瀏陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)探索與實(shí)踐

曾玉龍 周健 傅雨來(lái)

摘 ?要 ?新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是規(guī)劃信息化建設(shè)理論的重構(gòu)，而由“數(shù)據(jù)融合”到“應(yīng)用驅(qū)動(dòng)”是其關(guān)鍵命題。本文結(jié)合瀏陽(yáng)地方實(shí)踐，從“數(shù)據(jù)融合、機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、應(yīng)用驅(qū)動(dòng)”四個(gè)方面重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)路徑，初步探索其在項(xiàng)目策劃生成、空間智能計(jì)算、成果質(zhì)量檢查、實(shí)施監(jiān)督反饋等方面的具體應(yīng)用，以期為其他市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”推進(jìn)提供瀏陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞 ?數(shù)據(jù)融合;應(yīng)用驅(qū)動(dòng);國(guó)土空間規(guī)劃;一張圖

中圖分類號(hào)：P963 ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

Exploration and Application of “One Map” Construction of Land-Space Planning in Liuyang

Zeng Yulong1， Zhou Jian2， Fu Yulai1

（1. Bureau of Natural Resources of Liuyang， Changsha Hunan ?410300;

2. Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha ?Hunan ?410000）

Abstract： “One Map” of new land-space planning was the reconstruction of planning informatization theory， and it was the key from “data fusion” to “application-driven”. Combining with the local practice in Liuyang， the theory of “One Map” construction in land-space planning and its realization path was explored from four aspects， including the data fusion， mechanism standards， information platform and application drive. The specific applications of “One Map” in project planning， intelligent spatial calculation， result quality inspection， implementation supervision and feedback preliminarily were also explored preliminarily. It can provide other cities with the experience for their further advancement in information construction of land-space planning.

Keywords： data fusion; application-driven; land-space planning; One Map

引言

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃是全面推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)、提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重大舉措?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)做出的總體部署與統(tǒng)籌安排，是各類保護(hù)與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的基本依據(jù)，并同步提出完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的要求?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》等文件指出，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督全流程，充分應(yīng)用新一代信息技術(shù)使國(guó)土空間規(guī)劃成為真正的智慧型規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”對(duì)于支撐國(guó)土空間規(guī)劃的全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管、智能分析和監(jiān)測(cè)預(yù)警有著重要作用[1]，而如何做到“好用、管用、適用”仍是其當(dāng)前關(guān)鍵議題[2]。

現(xiàn)有研究主要集中在國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、一張底圖構(gòu)建、實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐等方面。李滿春等分析了國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的技術(shù)難點(diǎn)，并提出其國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)建設(shè)思路、管理方式及應(yīng)用示例[3];韓青等以青島為例，探索國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀一張圖的構(gòu)建路徑[4];崔海波等在數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型背景下，以長(zhǎng)沙為案例解析實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)如何建的問(wèn)題[5]。然而，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的建設(shè)與應(yīng)用仍處于探索中，還面臨諸多關(guān)鍵問(wèn)題，如龐大的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)如何形成有效的融合路徑，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”如何有效應(yīng)用驅(qū)動(dòng)，多主體多類型的業(yè)務(wù)規(guī)則如何進(jìn)行數(shù)字化重構(gòu)等。目前更多關(guān)注的是“一張圖”融合集成的實(shí)現(xiàn)路徑，如何以應(yīng)用來(lái)驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值是當(dāng)下國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。需要特別指出的是，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”并不是狹義的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，而是一種工作機(jī)制或者工作平臺(tái)[6]，其永續(xù)價(jià)值在于應(yīng)用驅(qū)動(dòng)[7]。

