房企挪用“預(yù)售金”為何屢禁不止？

南方周末記者　徐庭芳

預(yù)售資金占到房企開發(fā)資金的三成以上，是地產(chǎn)項(xiàng)目融資最主要的來源。　IC?photo　?圖

★“今年以來申請破產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量已突破460家。這些房企破產(chǎn)很大一方面原因在于‘資金被挪用而導(dǎo)致資金鏈斷裂?！?/p>

監(jiān)管銀行通常是由房企來選擇的，房企選擇的銀行往往和自己有業(yè)務(wù)往來。

本應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的監(jiān)管政策甚至變成地方與開發(fā)商的談判“籌碼”，“爛尾樓都集中在三四線城市，一線城市要好很多，因?yàn)樗牡夭怀钯u”。

2021年7月19日，湖南省邵陽市住建局發(fā)布公告，暫停地產(chǎn)商中國恒大（03333.HK）在當(dāng)?shù)氐膬蓚€(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目，理由是監(jiān)管金額與實(shí)際銷售金額不符，存在挪用預(yù)售資金的行為，蓄意逃避監(jiān)管。

一天后，資金到位，邵陽市恢復(fù)了上述項(xiàng)目的網(wǎng)簽。

預(yù)售資金，是指買房人提前向開發(fā)商支付的預(yù)定款項(xiàng)，通常包括定金、首付款、預(yù)付款等。按照相關(guān)規(guī)定，資金必須直接存入商品房預(yù)售合同載明的監(jiān)管專用賬戶，?？顚Ｓ?，開發(fā)企業(yè)不能隨意支取。

令市場驚詫的是，一些房企竟能隨意“進(jìn)出”資金監(jiān)管賬戶，甚至將資金挪作他用。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，預(yù)售資金占到房企開發(fā)資金的三成以上，是地產(chǎn)項(xiàng)目融資最主要的來源。

制度設(shè)計(jì)的初衷是為了保障購房者權(quán)益，防止因開發(fā)商卷款潛逃等行為致使項(xiàng)目爛尾。然而多位業(yè)內(nèi)人士向南方周末記者表示，地產(chǎn)商挪用資金已是行業(yè)潛規(guī)則。

預(yù)售資金監(jiān)管制度為何管不住地產(chǎn)商？

為樓花打補(bǔ)丁

需對房企預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管，與中國的期房銷售制度有關(guān)。

1986年，處于開放前沿的深圳去香港取經(jīng)，學(xué)會(huì)了“賣樓花”。樓花，是指將處于規(guī)劃階段的樓盤直接售賣，這時(shí)的樓房項(xiàng)目還只是一張圖紙，猶如尚在開花的果樹卻未結(jié)果。

1988年全國人大通過了對憲法第十條的修正案：任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。修正案中添加了“使用權(quán)”三個(gè)字，并將原來的“不得轉(zhuǎn)讓”更改為“可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

土地作為生產(chǎn)要素，徹底被盤活，房產(chǎn)市場應(yīng)運(yùn)而生。地要怎么賣、誰來賣，成了首先需要解決的問題。

1994年7月，國家頒布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，正式確立了商品房預(yù)售制度。

之所以選擇預(yù)售而不是現(xiàn)售，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國內(nèi)的地產(chǎn)企業(yè)沒有足夠的資金。一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目，從拿地、建設(shè)到最終銷售，往往需要5—10年之久，這對于剛剛起步的房地產(chǎn)業(yè)是不能承受之重。

故事的另一面是中國城市化興起，國內(nèi)住宅供應(yīng)面臨著嚴(yán)重短缺，城鎮(zhèn)住房建設(shè)需求相當(dāng)強(qiáng)烈。

預(yù)售制度同時(shí)解決了這兩個(gè)問題：地產(chǎn)開發(fā)商依靠少量資金就能拿到地，然后用業(yè)主的首付款和分期還款來建房。

“期房銷售是中國房地產(chǎn)早年發(fā)展的主要推手，因?yàn)樗ＷC了開發(fā)商可以同時(shí)騰挪多個(gè)項(xiàng)目，但是它的后遺癥很明顯，就是爛尾樓?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉對南方周末記者說。

