積極作用，但西方各主要經(jīng)濟(jì)體過(guò)度使用緊縮政策，實(shí)則為各國(guó)埋下了國(guó)家安全制度隱患⑦Kevin Farnsworth and Zoe Irving，eds.，Social Policy in Times of Austerity：Global Economic Crisis and the New Politics of Welfare，Policy Press，2015，pp.1-9.。福利緊縮迫使社會(huì)政策必要支出下降，從而弱化社會(huì)平等基礎(chǔ)，社會(huì)保障能力和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平被嚴(yán)重削弱。雖然英美發(fā)達(dá)國(guó)家將低端生產(chǎn)線(xiàn)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家是制約其整體抗疫力量的一大原因，但是緊縮政策是制度規(guī)范層面導(dǎo)致英國(guó)等國(guó)家在新冠疫情面前意外“脆弱性”的重要原因。

緊縮政策本意是一種自發(fā)自愿的通貨緊縮，是通過(guò)壓低國(guó)內(nèi)工資、物價(jià)以及減少政府公共支出，以恢復(fù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的應(yīng)急政策。緊縮政策的應(yīng)然目標(biāo)是防范政府債務(wù)過(guò)高，減少政府公共支出，同時(shí)盡可能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置和整合社會(huì)資源，以求提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。但實(shí)際上西方各國(guó)在實(shí)行緊縮政策時(shí)，只注重考慮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和對(duì)資本主義精英的保護(hù)①扈大威：“英國(guó)財(cái)政緊縮與福利制度改革”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2019年第3期，第50-62頁(yè)。。一些國(guó)家如英國(guó)通過(guò)降低失業(yè)保障水平、嚴(yán)控醫(yī)療支出增長(zhǎng)，擴(kuò)大私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與福利服務(wù)等手段，開(kāi)始了一系列“大刀闊斧”的緊縮改革計(jì)劃。這些改革實(shí)際上是站在富裕階層的角度來(lái)解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在考慮平衡社會(huì)矛盾因素方面缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)和系統(tǒng)思考。因而緊縮沒(méi)有使相關(guān)國(guó)家真正走出危機(jī)，只是將當(dāng)前危機(jī)延后和轉(zhuǎn)嫁，使這些國(guó)家的底層人民生活更加艱難。資本主義國(guó)家的中產(chǎn)階級(jí)甚至也開(kāi)始面臨一系列新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)②Donald Hirsch，“After a Decade of Austerity，Does the UK Have an Income Safety Net Worth its Name？”in James Rees et al.，eds.，Social Policy Review 32，Policy Press，2020，pp.211-227.。在這種環(huán)境背景下，社會(huì)不平等因素不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致西方社會(huì)民粹主義不斷滋生，政治不斷走向極化，為西方社會(huì)“下一個(gè)危機(jī)”的到來(lái)埋下了深刻的社會(huì)隱患。

3.1 英國(guó)福利國(guó)家的抗疫表現(xiàn)

盡管2021年英國(guó)政府宣稱(chēng)80%以上的英國(guó)成年人已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)新冠病毒免疫，但回顧來(lái)看，英國(guó)的抗疫表現(xiàn)就是一場(chǎng)“國(guó)家丑聞”③Richard Horton，“Offline：Covid-19 and the NHS：‘A National Scandal’，”The Lancet，Vol.395，No.10229，2020.。英國(guó)在疫情暴發(fā)初期就提出了“群體免疫”策略，引發(fā)了其他國(guó)家和國(guó)際組織的廣泛譴責(zé)。直到英國(guó)首相約翰遜感染新冠肺炎后，英國(guó)政府才開(kāi)始調(diào)整抗疫策略，但已造成不可估量的人員和經(jīng)濟(jì)損失。目前英國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了三波疫情，要完全擺脫疫情尚需時(shí)日，其感染人數(shù)和死亡人數(shù)在世界范圍內(nèi)高居前列。英國(guó)2020年第二季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）環(huán)比下降20.4%。2020年圣誕節(jié)前，英國(guó)衛(wèi)生部門(mén)宣布英國(guó)境內(nèi)新冠病毒已經(jīng)變異，其感染率高達(dá)70%，歐洲多個(gè)國(guó)家第一時(shí)間宣布關(guān)閉與英國(guó)的空中和地面交通聯(lián)系。