2018年，瀏陽(yáng)市啟動(dòng)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)，以化解多源異構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)不一等數(shù)據(jù)融合難題為重點(diǎn)，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃管控“一張藍(lán)圖”，為解決規(guī)劃內(nèi)部打架、盤活土地存量等提供有效支撐[8， 9]。2020年，為響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革提出的新要求，進(jìn)一步提高規(guī)劃管理水平和成果應(yīng)用效率，瀏陽(yáng)市正式啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”研究工作，現(xiàn)已形成初步成果。本文結(jié)合瀏陽(yáng)市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)路徑，探索應(yīng)對(duì)由“數(shù)據(jù)融合”到“應(yīng)用驅(qū)動(dòng)”的關(guān)鍵問(wèn)題。希望瀏陽(yáng)市的實(shí)踐能為其他市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的開(kāi)展提供一定的借鑒。

1 ?國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)路徑

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)，目的是建成國(guó)土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)及預(yù)警的全流程平臺(tái)，以國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)規(guī)則及信息化技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力，在合理的信息化頂層設(shè)計(jì)指引下，融合、集成不同的數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及功能模塊，使得國(guó)土空間規(guī)劃的分析評(píng)價(jià)、成果審查、監(jiān)測(cè)預(yù)警、實(shí)施管控等相關(guān)工作可以在信息平臺(tái)上有效運(yùn)行。因此，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是從數(shù)據(jù)到應(yīng)用、從規(guī)范到機(jī)制、從標(biāo)準(zhǔn)到流程、從系統(tǒng)到平臺(tái)多方面規(guī)劃信息化建設(shè)理論重構(gòu)的過(guò)程。

1.1 ?數(shù)據(jù)融合是“一張圖”的核心

數(shù)據(jù)資源是國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的基礎(chǔ)，如何把多源異構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)不一、覆蓋面廣、體系龐大的數(shù)據(jù)進(jìn)行融合，形成“一張圖”是其核心問(wèn)題。本文提出“三步走”的策略應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)融合問(wèn)題，分別是定目錄、聚數(shù)據(jù)、控質(zhì)量，形成“一表、一庫(kù)、一軟件”。

第一步，定目錄。全面梳理政策文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提出的要求，構(gòu)建包含現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃管控?cái)?shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源目錄一覽表，為摸清家底和數(shù)據(jù)脈絡(luò)提供依據(jù)。涉及的有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)資源目錄，見(jiàn)圖1。第二步，聚數(shù)據(jù)。通過(guò)數(shù)據(jù)接入、抽取、轉(zhuǎn)換、聚合、增強(qiáng)等相關(guān)處理整合成數(shù)據(jù)庫(kù)，由于該部分工作涉及重復(fù)性、計(jì)算量大等問(wèn)題，需要應(yīng)用數(shù)據(jù)集成技術(shù)及大數(shù)據(jù)技術(shù)，如可復(fù)用的數(shù)據(jù)處理模塊、并行計(jì)算等。第三步，控質(zhì)量。數(shù)據(jù)質(zhì)量把控是數(shù)據(jù)融合的“最后一公里”，需要嚴(yán)格把關(guān)，由于當(dāng)中涉及規(guī)則多且較為復(fù)雜，須應(yīng)用成熟的信息化技術(shù)形成數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查軟件，減少人力投入過(guò)多導(dǎo)致的誤差，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化處理、人機(jī)交互質(zhì)檢及一鍵入庫(kù)等，有效管控?cái)?shù)據(jù)的質(zhì)量問(wèn)題。

1.2 ?機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)是“一張圖”的保障

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的建設(shè)涉及多主體、多類型、多尺度，為有效保障其建設(shè)與管理，應(yīng)進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)制、制度建設(shè)，形成完善的后續(xù)管理支撐體系?！耙粡垐D”管理保障體系的核心要點(diǎn)，主要是數(shù)據(jù)匯交及更新、業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制及技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)，具體包括一個(gè)辦法、一套機(jī)制及一本手冊(cè)。