一些開發(fā)商只要拿到地，就能依靠“倒騰”地皮賺得盆滿缽滿，“重拿地、輕開發(fā)”在早年的房地產(chǎn)行業(yè)并不少見，有些地方出現(xiàn)了開發(fā)商集資買地甚至卷款潛逃的違法行為。

“預(yù)售的最大問題就是將房企的融資和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了買房人，雙方權(quán)責(zé)不對等?！睆埓髠フf，于是市場開始討論怎么給房地產(chǎn)業(yè)打補(bǔ)丁。

對預(yù)售制的反思由來已久。2005年8月，央行在《2004年中國房地產(chǎn)金融報(bào)告》中建議，可以考慮取消一部分預(yù)售制度，對于房地產(chǎn)行業(yè)的銷售制度進(jìn)行相應(yīng)的修改，現(xiàn)售制度還是比較合理的。

央行“帶頭”提建議，是因?yàn)樵陬A(yù)售制度下，銀行是按揭貸款的發(fā)放方，一旦房企因?yàn)槭袌霾▌?dòng)或經(jīng)營不善出現(xiàn)資金鏈斷裂，銀行的壞賬壓力很大。這也說明，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)逐步成為國內(nèi)銀行的主要資產(chǎn)。

2006年在全國兩會(huì)上，33位全國人大代表聯(lián)名建議取消商品房預(yù)售制度。這是國內(nèi)第一次關(guān)于預(yù)售制度存廢問題的討論，但住建部隨即表態(tài)不會(huì)取消預(yù)售制度。

不過，當(dāng)年出臺(tái)了“國六條”，開始對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，從土地、建房、貸款利率等各個(gè)方面抑制房價(jià)，房地產(chǎn)市場進(jìn)入了短暫蕭條。直至兩年后，貨幣寬松意外開啟對預(yù)售制度的全面監(jiān)管。

北京樣本

國內(nèi)最早關(guān)于預(yù)售資金的監(jiān)管文件可以追溯到1995年12月，廣州房管局發(fā)布了《廣州市關(guān)于加強(qiáng)商品房預(yù)售款管理的通知》（下稱通知）。通知明確，核發(fā)商品房預(yù)售許可證時(shí)，開發(fā)商必須在銀行開具售房款賬號(hào)，由房管局實(shí)時(shí)監(jiān)控。且開發(fā)商必須憑借房管局開具的同意使用預(yù)售款證明，方可在銀行支取使用房款。

上述通知開了監(jiān)管先河，卻沒有在國內(nèi)大范圍推廣，因?yàn)?990年代地產(chǎn)行業(yè)尚未成型。

2010年后，第一份具有全國性指導(dǎo)意義的監(jiān)管文件誕生，即《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理暫行辦法》（下稱辦法）。

“當(dāng)時(shí)辦法得以出臺(tái)是有一些宏觀背景的?！北本┓康禺a(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長陳志向南方周末記者回憶。陳志在北京房地產(chǎn)協(xié)會(huì)工作十余年，1980年代任職于北京市城市建設(shè)開發(fā)綜合辦公室。

2006年開始房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，加之北京市因奧運(yùn)工作暫緩了大部分地產(chǎn)項(xiàng)目開工，導(dǎo)致一些樓盤甚至開始對折銷售，那兩年的北京房地產(chǎn)業(yè)可以用“慘淡”來形容。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中國開啟一段貨幣寬松時(shí)期，房價(jià)從回暖演變?yōu)楸q。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年，商品房成交量、銷售額、房價(jià)漲幅，都創(chuàng)下了歷史紀(jì)錄。

于是陳志的工作重心從恢復(fù)市場轉(zhuǎn)向調(diào)控房價(jià)。2010年中，他參與撰寫了一份行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查報(bào)告，建言北京市應(yīng)積極開展預(yù)售資金監(jiān)管工作，這份未公開的報(bào)告正是上述監(jiān)管辦法的雛形。