理論上而言，英國(guó)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)。英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家中醫(yī)療保障整體表現(xiàn)一直是最佳④Martin Powell，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds.，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.7-29.，英國(guó)也一直以體系健全的分級(jí)診療制度著稱(chēng)，英國(guó)在生物、醫(yī)療等科技領(lǐng)域都處于世界領(lǐng)先水平。從英國(guó)福利體制的發(fā)展歷程來(lái)看，英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗(yàn)豐富，曾經(jīng)受住了2003年非典疫情（SARS）、埃博拉（Ebola）、“中東呼吸綜合征”（MERS）等諸多高致病性傳染病的考驗(yàn)?？傮w來(lái)看英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈龐大，足以應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。但令人意外的是，英國(guó)的感染人數(shù)反復(fù)出現(xiàn)持續(xù)性指數(shù)型爆發(fā)式增長(zhǎng)，尤其是死亡人數(shù)和死亡率一直位居世界前列。顯然，英國(guó)并未發(fā)揮出與其公共衛(wèi)生安全保障能力世界第二⑤GHS Index，“Global Health Security Index：Building Collective Action and Accountability，”GHS，October 2019，https：／／www.ghsindex.org／wp-content／uploads／2020／04／2019-Global-Health-Security-Index.pdf.相稱(chēng)的抗疫水準(zhǔn)。

事實(shí)上，英國(guó)抗疫失敗與卡梅倫政府時(shí)期開(kāi)始施行的福利緊縮改革密不可分。盡管全球化導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國(guó)家將部分工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了國(guó)外生產(chǎn)，但英國(guó)仍然擁有羅爾斯·羅伊斯等“工業(yè)巨頭”，這些巨頭的生產(chǎn)線(xiàn)和生產(chǎn)能力在世界范圍內(nèi)都無(wú)可比擬。從英國(guó)經(jīng)歷的三輪完整的新冠疫情抗疫過(guò)程來(lái)看，英國(guó)抗疫失敗的深層制度性因素直指卡梅倫政府時(shí)代開(kāi)始的新一輪福利緊縮政策。因此，英國(guó)約翰遜政府抗疫失敗固然與其決策失誤有關(guān)，但疫情前醫(yī)療改革對(duì)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系制度功能的破壞，也是造成這場(chǎng)失敗的必然因素。

3.2 英國(guó)卡梅倫政府緊縮政治背景下的國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系改革

卡梅倫政府上臺(tái)后展現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的渴望和對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)福利負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂(yōu)。為應(yīng)對(duì)2008年金融海嘯，卡梅倫政府加快推進(jìn)緊縮政策。隨著歐債危機(jī)的波及，英國(guó)開(kāi)始全面擁抱福利緊縮政策。緊縮政策的實(shí)施，對(duì)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系為代表的眾多公共服務(wù)制度和部門(mén)造成了很大負(fù)面影響，增強(qiáng)了英國(guó)國(guó)內(nèi)民族主義和民粹主義話(huà)語(yǔ)權(quán)。福利緊縮政策使英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系功能不斷弱化，英國(guó)福利國(guó)家內(nèi)部體制機(jī)制的平衡受到嚴(yán)重破壞，使英國(guó)處于國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)之中。

卡梅倫政府對(duì)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)行了全面改革，其邏輯是通過(guò)市場(chǎng)化和去行政化改革，引入私營(yíng)企業(yè)管理理念，以提升英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的服務(wù)效率和嚴(yán)控其費(fèi)用增長(zhǎng)。相關(guān)改革舉措將私有化等同于市場(chǎng)化①Paul Pierson，Dismantling Welfare State？Reagan，Thatcher and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，1995，pp.13-27.，將去行政化等同于去公有化，使得數(shù)次改革后的國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系，形成了新舊制度并立的局面，一些原有的功能無(wú)法施展。理論上看，通過(guò)市場(chǎng)化改革，確實(shí)有提升英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系服務(wù)效率的可能性，并可能從根本上扭轉(zhuǎn)原有制度的諸多弊端。不過(guò)，由于卡梅倫政府對(duì)市場(chǎng)化改革存在誤區(qū)，在一系列私有化改革之后，英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的公共衛(wèi)生應(yīng)急功能因經(jīng)費(fèi)不足被削弱，其整體保障能力受到了極大制約。

