招商引資：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下的邊際性調(diào)整

摘要：在新環(huán)境下，當(dāng)中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力、優(yōu)惠土地政策不再是地方政府招商引資的噱頭時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整招商引資政策？本文利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式對(duì)我國(guó)招商引資的歷史沿革和行為模式進(jìn)行研究并發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府的招商引資活動(dòng)囿于對(duì)制度變遷和行為模式形成路徑依賴，從而調(diào)整空間狹小，可行性路徑為地方政府自身行為的邊際性調(diào)整。

關(guān)鍵字：招商引資 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 路徑依賴

后危機(jī)時(shí)代，我國(guó)制造業(yè)勞動(dòng)成本不斷攀升，人口紅利逐步喪失，迫使外國(guó)資本逐漸撤離中國(guó)，并引發(fā)一系列產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與回遷浪潮。在此大背景之下，本文總結(jié)我國(guó)招商引資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，力圖創(chuàng)新招商引資模式，推動(dòng)中西部地區(qū)主動(dòng)承接來(lái)自東部和國(guó)外的高級(jí)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。

一、文獻(xiàn)回顧

我國(guó)關(guān)于招商引資的文獻(xiàn)比較豐富，集中表現(xiàn)為三方面，即引資方式、引資擠出效應(yīng)和引資中政府職能。

（一）招商引資方式

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)招商引資方式形成較為全面的認(rèn)知體系。第一，按不同地域研究。程蓓蕾基于地區(qū)間資源稟賦、政策優(yōu)惠以及人文環(huán)境等因素提出四種引資模式，即長(zhǎng)三角模式、珠三角模式、“總部經(jīng)濟(jì)”模式和山東模式。蔡慧娟研究西部地區(qū)外資利用情況提出，西部要大膽借用BOT模式和ABS模式，重點(diǎn)吸收外企的經(jīng)營(yíng)模式、先進(jìn)技術(shù)以及國(guó)外智力，改變?nèi)肆Y源匱乏的困境。第二，按不同渠道研究。馬洪濱，馮秋萍將招商引資方式歸納為九種：資源招商、會(huì)展招商、以商招商、專業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、綜合服務(wù)招商、網(wǎng)上招商、文化招商和學(xué)術(shù)招商。也有學(xué)者提出其他招商模式，如鄧學(xué)文提出“專業(yè)招商+網(wǎng)上對(duì)接”的全新模式；何龍斌提出靈活使用網(wǎng)上招商和代理招商；劉培強(qiáng)提出“孵化器招商”的新思路。第三，按招商過程研究。李莉提出招商模式需開辟新路徑，力求實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：從單個(gè)項(xiàng)目招商轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈招商、從招商引資轉(zhuǎn)向“擇商選資”、從政策招商轉(zhuǎn)向環(huán)境招商、從重視項(xiàng)目簽約轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果以及從招進(jìn)來(lái)轉(zhuǎn)向請(qǐng)出去。

（二）招商引資擠出效應(yīng)

關(guān)于招商引資的影響，學(xué)術(shù)界存在分歧。從投資總量看，張煒、景維民，王志鵬、李子奈，王永齊認(rèn)為，F(xiàn)DI對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而羅長(zhǎng)遠(yuǎn)和鮑洋則認(rèn)為存在擠入效應(yīng)。從跨時(shí)期影響來(lái)看，朱勁松和陳家濤堅(jiān)持FDI在當(dāng)期對(duì)增加總投資有顯著的促進(jìn)作用，但前者認(rèn)為對(duì)下一年的投資存在明顯的擠出效應(yīng)，而后者認(rèn)為在長(zhǎng)期具有并不顯著的擠入效應(yīng)。從不同產(chǎn)業(yè)來(lái)看，王永齊指出，部分產(chǎn)業(yè)存在明顯的相對(duì)擠出效應(yīng)，羅長(zhǎng)遠(yuǎn)和鮑洋認(rèn)為FDI進(jìn)入國(guó)內(nèi)制造業(yè)是產(chǎn)業(yè)擠入效應(yīng)的主要原因。李永友和沈坤榮指出，中部地區(qū)政府之間形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)，其中，非稅收入的引資競(jìng)爭(zhēng)方式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的抑制效應(yīng)。

