國有土地出讓金劃歸稅務(wù)部門征收的深意

本刊綜合

6月4日，國家財政部等四部門發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），明確上述四項非稅收入全部劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。秉承先試點后推開的原則，自2021年7月1日起，在河北等7省市開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點，2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。其中，“國有土地使用權(quán)出讓收入”一詞讓《通知》一時間成為財經(jīng)領(lǐng)域熱議的話題。對此，多位業(yè)內(nèi)專家表示，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，只是征管方式轉(zhuǎn)變，資金分配、使用格局并未改變，不過這或?qū)⒂行е卫泶饲巴恋爻鲎屖罩y象，提升征管效率。

收入分成、使用和管理不改變

土地出讓收入和地方財政、地方債務(wù)壓力、城投債等密切相關(guān)，市場對此關(guān)注度頗高。在《通知》發(fā)布后，有觀點認(rèn)為，國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，可能意味著未來土地出讓收入歸屬發(fā)生改變，資金分配格局會發(fā)生改變。對此，多位財稅領(lǐng)域?qū)＜乙恢卤硎?，這種觀點是誤讀。

實際上，2007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理。2007年以后，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

此次改革后，土地出讓收入將由之前自然資源部門具體征收，轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥悇?wù)部門負(fù)責(zé)征收?！锻ㄖ访鞔_指出，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。”這也就意味著，根據(jù)《通知》，土地出讓收入除了征收流程改變，其余相關(guān)政策特別是社會普遍關(guān)注的分成、使用和管理并未發(fā)生改變。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文指出，土地出讓收入的歸屬并未發(fā)生改變，只是征收部門發(fā)生了改變。原來是自然資源部門負(fù)責(zé)征收，現(xiàn)在是稅務(wù)部門征收，但這筆收入還是歸地方。

北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文分析，如果土地出讓收入的歸屬和資金分配要發(fā)生改變，必須出臺新的中央和地方收入劃分的體制機制，在沒有這樣的體制機制變化的背景下，不能說土地出讓收入的歸屬隨著國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收就會發(fā)生改變。他也指出，未來相關(guān)政策落地后，土地出讓收入還是歸地方，只是征收主體發(fā)生了改變。

興業(yè)研究分析師郭益忻表示，《通知》改變的是征收而非預(yù)算。劃轉(zhuǎn)后，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。

國盛固收楊業(yè)偉團(tuán)隊也認(rèn)為，土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收不意味著央地財稅體制改變或稅制變化。只是征收制度變化，不會改變分成比例，也不會改變資金使用格局，政策影響不宜過度解讀。

有利于提高征管效率

長期以來，地方政府土地出讓收入管理存在“不透明”現(xiàn)象。中泰證券研究所研報指出，問題集中在欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補貼等方式違規(guī)減免收入;空轉(zhuǎn)、虛增土地出讓收入等方面。專家普遍認(rèn)為，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，上述亂象將得到有效治理。《通知》規(guī)定，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與財政、自然資源、人民銀行等部門逐項確定職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實現(xiàn)辦事繳費“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，此前雖已經(jīng)納入預(yù)算管理，但地方政府土地出讓收入仍為地方政府“自收自支”，存在收入和支出不規(guī)范亂象。納入稅收征管后，一些地方政府過度舉債、過度依賴未來土地出讓等問題有望緩解，也有助于政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

北京國家會計學(xué)院財稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅表示，將上述四項非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收本質(zhì)上說是征管方式的轉(zhuǎn)變，可以充分發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)的征管優(yōu)勢，治理現(xiàn)階段非稅收入征管過程中的亂象，促進(jìn)非稅收入征收規(guī)范性和統(tǒng)一性。另外，非稅收入由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收還有助于提升我國的財政資源統(tǒng)籌能力，使征收管理更科學(xué)統(tǒng)一、信息更公開透明，減少地方政府對土地出讓收入的不合理依賴，助力防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

非稅劃轉(zhuǎn)是改革大勢

我國財政收入主要包括稅收收入和非稅收入，其中非稅收入包括行政事業(yè)性收費、政府性基金收入、國有資本收入、罰沒收入等，國有土地使用權(quán)出讓收入屬于政府性基金收入。財政部數(shù)據(jù)顯示，2020年地方一般公共預(yù)算收入為183439.14億元;地方政府性基金預(yù)算本級收入為89927.16億元，其中國有土地使用權(quán)出讓收入84142.29億元?？梢钥闯?，國有土地使用權(quán)出讓收入是地方政府收入的重要來源。

此次將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收是機構(gòu)改革的重要目標(biāo)。楊業(yè)偉團(tuán)隊認(rèn)為，本次將土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收是對此前確定的機構(gòu)改革方案的落實，旨在改變非稅收入多頭征繳的現(xiàn)狀。

據(jù)了解，2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，“將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。同年，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”。

據(jù)悉，社保費交由稅收部門統(tǒng)一征收已經(jīng)在2019年正式實行，并在大部分省市落地。今年以來，已經(jīng)有包括水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等近20項非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。