卡梅倫政府對(duì)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的改革，標(biāo)志著英國(guó)全面擁抱福利緊縮政策②扈大威：“英國(guó)的財(cái)政緊縮與福利體制改革”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2019年第3期，第50-62頁(yè)。。2012年，卡梅倫政府頒布了新的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法律——《醫(yī)療和社會(huì)護(hù)理法案》（Health and Social Care Act），該法案對(duì)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和管理模式等進(jìn)行了全方位調(diào)整。該法案意圖通過(guò)法定化構(gòu)建準(zhǔn)市場(chǎng)（Quasi-Market）模式，使英國(guó)的整體國(guó)民醫(yī)療服務(wù)得到全方位提升。但卡梅倫政府改革的實(shí)質(zhì)是以“有限的財(cái)政發(fā)揮最大的功效”為借口，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)疲敝的矛頭對(duì)準(zhǔn)福利體制。在福利緊縮政策指導(dǎo)下，英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系不斷被增加私有化元素。醫(yī)療體制的正常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)不斷被迫削減。例如要維持英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的運(yùn)維，必須維持每年至少3.4%的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，要穩(wěn)步提高其服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)，相關(guān)費(fèi)用增長(zhǎng)需要達(dá)到4.0%以上③Martin Powel，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.22-24.。但實(shí)際上，英國(guó)這些年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力較難達(dá)到該增長(zhǎng)要求。由于醫(yī)療福利是英國(guó)選民的剛性需求，為了平衡這一矛盾，卡梅倫政府只能采用策略轉(zhuǎn)移選民視線(xiàn)，即提高每年國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)的賬面總金額而非按照實(shí)際需求比例增長(zhǎng)開(kāi)支④Rob Baggott， “Health Policy and the Coalition Government，”in Hugh Bochel and Martin Powell，eds.，The Coalition Government＆Social Policy：Restructuring the Welfare State，Policy Press，2016，pp.99-127.。這導(dǎo)致自2010年以來(lái)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系長(zhǎng)期處于財(cái)政緊張的狀態(tài)。一些國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系下屬公立醫(yī)院被迫出售，可用床位急劇下降；一些國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系所有的醫(yī)療應(yīng)急物資等被當(dāng)作閑置資產(chǎn)打包出售⑤Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.7-43.。另外，“脫歐”（Brexit）也并未從實(shí)質(zhì)上提升國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系的整體服務(wù)能力，也沒(méi)有從根本上解決其經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。相反，“脫歐”實(shí)質(zhì)上破壞了整個(gè)英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系原有的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和生態(tài)圈。例如在英國(guó)“脫歐”之后，外國(guó)醫(yī)護(hù)人員不能再服務(wù)，英國(guó)也無(wú)法再依托歐盟產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈獲取必需的應(yīng)急物質(zhì)和醫(yī)療裝備設(shè)備。因此，在新冠疫情防控戰(zhàn)中一度出現(xiàn)了床位嚴(yán)重不足、醫(yī)護(hù)人員和個(gè)人防護(hù)裝備等嚴(yán)重短缺的危機(jī)⑥Phillip Stephens，“How Politics Thwarted the UK’s Covid-19 Response，”Financial Times，April 26，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001087402／en？archive.。以上這些影響，最終導(dǎo)致本次疫情暴發(fā)后國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系無(wú)法有效組織力量應(yīng)對(duì)。因此，從一定程度上來(lái)看，英國(guó)福利緊縮政策是其遲遲無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新冠疫情的重要原因①Delphine Strauss，“UK Economy Suffers Worst Slump in Europe in Second Quarter，”Financial Times，Augest 12，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001088959／en？ccode＝Language Switch＆archive.。

從經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對(duì)視角來(lái)看，卡梅倫保守黨政府的緊縮政策無(wú)可厚非。保守黨政府認(rèn)為，政府責(zé)任過(guò)于寬泛是造成國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重且經(jīng)濟(jì)效率低下的重要原因，應(yīng)該通過(guò)不斷增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任來(lái)改變這一局面②Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.21-43.。然而，緊縮政策雖看似有利于政府走出危機(jī)，但因決策者易于忽略緊縮政策的外部因素如社會(huì)不平等因素，導(dǎo)致福利緊縮政策成了一種靠犧牲中低收入群體利益保護(hù)富人的應(yīng)急方案③Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.7-23.。長(zhǎng)期實(shí)施福利緊縮政策，使得英國(guó)福利國(guó)家內(nèi)部自洽性不斷被打破，為英國(guó)國(guó)家安全埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過(guò)福利緊縮這一視角可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)抗疫不力與疫前英國(guó)福利體制已遭到實(shí)質(zhì)性破壞存在重大關(guān)聯(lián)。