一個(gè)辦法指“一張圖”管理辦法，主要解決多主體問(wèn)題，明確各個(gè)主體在該項(xiàng)工作中的職責(zé)分工及相關(guān)事項(xiàng)的處理協(xié)調(diào)機(jī)制。一套機(jī)制主要針對(duì)數(shù)據(jù)匯交及更新、業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題制定。一是數(shù)據(jù)匯交要求，確定上下級(jí)之間（縱向）、部門之間（橫向）數(shù)據(jù)匯交規(guī)則，保障數(shù)據(jù)能夠有效匯交;二是數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)維護(hù)更新機(jī)制，以“誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”為原則，保障“一張圖”的動(dòng)態(tài)維護(hù)更新，讓數(shù)據(jù)“活”起來(lái)（數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制，見(jiàn)圖2）;三是數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在內(nèi)、外部流動(dòng)起來(lái)，讓數(shù)據(jù)既能進(jìn)得來(lái)，也能出得去;四是業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制，已經(jīng)建成的多規(guī)合一項(xiàng)目策劃生成機(jī)制，明確項(xiàng)目策劃生成流程及其責(zé)任，為規(guī)劃“管”項(xiàng)目建立業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制，后續(xù)還需建立規(guī)劃評(píng)估機(jī)制、成果審查機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等，為國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)用驅(qū)動(dòng)”，奠定機(jī)制制度基礎(chǔ)。一本手冊(cè)主要指“一張圖”的使用手冊(cè)，具體包括一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及工作規(guī)程，相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要以國(guó)家、省等層面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要可進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。

1.3 ?信息平臺(tái)是“一張圖”支撐

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的載體是信息平臺(tái)，依托信息化技術(shù)有效實(shí)現(xiàn)其儲(chǔ)存、服務(wù)、管理及應(yīng)用，為多系統(tǒng)數(shù)據(jù)應(yīng)用、跨部門協(xié)同提供服務(wù)支撐，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”向資產(chǎn)化、服務(wù)化管理發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，信息平臺(tái)的建設(shè)需要把握好“三大關(guān)系”。一是系統(tǒng)與系統(tǒng)的關(guān)系，市本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”在橫向上對(duì)接省、市級(jí)的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)或?qū)嵤┍O(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯交及輸入。在縱向上，對(duì)接工改系統(tǒng)、投資監(jiān)管系統(tǒng)及自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同。二是系統(tǒng)內(nèi)部之間的關(guān)系，主要依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，根據(jù)應(yīng)用需求搭建功能模塊，具體包括一張圖、分析評(píng)價(jià)、成果審查、監(jiān)測(cè)預(yù)警等;三是系統(tǒng)與用戶之間的關(guān)系，為滿足用戶“快速、便捷”等需求，在技術(shù)、界面上進(jìn)行優(yōu)化，如應(yīng)用微服務(wù)架構(gòu)、B/S端、統(tǒng)一VI設(shè)計(jì)等。

1.4 ?應(yīng)用驅(qū)動(dòng)是“一張圖”生命

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的構(gòu)建目的就是提升數(shù)據(jù)價(jià)值，使數(shù)據(jù)得到充分應(yīng)用。應(yīng)用驅(qū)動(dòng)，本質(zhì)上是根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)際需求，構(gòu)建信息平臺(tái)的功能模塊，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”用起來(lái)、管起來(lái)，做到“好用、管用、適用”。

應(yīng)用驅(qū)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)主要依托于功能需求分析。構(gòu)建“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)督—規(guī)劃”的管控閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管、預(yù)警及智能反饋，概括來(lái)講主要包括三個(gè)方面的功能需求。一是國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)需求，主要針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃前期編制過(guò)程中所遇到的資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估等，實(shí)現(xiàn)路徑主要依托相關(guān)模型算法在信息平臺(tái)中快速計(jì)算，解決前期資料收集難、模型規(guī)則復(fù)雜等問(wèn)題。二是成果審查與管理需求，梳理成果審查的規(guī)則，建立成果質(zhì)檢軟件，對(duì)規(guī)劃編制成果進(jìn)行輔助審查，大大縮減人工審查的時(shí)間，提高審查效率。三是國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警需求，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施效果如何，是政府重要考核指標(biāo)，明確指標(biāo)數(shù)據(jù)的來(lái)源及監(jiān)測(cè)方式，建立預(yù)警機(jī)制有效反饋國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施違規(guī)行為，提供智能化、實(shí)時(shí)化的規(guī)劃監(jiān)督。

