房企挪用“預售金”為何屢禁不止？

南方周末記者　徐庭芳

預售資金占到房企開發(fā)資金的三成以上，是地產(chǎn)項目融資最主要的來源?！C?photo　?圖

★“今年以來申請破產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量已突破460家。這些房企破產(chǎn)很大一方面原因在于‘資金被挪用而導致資金鏈斷裂。”

監(jiān)管銀行通常是由房企來選擇的，房企選擇的銀行往往和自己有業(yè)務往來。

本應嚴格執(zhí)行的監(jiān)管政策甚至變成地方與開發(fā)商的談判“籌碼”，“爛尾樓都集中在三四線城市，一線城市要好很多，因為它的地不愁賣”。

2021年7月19日，湖南省邵陽市住建局發(fā)布公告，暫停地產(chǎn)商中國恒大（03333.HK）在當?shù)氐膬蓚€地產(chǎn)項目，理由是監(jiān)管金額與實際銷售金額不符，存在挪用預售資金的行為，蓄意逃避監(jiān)管。

一天后，資金到位，邵陽市恢復了上述項目的網(wǎng)簽。

預售資金，是指買房人提前向開發(fā)商支付的預定款項，通常包括定金、首付款、預付款等。按照相關規(guī)定，資金必須直接存入商品房預售合同載明的監(jiān)管專用賬戶，?？顚Ｓ?，開發(fā)企業(yè)不能隨意支取。

令市場驚詫的是，一些房企竟能隨意“進出”資金監(jiān)管賬戶，甚至將資金挪作他用。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，預售資金占到房企開發(fā)資金的三成以上，是地產(chǎn)項目融資最主要的來源。

制度設計的初衷是為了保障購房者權益，防止因開發(fā)商卷款潛逃等行為致使項目爛尾。然而多位業(yè)內人士向南方周末記者表示，地產(chǎn)商挪用資金已是行業(yè)潛規(guī)則。

預售資金監(jiān)管制度為何管不住地產(chǎn)商？

為樓花打補丁

需對房企預售資金進行監(jiān)管，與中國的期房銷售制度有關。

1986年，處于開放前沿的深圳去香港取經(jīng)，學會了“賣樓花”。樓花，是指將處于規(guī)劃階段的樓盤直接售賣，這時的樓房項目還只是一張圖紙，猶如尚在開花的果樹卻未結果。

1988年全國人大通過了對憲法第十條的修正案：任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。修正案中添加了“使用權”三個字，并將原來的“不得轉讓”更改為“可以依照法律的規(guī)定轉讓”。

土地作為生產(chǎn)要素，徹底被盤活，房產(chǎn)市場應運而生。地要怎么賣、誰來賣，成了首先需要解決的問題。

1994年7月，國家頒布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，正式確立了商品房預售制度。

之所以選擇預售而不是現(xiàn)售，是因為當時國內的地產(chǎn)企業(yè)沒有足夠的資金。一個地產(chǎn)項目，從拿地、建設到最終銷售，往往需要5—10年之久，這對于剛剛起步的房地產(chǎn)業(yè)是不能承受之重。

故事的另一面是中國城市化興起，國內住宅供應面臨著嚴重短缺，城鎮(zhèn)住房建設需求相當強烈。

預售制度同時解決了這兩個問題：地產(chǎn)開發(fā)商依靠少量資金就能拿到地，然后用業(yè)主的首付款和分期還款來建房。

“期房銷售是中國房地產(chǎn)早年發(fā)展的主要推手，因為它保證了開發(fā)商可以同時騰挪多個項目，但是它的后遺癥很明顯，就是爛尾樓?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉對南方周末記者說。

一些開發(fā)商只要拿到地，就能依靠“倒騰”地皮賺得盆滿缽滿，“重拿地、輕開發(fā)”在早年的房地產(chǎn)行業(yè)并不少見，有些地方出現(xiàn)了開發(fā)商集資買地甚至卷款潛逃的違法行為。

“預售的最大問題就是將房企的融資和建設風險轉移給了買房人，雙方權責不對等。”張大偉說，于是市場開始討論怎么給房地產(chǎn)業(yè)打補丁。

對預售制的反思由來已久。2005年8月，央行在《2004年中國房地產(chǎn)金融報告》中建議，可以考慮取消一部分預售制度，對于房地產(chǎn)行業(yè)的銷售制度進行相應的修改，現(xiàn)售制度還是比較合理的。

央行“帶頭”提建議，是因為在預售制度下，銀行是按揭貸款的發(fā)放方，一旦房企因為市場波動或經(jīng)營不善出現(xiàn)資金鏈斷裂，銀行的壞賬壓力很大。這也說明，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)逐步成為國內銀行的主要資產(chǎn)。