陳志的一些建議被采納了，比如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)方案及施工進(jìn)度來編制用款計(jì)劃。用款計(jì)劃應(yīng)按照地下結(jié)構(gòu)完成、結(jié)構(gòu)封頂、竣工驗(yàn)收、完成初始登記這四個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置資金使用節(jié)點(diǎn)。再比如賬戶必須留有少部分的質(zhì)量保障資金，用來應(yīng)對交房后可能出現(xiàn)的糾紛。

上述辦法公開征求意見不久后，中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)副會(huì)長朱中一在海南博鰲會(huì)議上表示，中房協(xié)已多次“上書”國務(wù)院，建議暫緩出臺(tái)新的緊縮性房地產(chǎn)調(diào)控政策。盡管中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)最終收回了上述建言，但可以看出房企對調(diào)控政策的抵觸心理。

中經(jīng)聯(lián)盟秘書長、曾擔(dān)任多家房企高管的陳云峰當(dāng)時(shí)撰文稱，上述辦法是“弊大于利”，因?yàn)檫@些意在規(guī)避開發(fā)商“卷款潛逃”風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管條款實(shí)施后，會(huì)極大地改變開發(fā)商的運(yùn)營模式，給已經(jīng)緊繃的資金鏈套上沉重的枷鎖。

他指出，在當(dāng)時(shí)銀行貸款審核日趨嚴(yán)格的情況下，預(yù)售款的專用將對集團(tuán)性規(guī)模企業(yè)的資金調(diào)動(dòng)設(shè)限，從而提高資金成本，無異于設(shè)閥門阻斷血管，影響開發(fā)商發(fā)展。

陳志回憶，辦法得以最終出臺(tái)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)“拖欠農(nóng)民工工資”成為了社會(huì)議題，這一現(xiàn)象大多發(fā)生在房地產(chǎn)業(yè)。此后，國務(wù)院發(fā)布一系列針對農(nóng)民工務(wù)工問題的文件，北京的這份辦法也就“順勢”出爐。

陳志認(rèn)為，當(dāng)年的北京辦法比較“超前”，一些房企不想在資金使用方面受到約束，但“這種拿3個(gè)蓋子去蓋6個(gè)瓶子的盲目擴(kuò)張，遲早有一天是要漏的”。

銀行如何監(jiān)管開發(fā)商？

隨著調(diào)控政策不斷對房企“去杠桿”，地產(chǎn)項(xiàng)目對房企自有資金的要求越來越高，房企挪用預(yù)售金的“動(dòng)力”也越來越大。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金193115億元。其中最大的三個(gè)資金來源分別是：個(gè)人按揭貸款29976億元，自籌資金63377億元，定金及預(yù)收款66547億元。預(yù)售金占到房企開發(fā)資金的35%。

易居企業(yè)集團(tuán)CEO丁祖昱在2021年2月撰文指出，預(yù)售資金被挪用在房地產(chǎn)行業(yè)是較為普遍的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂問題，停工、爛尾將接踵而至，“今年以來申請破產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量已突破460家。這些房企破產(chǎn)很大一方面原因在于‘資金被挪用而導(dǎo)致資金鏈斷裂。”

陳志介紹了資金監(jiān)管的流程，首先預(yù)付款會(huì)進(jìn)入銀行監(jiān)管賬戶，然后監(jiān)管部門對企業(yè)可以支取節(jié)點(diǎn)設(shè)置不同的支取比例，而且明確專款專用，“比如有些是給付總包的預(yù)付金，有些是給農(nóng)民工發(fā)工資的，有些是用于購買材料的等等”。

但易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴南方周末記者，監(jiān)管銀行通常是由房企來選擇的，房企選擇的銀行往往和自己有業(yè)務(wù)往來。

2015年，媒體曾曝光恒豐銀行杭州分行作為開發(fā)商浙江中鐵房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司(下稱浙江中鐵)的監(jiān)管銀行，在沒有監(jiān)理單位簽字蓋章確認(rèn)的情況下，將1.1億元售房款違規(guī)劃撥給浙江中鐵使用。