2 ?瀏陽(yáng)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)實(shí)踐

2.1 ?總體模式

在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建的理論認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有信息化自然資源，從信息平臺(tái)內(nèi)外部關(guān)系上整體建立了瀏陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”總體框架。

在信息平臺(tái)外部關(guān)系上，構(gòu)建瀏陽(yáng)市國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、共享應(yīng)用，以自然資源局一站式管理服務(wù)平臺(tái)將電子政務(wù)、審批管理、一張圖等多方面工作進(jìn)行整合，從而為國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建提供數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)賦能。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)外部關(guān)系，見(jiàn)圖3。

在信息平臺(tái)內(nèi)部關(guān)系上，構(gòu)建“4層次+2體系”的框架。4個(gè)層次從下至上依次為基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應(yīng)用層，其中應(yīng)用層主要基于國(guó)土空間規(guī)劃全業(yè)務(wù)流程搭建系統(tǒng)功能框架，數(shù)據(jù)層確定數(shù)據(jù)的資源目錄、獲取及管理要求，支撐層為信息平臺(tái)提供數(shù)據(jù)服務(wù)、模型算法等服務(wù)，基礎(chǔ)層是信息平臺(tái)搭建所需的網(wǎng)絡(luò)、硬件、平臺(tái)及安全的相關(guān)資源。兩個(gè)體系指的是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系及管理機(jī)制體系，主要包括數(shù)據(jù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、匯交要求、更新維護(hù)機(jī)制等。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部框架，見(jiàn)圖4。

2.2 ?建構(gòu)原則

（1）整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)。從信息技術(shù)應(yīng)用布局和業(yè)務(wù)應(yīng)用出發(fā)，將國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”作為一個(gè)系統(tǒng)整體統(tǒng)籌考慮，按照急用先行的原則，分步分階段開(kāi)展信息化工作。同時(shí)根據(jù)自然資源局管理的職責(zé)，堅(jiān)持對(duì)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、加工、管理和服務(wù)“分兵把守”、各司其職，保證信息化的完整性、統(tǒng)一性和靈活性。

（2）立足基礎(chǔ)、符合規(guī)范。充分利用前期“多規(guī)合一”工作已經(jīng)建立的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)資源成果，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)資源目錄進(jìn)一步補(bǔ)充完善。嚴(yán)格按照國(guó)家、地方和行業(yè)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)數(shù)據(jù)建設(shè)、系統(tǒng)構(gòu)架、應(yīng)用技術(shù)等各方面進(jìn)行規(guī)范性審查。各種數(shù)據(jù)資源在制度保障下能夠順暢流動(dòng)，與其他政府部門的應(yīng)用系統(tǒng)能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，以形成一個(gè)開(kāi)放的、可擴(kuò)充的應(yīng)用體系。

（3）需求牽引、突出應(yīng)用。由上可知，需求分析是建設(shè)成敗的關(guān)鍵。因此，以“需求指引，應(yīng)用至上”的原則為指導(dǎo)，在需求調(diào)研與分析環(huán)節(jié)把好關(guān)，確保需求分析和前期工作扎實(shí)有效。在后期建設(shè)中，堅(jiān)持需求牽引、突出應(yīng)用原則，確保后續(xù)待建的信息平臺(tái)能滿足應(yīng)用需求，使各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)和具體建設(shè)內(nèi)容能夠真正落到實(shí)處，系統(tǒng)各個(gè)功能模塊能夠滿足甚至高于應(yīng)用需求。從而，保證國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的延續(xù)性。