2006年在全國兩會上，33位全國人大代表聯(lián)名建議取消商品房預售制度。這是國內第一次關于預售制度存廢問題的討論，但住建部隨即表態(tài)不會取消預售制度。

不過，當年出臺了“國六條”，開始對房地產(chǎn)業(yè)進行宏觀調控，從土地、建房、貸款利率等各個方面抑制房價，房地產(chǎn)市場進入了短暫蕭條。直至兩年后，貨幣寬松意外開啟對預售制度的全面監(jiān)管。

北京樣本

國內最早關于預售資金的監(jiān)管文件可以追溯到1995年12月，廣州房管局發(fā)布了《廣州市關于加強商品房預售款管理的通知》（下稱通知）。通知明確，核發(fā)商品房預售許可證時，開發(fā)商必須在銀行開具售房款賬號，由房管局實時監(jiān)控。且開發(fā)商必須憑借房管局開具的同意使用預售款證明，方可在銀行支取使用房款。

上述通知開了監(jiān)管先河，卻沒有在國內大范圍推廣，因為1990年代地產(chǎn)行業(yè)尚未成型。

2010年后，第一份具有全國性指導意義的監(jiān)管文件誕生，即《北京市商品房預售資金監(jiān)督管理暫行辦法》（下稱辦法）。

“當時辦法得以出臺是有一些宏觀背景的?！北本┓康禺a(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長兼秘書長陳志向南方周末記者回憶。陳志在北京房地產(chǎn)協(xié)會工作十余年，1980年代任職于北京市城市建設開發(fā)綜合辦公室。

2006年開始房地產(chǎn)宏觀調控，加之北京市因奧運工作暫緩了大部分地產(chǎn)項目開工，導致一些樓盤甚至開始對折銷售，那兩年的北京房地產(chǎn)業(yè)可以用“慘淡”來形容。

2008年全球金融危機爆發(fā)，中國開啟一段貨幣寬松時期，房價從回暖演變?yōu)楸q。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2009年，商品房成交量、銷售額、房價漲幅，都創(chuàng)下了歷史紀錄。

于是陳志的工作重心從恢復市場轉向調控房價。2010年中，他參與撰寫了一份行業(yè)協(xié)會調查報告，建言北京市應積極開展預售資金監(jiān)管工作，這份未公開的報告正是上述監(jiān)管辦法的雛形。

陳志的一些建議被采納了，比如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當根據(jù)項目建設方案及施工進度來編制用款計劃。用款計劃應按照地下結構完成、結構封頂、竣工驗收、完成初始登記這四個環(huán)節(jié)設置資金使用節(jié)點。再比如賬戶必須留有少部分的質量保障資金，用來應對交房后可能出現(xiàn)的糾紛。

上述辦法公開征求意見不久后，中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長朱中一在海南博鰲會議上表示，中房協(xié)已多次“上書”國務院，建議暫緩出臺新的緊縮性房地產(chǎn)調控政策。盡管中國房地產(chǎn)協(xié)會最終收回了上述建言，但可以看出房企對調控政策的抵觸心理。

中經(jīng)聯(lián)盟秘書長、曾擔任多家房企高管的陳云峰當時撰文稱，上述辦法是“弊大于利”，因為這些意在規(guī)避開發(fā)商“卷款潛逃”風險的監(jiān)管條款實施后，會極大地改變開發(fā)商的運營模式，給已經(jīng)緊繃的資金鏈套上沉重的枷鎖。

他指出，在當時銀行貸款審核日趨嚴格的情況下，預售款的專用將對集團性規(guī)模企業(yè)的資金調動設限，從而提高資金成本，無異于設閥門阻斷血管，影響開發(fā)商發(fā)展。

陳志回憶，辦法得以最終出臺，是因為當時“拖欠農民工工資”成為了社會議題，這一現(xiàn)象大多發(fā)生在房地產(chǎn)業(yè)。此后，國務院發(fā)布一系列針對農民工務工問題的文件，北京的這份辦法也就“順勢”出爐。

陳志認為，當年的北京辦法比較“超前”，一些房企不想在資金使用方面受到約束，但“這種拿3個蓋子去蓋6個瓶子的盲目擴張，遲早有一天是要漏的”。

銀行如何監(jiān)管開發(fā)商？

隨著調控政策不斷對房企“去杠桿”，地產(chǎn)項目對房企自有資金的要求越來越高，房企挪用預售金的“動力”也越來越大。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金193115億元。其中最大的三個資金來源分別是：個人按揭貸款29976億元，自籌資金63377億元，定金及預收款66547億元。預售金占到房企開發(fā)資金的35%。

易居企業(yè)集團CEO丁祖昱在2021年2月撰文指出，預售資金被挪用在房地產(chǎn)行業(yè)是較為普遍的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂問題，停工、爛尾將接踵而至，“今年以來申請破產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量已突破460家。這些房企破產(chǎn)很大一方面原因在于‘資金被挪用而導致資金鏈斷裂?！?/p>