四、探索協(xié)同融合我國(guó)福利體制與國(guó)家安全體系

我國(guó)未來(lái)需要繼續(xù)在總體安全觀(guān)指導(dǎo)下，構(gòu)建系統(tǒng)性大安全格局。而完善福利體制建設(shè)對(duì)于踐行總體國(guó)家安全觀(guān)，打造系統(tǒng)性大安全格局，豐富中國(guó)國(guó)家安全理論與實(shí)踐具有重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值。結(jié)合“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，我國(guó)既要應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的不確定不穩(wěn)定因素，又要統(tǒng)籌防疫常態(tài)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展的基本任務(wù)。這需要福利體制與國(guó)家安全體系協(xié)同融合，具體需要做好以下工作。

第一，完善頂層設(shè)計(jì)，充分運(yùn)用領(lǐng)域法④劉劍文、胡翔：“‘領(lǐng)域法’范式適用：方法提煉與思維模式”，《法學(xué)論壇》，2018年第4期，第78-86頁(yè)。思維。首先要系統(tǒng)構(gòu)建更加全面的國(guó)家安全法律體系。通過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃、全面梳理和科學(xué)調(diào)整，從國(guó)家戰(zhàn)略和法律角度，厘清福利體制與國(guó)家安全體系之間的關(guān)系。提升福利體制在國(guó)家安全發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，防止福利體制建設(shè)和發(fā)展被邊緣化和經(jīng)濟(jì)化，不可以將福利體制等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬品，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)政策發(fā)展相得益彰。當(dāng)前我國(guó)需要統(tǒng)籌兼顧安全與發(fā)展，這就需要進(jìn)一步探索和完善福利體制的國(guó)家安全功能。另外需要進(jìn)一步明確福利體制是國(guó)家安全戰(zhàn)略重要組成部分。從法律和戰(zhàn)略層面，確認(rèn)福利體制對(duì)國(guó)家整體安全具有重要促進(jìn)作用。這最終需要將國(guó)家安全領(lǐng)域中的“應(yīng)急型領(lǐng)域法規(guī)”轉(zhuǎn)化為“精細(xì)化領(lǐng)域法規(guī)”⑤劉劍文等著：《領(lǐng)域法學(xué)：社會(huì)科學(xué)的新思維與法學(xué)共同體的新融合》，北京大學(xué)出版社，2019年版，第11頁(yè)。，以豐富中國(guó)特色國(guó)家安全理論和實(shí)踐。

第二，在醫(yī)療、教育等涉及國(guó)家安全的福利體制核心領(lǐng)域，應(yīng)該設(shè)立公有制“紅線(xiàn)”。像保護(hù)耕地一樣，在一定程度上仍然要確保政府對(duì)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)的調(diào)控能力。在一些已經(jīng)論證可以進(jìn)行市場(chǎng)化和去行政化的產(chǎn)業(yè)部分，穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)化和去行政化改革⑥顧昕：“新中國(guó)70年醫(yī)療政策的大轉(zhuǎn)型：走向行政、市場(chǎng)與社群治理的互補(bǔ)嵌入性”，《學(xué)習(xí)與探索》，2019年第7期，第1-13頁(yè)。，同時(shí)需要通過(guò)政策文件、司法解釋?zhuān)踔潦遣块T(mén)法等多種形式，明確市場(chǎng)化不等于私有化，去行政化不等于去公有化。我國(guó)需要汲取英國(guó)等福利國(guó)家改革相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。不能一味追求保持經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，而犧牲福利體制發(fā)展完善，給國(guó)家安全保障能力埋下巨大安全隱患。