雙方原本就有合作，浙江中鐵將一個(gè)名為田逸之星的項(xiàng)目土地抵押給了恒豐銀行杭州分行，獲得了2.5億元的貸款。

“銀行既監(jiān)管此類企業(yè)，又和此類企業(yè)合作，所以監(jiān)管容易被架空?！眹?yán)躍進(jìn)形容，這相當(dāng)于銀行既做裁判，又做開發(fā)商的合伙人。

從消極到積極

時(shí)至今日，對預(yù)售資金監(jiān)管仍沒有全國性統(tǒng)一文件，地方大多各自為政。

各地的預(yù)售金監(jiān)管要求有松有緊，有些地方要求開發(fā)商向銀行出具監(jiān)管部門的審批函才能撥款，有些只要求銀行事先確認(rèn)支付款項(xiàng)合同的真實(shí)性。而且監(jiān)管尺度經(jīng)常變更，行業(yè)過熱了就收緊，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)就放寬。

恒大事件中的湖南邵陽市，依據(jù)的是《婁底市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法》，與北京現(xiàn)行的監(jiān)管辦法相比“粗獷許多”，僅規(guī)定了開發(fā)商要將資金劃歸監(jiān)管賬戶，“開發(fā)企業(yè)使用商品房預(yù)售資金時(shí)，應(yīng)向監(jiān)管部門提出申請，并提交相關(guān)資料”，除此之外再無其他要求。

但即便是北京也有爛尾項(xiàng)目。2020年9月，央視等多家媒體曝光地產(chǎn)商泰禾集團(tuán)在北京的地產(chǎn)項(xiàng)目陷入爛尾，原因同樣是挪用了數(shù)十億監(jiān)管賬戶資金，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)無法繼續(xù)。這是北京在實(shí)行預(yù)售金監(jiān)管制度后，少有的地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目之一。

據(jù)陳志了解，泰禾的上述項(xiàng)目屬于違規(guī)收取了買房人錢款，但并未納入資金監(jiān)管賬戶。

“地方陸續(xù)開始制定預(yù)售監(jiān)管政策，實(shí)際上是這幾年才有的?！睆埓髠ソ忉?，深層原因仍是“土地財(cái)政”，地方為了吸引開發(fā)商拿地，有時(shí)會(huì)對類似違規(guī)行為“睜一只眼閉一睜眼”。

本應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的監(jiān)管政策甚至變成地方與開發(fā)商的談判“籌碼”，“爛尾樓都集中在三四線城市，一線城市要好很多，因?yàn)樗牡夭怀钯u”。

過去幾十年國內(nèi)房價(jià)大幅增長，也讓地方政府有所麻痹，認(rèn)為房企即使有資金問題也能很快解決。“那些爛尾或者跑路的開發(fā)商，絕大多數(shù)都是因?yàn)槎嘣顿Y，把錢挪到別的地方，才會(huì)資金鏈斷裂。本本分分做房地產(chǎn)的，幾乎沒有虧錢的，地方政府認(rèn)為開發(fā)商挪用資金只是因?yàn)槎虝r(shí)壓力?！睆埓髠フf。

他同時(shí)指出，目前的監(jiān)管辦法也存在不足。一個(gè)普遍現(xiàn)象是，開發(fā)商的前期建設(shè)資金大部分由建設(shè)商墊付，在項(xiàng)目周期結(jié)束時(shí)才統(tǒng)一結(jié)算。于是有可能出現(xiàn)開發(fā)商符合監(jiān)管要求可以從銀行支出?？睿⒉粫?huì)把錢支付給建設(shè)商的情況。

伴隨房地產(chǎn)“三條紅線”的推出，開發(fā)商外部融資情況更加嚴(yán)峻，預(yù)售資金在房地產(chǎn)融資中起到了更重要的作用。

2020年下半年后，據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，已有二十余省市出臺(tái)或加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管相關(guān)政策，內(nèi)容主要集中于“專戶專存、?？顚Ｓ谩⑷瘫O(jiān)管、節(jié)點(diǎn)控制”幾個(gè)方面。

資本市場也對房企的資金提出更高要求，數(shù)家赴港交所上市的房企都未能順利通過問詢，出現(xiàn)“遞交—失效—遞交”循環(huán)。