陳志介紹了資金監(jiān)管的流程，首先預付款會進入銀行監(jiān)管賬戶，然后監(jiān)管部門對企業(yè)可以支取節(jié)點設置不同的支取比例，而且明確?？顚Ｓ茫氨热缬行┦墙o付總包的預付金，有些是給農民工發(fā)工資的，有些是用于購買材料的等等”。

但易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進告訴南方周末記者，監(jiān)管銀行通常是由房企來選擇的，房企選擇的銀行往往和自己有業(yè)務往來。

2015年，媒體曾曝光恒豐銀行杭州分行作為開發(fā)商浙江中鐵房地產(chǎn)集團有限公司(下稱浙江中鐵)的監(jiān)管銀行，在沒有監(jiān)理單位簽字蓋章確認的情況下，將1.1億元售房款違規(guī)劃撥給浙江中鐵使用。

雙方原本就有合作，浙江中鐵將一個名為田逸之星的項目土地抵押給了恒豐銀行杭州分行，獲得了2.5億元的貸款。

“銀行既監(jiān)管此類企業(yè)，又和此類企業(yè)合作，所以監(jiān)管容易被架空。”嚴躍進形容，這相當于銀行既做裁判，又做開發(fā)商的合伙人。

從消極到積極

時至今日，對預售資金監(jiān)管仍沒有全國性統(tǒng)一文件，地方大多各自為政。

各地的預售金監(jiān)管要求有松有緊，有些地方要求開發(fā)商向銀行出具監(jiān)管部門的審批函才能撥款，有些只要求銀行事先確認支付款項合同的真實性。而且監(jiān)管尺度經(jīng)常變更，行業(yè)過熱了就收緊，經(jīng)濟下行時就放寬。

恒大事件中的湖南邵陽市，依據(jù)的是《婁底市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》，與北京現(xiàn)行的監(jiān)管辦法相比“粗獷許多”，僅規(guī)定了開發(fā)商要將資金劃歸監(jiān)管賬戶，“開發(fā)企業(yè)使用商品房預售資金時，應向監(jiān)管部門提出申請，并提交相關資料”，除此之外再無其他要求。

但即便是北京也有爛尾項目。2020年9月，央視等多家媒體曝光地產(chǎn)商泰禾集團在北京的地產(chǎn)項目陷入爛尾，原因同樣是挪用了數(shù)十億監(jiān)管賬戶資金，導致項目開發(fā)無法繼續(xù)。這是北京在實行預售金監(jiān)管制度后，少有的地產(chǎn)爛尾項目之一。

據(jù)陳志了解，泰禾的上述項目屬于違規(guī)收取了買房人錢款，但并未納入資金監(jiān)管賬戶。

“地方陸續(xù)開始制定預售監(jiān)管政策，實際上是這幾年才有的?！睆埓髠ソ忉?，深層原因仍是“土地財政”，地方為了吸引開發(fā)商拿地，有時會對類似違規(guī)行為“睜一只眼閉一睜眼”。

本應嚴格執(zhí)行的監(jiān)管政策甚至變成地方與開發(fā)商的談判“籌碼”，“爛尾樓都集中在三四線城市，一線城市要好很多，因為它的地不愁賣”。

過去幾十年國內房價大幅增長，也讓地方政府有所麻痹，認為房企即使有資金問題也能很快解決?！澳切€尾或者跑路的開發(fā)商，絕大多數(shù)都是因為多元化投資，把錢挪到別的地方，才會資金鏈斷裂。本本分分做房地產(chǎn)的，幾乎沒有虧錢的，地方政府認為開發(fā)商挪用資金只是因為短時壓力?！睆埓髠フf。

他同時指出，目前的監(jiān)管辦法也存在不足。一個普遍現(xiàn)象是，開發(fā)商的前期建設資金大部分由建設商墊付，在項目周期結束時才統(tǒng)一結算。于是有可能出現(xiàn)開發(fā)商符合監(jiān)管要求可以從銀行支出?？睿⒉粫彦X支付給建設商的情況。

伴隨房地產(chǎn)“三條紅線”的推出，開發(fā)商外部融資情況更加嚴峻，預售資金在房地產(chǎn)融資中起到了更重要的作用。

2020年下半年后，據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計，已有二十余省市出臺或加強預售資金監(jiān)管相關政策，內容主要集中于“專戶專存、專款專用、全程監(jiān)管、節(jié)點控制”幾個方面。

資本市場也對房企的資金提出更高要求，數(shù)家赴港交所上市的房企都未能順利通過問詢，出現(xiàn)“遞交—失效—遞交”循環(huán)。