（三）招商引資中的政府

在招商引資過程中，政府暴露出來(lái)諸多問題，內(nèi)部原因主要是政府對(duì)自身職能認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政府在招商引資過程中產(chǎn)生越位、錯(cuò)位以及缺位現(xiàn)象，外部原因則在于政府政績(jī)考核方式不合理，形成政府間逐步惡化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，只追求引資數(shù)量。黃玉玲認(rèn)為政府應(yīng)負(fù)責(zé)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，監(jiān)督和維護(hù)市場(chǎng)秩序，提供公共資源以及制定地方產(chǎn)業(yè)政策。馬慶國(guó)、柳宏認(rèn)為服務(wù)效能是招商引資第一競(jìng)爭(zhēng)力，政府應(yīng)正視服務(wù)水平。張康之也曾提出“引導(dǎo)型政府”的模式，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具備的主動(dòng)性和先導(dǎo)性。

綜上所述，關(guān)于招商引資的研究成果豐碩，但在政府職能方面仍有所欠缺。關(guān)于政府職能的研究往往集中于“引資行為后”分析，對(duì)引資行為前的環(huán)境欠考慮。本文試圖從宏觀層面和微觀層面分別分析政府在招商引資活動(dòng)中可實(shí)現(xiàn)的增量調(diào)整措施。

二、 招商引資的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)行為模式探究

（一）招商引資的歷史沿革

中國(guó)招商引資始于改革開放初，先后經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段時(shí)期，中央政府制定招商引資政策，地方政府實(shí)施具體的招商引資政策。第二階段時(shí)期，中央開始放權(quán)，地方政府發(fā)揮的功用越來(lái)越大。第三階段時(shí)期，地方政府成為招商引資的主導(dǎo)者。第四階段時(shí)期，利用外資的理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，逐步規(guī)范。但是，我國(guó)招商引資仍舊存在弊端。

1.要素市場(chǎng)扭曲

要素市場(chǎng)扭曲是我國(guó)招商引資的重要前提，是吸引外資的特殊優(yōu)勢(shì)。中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中推動(dòng)的價(jià)格改革導(dǎo)致雙軌制度出現(xiàn)，并導(dǎo)致要素市場(chǎng)發(fā)展不健全，要素市場(chǎng)扭曲日趨嚴(yán)重。國(guó)內(nèi)扭曲的要素市場(chǎng)構(gòu)成我國(guó)低廉的人力成本和資源成本的比較優(yōu)勢(shì)，成為90年代中期各地政府在招商引資過程中的最大噱頭。我國(guó)要素市場(chǎng)扭曲主要有三個(gè)原因。第一，要素市場(chǎng)不完全。簡(jiǎn)澤指出，市場(chǎng)不完全會(huì)引起產(chǎn)業(yè)內(nèi)跨企業(yè)的資源配置扭曲。中國(guó)改革借助市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)調(diào)節(jié)，但長(zhǎng)期高度集權(quán)化的計(jì)劃思想影響根深蒂固，即使在市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段中仍存在計(jì)劃的影子。因此，我國(guó)的市場(chǎng)并非完善，必然導(dǎo)致均衡價(jià)格偏離。同時(shí)，由于漸進(jìn)式改革具有空間和時(shí)間上的非同步性，在扭曲的體制安排下進(jìn)行的改革使其他領(lǐng)域派生出新的扭曲。第二，地方市場(chǎng)分割。我國(guó)各地方政府在片面追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程時(shí)，為了加強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)吸引資金流入，越俎代庖，大肆利用政府職能人為扭曲本地要素價(jià)格。同時(shí)，各地政府追求“大而全”，“小而全”發(fā)展模式，忽視與兄弟省份互動(dòng)往來(lái)，彼此之間相互獨(dú)立，從而深化市場(chǎng)分割的壁壘，無(wú)法建立起統(tǒng)一市場(chǎng)。銀溫泉和才宛如指出，地方市場(chǎng)分割會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制扭曲，市場(chǎng)信號(hào)失真，干擾宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，使社會(huì)資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。第三，政府行政干預(yù)。中國(guó)是一個(gè)使用產(chǎn)業(yè)政策較多的經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)廣泛、細(xì)致和直接，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的以政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的管制性特征。地方政府過于頻繁地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不可避免使要素市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲。