2.3 ?建設(shè)成果

（1）數(shù)據(jù)資源中心搭建

參考自然資源部、省廳數(shù)據(jù)資源目錄，在對(duì)瀏陽(yáng)市自然資源局已有數(shù)據(jù)進(jìn)行全盤摸底的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)管理應(yīng)用需求，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)瀏陽(yáng)市自然資源局現(xiàn)有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)進(jìn)行分類整理。對(duì)瀏陽(yáng)市原國(guó)土政務(wù)系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、原規(guī)劃一站式平臺(tái)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及自然資源檔案管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，按照一站式管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)要求，完成數(shù)據(jù)遷移。依據(jù)數(shù)據(jù)融合技術(shù)流程構(gòu)建瀏陽(yáng)市國(guó)土空間數(shù)據(jù)資源中心，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，為系統(tǒng)、平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)資源中心以現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)為核心，部門管控?cái)?shù)據(jù)主要來(lái)源于“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖工作，由市本級(jí)發(fā)改、環(huán)保、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門管理的國(guó)土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)構(gòu)成，包括發(fā)改的項(xiàng)目計(jì)劃、住建的給排水設(shè)施、燃?xì)庠O(shè)施現(xiàn)狀規(guī)劃數(shù)據(jù)等。同時(shí)，鑒于數(shù)據(jù)保密要求，形成自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)目錄、電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)目錄、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)目錄，為后續(xù)平臺(tái)在不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源目錄，見(jiàn)圖5。

（2）機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)體系研究

近兩年來(lái)，瀏陽(yáng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革調(diào)整、“多規(guī)合一”和國(guó)土空間規(guī)劃制定等工作，圍繞工作機(jī)制方法、用地類型劃分、空間數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等研究制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定了規(guī)劃“一張圖”建設(shè)應(yīng)遵循的基本規(guī)則。結(jié)合“多規(guī)合一”工作，《瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”編制與成果標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范了“多規(guī)合一”規(guī)劃編制及現(xiàn)狀校核工作，統(tǒng)一了“多規(guī)合一”的工作成果與數(shù)據(jù)格式;《瀏陽(yáng)市“兩規(guī)”用地銜接標(biāo)準(zhǔn)》解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)、土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)與地類認(rèn)定規(guī)范等在實(shí)際使用過(guò)程中的銜接問(wèn)題，指導(dǎo)并規(guī)范了城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土資源管理的銜接和融合;《“多規(guī)合一”空間數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》明確了要素編碼、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，規(guī)范了數(shù)據(jù)庫(kù)核心內(nèi)容。此外，結(jié)合分區(qū)規(guī)劃的制定，《瀏陽(yáng)市國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)共享交換規(guī)范》對(duì)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)共享交換的定義和術(shù)語(yǔ)，基本要求、內(nèi)容組織與主要流程等，作出了明確規(guī)定?！稙g陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃空間數(shù)據(jù)資源更新與機(jī)制》明確了數(shù)據(jù)資源類型，規(guī)定了各類數(shù)據(jù)的更新方式及其更新流程;《國(guó)土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查細(xì)則》確定了國(guó)土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的質(zhì)檢內(nèi)容、要求與規(guī)則等，通過(guò)自檢、人機(jī)互檢等方式進(jìn)行質(zhì)檢，把控?cái)?shù)據(jù)匯交成果質(zhì)量。

（3）信息平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用

瀏陽(yáng)市遵循國(guó)土“一張圖”總體框架的指引，分別在數(shù)據(jù)融合、機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)建設(shè)和業(yè)務(wù)應(yīng)用等方面開(kāi)展了部分實(shí)踐，探索了國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建的實(shí)踐路徑。

2018年《瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)一期》及《瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”編制》等項(xiàng)目在三個(gè)方面探索國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建路徑。在數(shù)據(jù)融合方面，探索格式不一、標(biāo)準(zhǔn)不一的各類規(guī)劃底圖構(gòu)建，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃管控“一張藍(lán)圖”。在應(yīng)用服務(wù)方面，整合業(yè)務(wù)流程及模型算法，構(gòu)建合規(guī)性檢測(cè)、協(xié)同審批、兩規(guī)差異分析、輔助三區(qū)三線等功能，為項(xiàng)目策劃生成、跨部門協(xié)同及輔助規(guī)劃編制提供應(yīng)用支撐。在管理機(jī)制方面，構(gòu)建了“一個(gè)管理規(guī)定，多個(gè)配套辦法”機(jī)制體系，有效保障“多規(guī)合一”常態(tài)運(yùn)行實(shí)施。瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)合規(guī)性監(jiān)測(cè)功能，見(jiàn)圖6。