第三，應(yīng)重視技術(shù)的力量對(duì)福利體制等國(guó)家安全保障體系的影響。一方面，可以探索利用技術(shù)手段使福利體制與國(guó)家安全體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)融合聯(lián)動(dòng)。進(jìn)一步將第五代移動(dòng)通信技術(shù)（5G）、人工智能等技術(shù)充分應(yīng)用到福利體制和國(guó)家安全體系融合建設(shè)之中。另一方面，也要重視技術(shù)可能帶來(lái)的新國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)數(shù)據(jù)安全保護(hù)、個(gè)人信息和隱私保護(hù)問(wèn)題。還需要重視技術(shù)帶來(lái)的新業(yè)態(tài)對(duì)現(xiàn)有福利體制功能的巨大挑戰(zhàn)，可以探索結(jié)合區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興科技手段，打造“監(jiān)管鏈”“風(fēng)險(xiǎn)鏈”“司法鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”和“服務(wù)鏈”等五鏈合一的新型國(guó)家安全保障體系，重視算法在場(chǎng)景治理方面的能力和水平，使我國(guó)福利體制可與國(guó)家整體安全體系逐步實(shí)現(xiàn)自然銜接聯(lián)動(dòng)，從而進(jìn)一步提升總體國(guó)家安全保障體系效能與國(guó)家安全治理能力。

第四，注重探索新安全發(fā)展模式。應(yīng)該尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，進(jìn)一步探尋軍民制度融合新路徑，做到富國(guó)與強(qiáng)軍協(xié)調(diào)統(tǒng)一。針對(duì)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的形式，需要進(jìn)一步探索福利體制與軍事安全的關(guān)系，這需要將社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)福利進(jìn)一步整合，將醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)政策領(lǐng)域進(jìn)一步系統(tǒng)化，使其能夠服務(wù)于我國(guó)“雙循環(huán)”建設(shè)。同時(shí)也需要在社會(huì)政策產(chǎn)業(yè)化建設(shè)中注入軍民融合發(fā)展的理念，例如使醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和軍事后勤保障體系等福利體制與國(guó)家安全體制核心模塊實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。從而綜合提升國(guó)家治理制度效能，減少財(cái)政資金制度不必要損耗，將有限國(guó)家財(cái)政和社會(huì)資金充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，并將國(guó)家安全保障戰(zhàn)略資源利用進(jìn)一步合理化、高效化，充分服務(wù)于我國(guó)探索新安全發(fā)展模式。

第五，以福利體制建設(shè)來(lái)服務(wù)于大國(guó)競(jìng)合。當(dāng)前我國(guó)正面臨來(lái)自西方部分國(guó)家的威脅和挑戰(zhàn)。其中中美競(jìng)爭(zhēng)成為最重要的外來(lái)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)壓力源。一方面，我們要繼續(xù)完善現(xiàn)有社會(huì)保障體系來(lái)強(qiáng)化福利體制機(jī)制，以?xún)?nèi)化外來(lái)國(guó)家安全壓力和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義福利體制，展現(xiàn)國(guó)家軟實(shí)力。另一方面，我們需要進(jìn)一步探索福利體制在大國(guó)競(jìng)合中的作用。通過(guò)社會(huì)政策與“一帶一路”、“數(shù)字絲綢之路”等國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合，更加積極主動(dòng)承擔(dān)起大國(guó)責(zé)任，構(gòu)建全球新治理體制。與其他國(guó)家先在氣候變暖和太空安全問(wèn)題上形成合作，再逐步尋求與美國(guó)等國(guó)家在人類(lèi)安全議題下進(jìn)行更為深遠(yuǎn)的合作。

結(jié) 語(yǔ)

本文意圖通過(guò)結(jié)合當(dāng)前國(guó)際安全新局面，重新認(rèn)識(shí)和探討福利體制的國(guó)家安全保障功能。本文通過(guò)結(jié)合案例，系統(tǒng)闡釋了福利體制與國(guó)家安全的內(nèi)在聯(lián)系，討論了福利體制的國(guó)家安全保障價(jià)值，分析了福利緊縮政策的潛在危害，以及在未來(lái)如何使福利體制更好服務(wù)于安全發(fā)展。本文無(wú)意夸大西方福利國(guó)家的制度安排，只是意圖從全球社會(huì)政策視角探討在“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)背景下，我國(guó)應(yīng)如何更好利用好體制優(yōu)勢(shì)，用好用足戰(zhàn)略資源，補(bǔ)齊相關(guān)制度短板。從國(guó)際大環(huán)境來(lái)看，面對(duì)日益嚴(yán)峻的外部發(fā)展環(huán)境，各類(lèi)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)日益威脅我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展，重新認(rèn)識(shí)和拓展福利體制的國(guó)家安全保障功能，有其現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。探索協(xié)同融合福利體制也是防范和化解各類(lèi)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的重要策略和可行道路之一。