2.政府過渡競(jìng)爭(zhēng)

改革初期，中國(guó)存在大量廉價(jià)勞動(dòng)力資源和被嚴(yán)重低估的自然資源價(jià)格，但囿于中央政府高度財(cái)政集權(quán)，各地方政府沒有過多干涉空間。1980年2月，國(guó)務(wù)院決定從1980年起統(tǒng)一實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的新體制，按照行政隸屬關(guān)系明確劃分中央和地方的財(cái)政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。1985年國(guó)家調(diào)整了政府間財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的體制。1988年，國(guó)家再次調(diào)整政府間財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行了“多種形式包干”的體制。1994年起，在分稅制財(cái)政體系下，根據(jù)制度和政策要求，中央與地方政府按照稅種組織和劃分財(cái)政收入。該體制的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政分權(quán)突破了“行政隸屬關(guān)系”和“條塊分割”的限制，實(shí)現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越。

90年代中期，地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)方式伴隨著制度變遷路徑做出了增量性調(diào)整，具有明顯的演化特征。起初，各地方政府采取了退稅、減稅的優(yōu)惠政策。當(dāng)激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)銳減各地財(cái)政收入時(shí)，地方政府將重心移向非稅收入項(xiàng)目，通過優(yōu)惠使用土地等政策吸引外資企業(yè)入住當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園。此后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)方式逐步演化為基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)，各地政府爭(zhēng)相完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。90年代末期，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，包括政府服務(wù)、投資環(huán)境塑造、信用建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度改革等制度供給方面。這種競(jìng)爭(zhēng)方式提高資源配置效率、降低交易費(fèi)用、提供激勵(lì)， 從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。21世紀(jì)初，各地方政府強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境優(yōu)勢(shì)，大打文化品牌，努力營(yíng)造“重商、親尚、安商、富商”的文化環(huán)境。

（二）招商引資的現(xiàn)實(shí)行為模式研究

經(jīng)過30多年發(fā)展，我國(guó)招商引資政策不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)了由盲目引資向有針對(duì)性引資轉(zhuǎn)變，其中，表現(xiàn)尤為突出的當(dāng)屬東南沿海地區(qū)，如廣東省的深圳和東莞、江蘇省的蘇州和無(wú)錫以及山東省的青島、煙臺(tái)和威海。三個(gè)省份各自具有不同的優(yōu)勢(shì)稟賦，因此，在招商引資過程中的現(xiàn)實(shí)行為不盡相同，存在明顯相同點(diǎn)和不同點(diǎn)。

首先，三個(gè)省份均面臨國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮。80年代中期到90年代初期，日本、韓國(guó)、中國(guó)香港以及中國(guó)臺(tái)灣紛紛將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)體系向具有人力成本優(yōu)勢(shì)的中國(guó)東南沿海地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，為廣東、江蘇以及山東提供了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇。其中，香港資本以及產(chǎn)業(yè)體系主要向深圳和東莞地區(qū)遷移，臺(tái)灣的產(chǎn)業(yè)體系主要搬向江蘇省，而山東省成為韓國(guó)和日本資本投資重地，外資流入帶來(lái)先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)體系和生產(chǎn)技術(shù)，加快工業(yè)化步伐，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)發(fā)展。