2020年初，正式啟動(dòng)《瀏陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃信息平臺(tái)及自然資源一站式管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)》項(xiàng)目，該項(xiàng)目是基于現(xiàn)有信息化成果基礎(chǔ)上，全面落實(shí)中央、省市信息化建設(shè)要求，構(gòu)建瀏陽(yáng)市自然資源一體化的信息化應(yīng)用體系，具體包括國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、一站式管理平臺(tái)及國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)等相關(guān)工作。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的構(gòu)建借助項(xiàng)目實(shí)施，從分析評(píng)價(jià)、成果審查及實(shí)施監(jiān)督三個(gè)方面，提出了一整套涵蓋輔助規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施及反饋修正等的功能框架系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有4個(gè)特征：①可溯源，對(duì)每個(gè)數(shù)據(jù)建立元數(shù)據(jù)索引，規(guī)劃數(shù)據(jù)甚至能夠查詢版本、文本及圖集，通過(guò)成果審查，溯源管理各個(gè)版本的規(guī)劃編制版本及相關(guān)意見(jiàn)。②可計(jì)算，集成分析評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、定期評(píng)估當(dāng)中涉及的模型算法，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)空間智能計(jì)算及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總。③可反饋，梳理業(yè)務(wù)流程，根據(jù)智能計(jì)算結(jié)果建立一套自反饋體系，可輔助管理者對(duì)于項(xiàng)目審批、規(guī)劃修改等方面的決策。④可配置，國(guó)土空間規(guī)劃體系正處于重構(gòu)期，理論與業(yè)務(wù)會(huì)面臨較多不確定性，系統(tǒng)在業(yè)務(wù)流程及模型算法等方面建立一套可配置的維護(hù)系統(tǒng)，讓系統(tǒng)具備可延展性。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)模型管理功能，見(jiàn)圖7。

總體而言，一是構(gòu)建多規(guī)合一的“一張藍(lán)圖”，依托“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的快速合規(guī)性監(jiān)測(cè)和跨部門聯(lián)動(dòng)審查，為后續(xù)審批提速奠定基礎(chǔ)。二是建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作中的分析評(píng)價(jià)、成果審查、監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面，引入指標(biāo)模型算法，實(shí)現(xiàn)參數(shù)化評(píng)價(jià)、智能化審查、自動(dòng)化反饋。

3 ?結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”尚處于建設(shè)階段，無(wú)論從理論上、還是技術(shù)上均存在許多實(shí)際難題，尤其是如何通過(guò)應(yīng)用來(lái)驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值，而不僅僅是關(guān)注數(shù)據(jù)融合集成問(wèn)題。因此，本文結(jié)合瀏陽(yáng)市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試圖重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)路徑，具體包括“數(shù)據(jù)融合、機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、應(yīng)用驅(qū)動(dòng)”四個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步探索國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建構(gòu)模式，豐富“一張圖”的理論與實(shí)踐的內(nèi)涵，深化“一張圖”在項(xiàng)目策劃生成、空間智能計(jì)算、成果質(zhì)量檢查、實(shí)施監(jiān)督反饋等方面的實(shí)際業(yè)務(wù)應(yīng)用，不僅符合國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也為國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善和發(fā)展提供助力。

當(dāng)下國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”更多的是關(guān)注國(guó)土空間總體規(guī)劃層面的業(yè)務(wù)需求，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系改革深入推進(jìn)，應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃、業(yè)務(wù)數(shù)字化規(guī)則制定等工作，繼續(xù)深化其應(yīng)用驅(qū)動(dòng)能力，比如詳細(xì)規(guī)劃“編制—審批—實(shí)施—監(jiān)督”全過(guò)程閉環(huán)賦能、專項(xiàng)規(guī)劃審查賦能等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)符合國(guó)土空間規(guī)劃工作全要求、全類型、全要素的動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的瀏陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，從而提升規(guī)劃管理效能。

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