其次，三個(gè)省份引資優(yōu)勢(shì)顯著。其一，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。廣東省接近香港，吸引香港資本具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，江蘇省毗鄰上海，有助于承接來(lái)自長(zhǎng)三角地區(qū)、臺(tái)灣以及新加坡的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，山東省是我國(guó)距離韓國(guó)最近省份，因此成為吸引韓國(guó)資本的主力。其二，市場(chǎng)化水平較高。在實(shí)行改革開放后，廣東深圳、江蘇昆山以及山東威海都較快實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放，不斷深化開放程度，市場(chǎng)化程度逐步提高。其三，吸引外資銀行。三個(gè)地區(qū)在大力推進(jìn)招商引資力度之前，吸引外資銀行在各省開辦業(yè)務(wù)，為吸引外資進(jìn)入做好前提鋪墊。

三者不同的地方在于地方政府行為。在招商引資中，廣東省政府干預(yù)很少，專注于基礎(chǔ)設(shè)施投入等公共服務(wù)領(lǐng)域，依靠完備市場(chǎng)體系和良好市場(chǎng)環(huán)境吸引外資企業(yè)進(jìn)入；江蘇省政府對(duì)適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，結(jié)合本地資源優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地挑選外資類型；山東省則傾向重視政府行政職能，合理利用政府權(quán)能，通過派遣引資團(tuán)隊(duì)深入日本和韓國(guó)，舉辦洽談會(huì)，主動(dòng)吸引外資進(jìn)入。

三、招商引資的增量調(diào)整

此次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為高級(jí)，因此，我國(guó)東部以及中部地區(qū)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承接高級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由勞動(dòng)密集型向資本和技術(shù)密集型躍遷，中西部地區(qū)利用潛在市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，積極吸引勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

第一，我國(guó)要素市場(chǎng)中存在路徑依賴。由要素市場(chǎng)扭曲而形成的既得利益集團(tuán)，加劇市場(chǎng)割裂，形成強(qiáng)大阻力。地方政府應(yīng)著重在制度層面做出邊際性調(diào)整。首先，在招商引資過程中要營(yíng)造完善的法律制度，利用優(yōu)越的招商軟環(huán)境替代資源優(yōu)勢(shì)。其次，在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建要素資源的統(tǒng)一市場(chǎng)，制定相關(guān)法規(guī)約束和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，穩(wěn)步扎實(shí)地推進(jìn)要素市場(chǎng)改革，逐步弱化要素資源價(jià)格扭曲這一優(yōu)勢(shì)。

第二，招商引資思路略窄，政府行為對(duì)不恰當(dāng)?shù)目己朔绞疆a(chǎn)生路徑依賴。為了扭轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)過度的局面，應(yīng)從三個(gè)角度切入。其一，轉(zhuǎn)變觀念，合理定位。東部地區(qū)承接發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，升級(jí)產(chǎn)業(yè)體系；中部地區(qū)主要承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，著眼于發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展輔助性行業(yè)，積極加入東部產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈條；西部地區(qū)重點(diǎn)引進(jìn)低消耗、低污染的工業(yè)體系。其二，中、東、西部地區(qū)各省份必須改變彼此競(jìng)爭(zhēng)思維，強(qiáng)化省際合作思路。中國(guó)部分省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，產(chǎn)業(yè)體系完備，富可敵國(guó)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)潛力，加大與周邊省份的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。其三，轉(zhuǎn)變對(duì)省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核方式，引入經(jīng)濟(jì)輻射力指標(biāo)，充分考慮省份對(duì)周邊省份經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)各省份彼此相互聯(lián)系。

第三，完善政府適時(shí)退出機(jī)制。針對(duì)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì)，確定在招商活動(dòng)中的角色定位和職能權(quán)限。政府可以在招商引資中有積極地作為，但是必須嚴(yán)格把持政府權(quán)限，培育政府減少干預(yù)意識(shí)，構(gòu)建有效退出機(jī)制，在適當(dāng)時(shí)機(jī)全身而退，在長(zhǎng)期來(lái)看，逐步完善市場(chǎng)體系。

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