江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化：共生關聯(lián)與空間差異分析

武小龍，鮑 敏

（南京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106）

一、問題提出：“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的失衡

目前，鄉(xiāng)村振興是新時代中國農村區(qū)域發(fā)展的風向標，本質是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理有效以及人口市民化的根本目的，而當下土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不平衡、不充分的發(fā)展導致鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化僅僅是一種“名義上”的城鎮(zhèn)化，是一種忽略了“村民本位”的不完全的鄉(xiāng)村振興。自2001年以來，中國城鎮(zhèn)化率已從37.3%增長到2018年底的59.58%，18年間增長了20%之多，平均每年增長1.24%，每年將近2 000萬農村人口流入城鎮(zhèn)。從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，中國的城鎮(zhèn)化進程似乎較為可觀，但在流入城鎮(zhèn)的人口結構上（如圖1所示），其中真正自然轉移流入城鎮(zhèn)的勞動力（新增農民工）只占15%—20%，農民工“存活率”僅為25%—50%，并且呈逐年下降趨勢。在國家層面，早在十八屆三中全會就已明確將城鎮(zhèn)化的核心內涵定義為“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出，城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化。2017年，十九大報告中鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，又進一步表明了解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的重要性。由此，不禁深思的是：人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實關系究竟是怎樣的？二者之間的共生發(fā)展程度以及波動發(fā)展效應呈現(xiàn)什么樣的分布？如何消解土地城鎮(zhèn)化的冒進，并立足實踐設計“人口—土地”共生平衡發(fā)展的治理機制？這些構成本研究的核心動機。

圖1流入城鎮(zhèn)的人口結構

綜合來看，現(xiàn)有研究重點集中于四大層面：一是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的關系研究。有研究認為伴隨著勞動力的轉移以及公共服務（住房、醫(yī)療、教育、娛樂等）需求的增加，會極大促進城鎮(zhèn)土地利用、開發(fā)與擴張［1］；也有研究判定人口和土地城鎮(zhèn)化是一種相互依賴與促進的內在關系［2］。二是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的協(xié)調度測算研究。大多實證研究表明我國的土地城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)冒進式態(tài)勢［3］，二者處于非協(xié)調的狀態(tài)［4］，比如，王云霞從城鎮(zhèn)人口構成、土地規(guī)模與利用結構、土地投入等維度對二者的協(xié)調度進行了實證評價［5］；陳鳳桂則從產業(yè)結構、生活水平等維度，對“人口—土地”城鎮(zhèn)化的非均衡水平展開了截面測算與空間檢驗［6］。三是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化平衡發(fā)展的影響因素研究。許芬認為城鄉(xiāng)間要素（土地、勞動、資本等）的不平等交換是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的根源［7］；孫建飛、袁奕指出財政分權是地方政府推進土地融資和城市空間擴張的內在邏輯［8］；周黎安則從經濟人假設的視角，分析了“人口—土地”城鎮(zhèn)化非協(xié)調背后的政治經濟學邏輯［9］；劉彥隨等人則進一步通過636個城市面板數(shù)據(jù)，進行實證檢驗，指出“人口—土地”城鎮(zhèn)化的耦合發(fā)展程度受到政府決策行為、地理區(qū)位條件和地區(qū)內部差距等關鍵要素的影響［10］。四是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的治理機制研究。劉歡等人認為“人口和土地”要素的合理配置才能為區(qū)域產業(yè)發(fā)展和經濟增長提供可持續(xù)性動力［11］；陳春指出健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展應是“人口—經濟—土地—社會”城鎮(zhèn)化共同協(xié)調發(fā)展作用的結果［12］；還有眾多研究指出，解決“人口—土地”城鎮(zhèn)化的非均衡發(fā)展，需要有序推進戶籍制度和二元土地制度的改革、嚴格控制城市粗放擴張［13］，并且在GDP考核和財稅政策上需要進一步完善管理［14］。

概言之，當下關于“人口—土地”城鎮(zhèn)化關系的研究雖然已形成了較豐碩的理論成果，但依然存在些許不足：一方面，大多研究更多集中于對“人口—土地”城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展水平的現(xiàn)實評價進行分析，而對二者發(fā)展的波動效應檢驗有所欠缺；另一方面，在評價體系上，更多立足于人口構成、土地規(guī)模與投入等維度進行測算分析，而對人口發(fā)展質量的評估有所忽略。因此，本研究擬以江蘇省13個地級市為測算樣本，主要從“人口結構水平、人口素質水平、生活質量水平、土地規(guī)模水平、土地投入產出水平”五個維度出發(fā)，構建適合新時期“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展的評價指標體系，旨在從理論與實證層面對江蘇省13個地級市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生度和空間差異，以及2006—2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的波動趨勢展開翔實的檢驗剖析，以期為江蘇省三農問題、新型城鎮(zhèn)化和三大區(qū)域平衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署提供一定的理論支持。

二、江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要階段

1.1995—2000年：人口城鎮(zhèn)化超前

20世紀80年代以后，我國逐漸廢除了嚴格限制人口自由流動的相關管制規(guī)定，允許居民在城鄉(xiāng)間自由遷移。同一時期，沿海城鎮(zhèn)地區(qū)勞動密集型產業(yè)得到迅速發(fā)展，以勞動力需求為導向，大量剩余勞動力通過就地或異地城鎮(zhèn)化的方式迅速向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)常住人口出現(xiàn)了爆炸性增長。不過，這一時期土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展則稍顯滯后，主要因為此階段發(fā)展的重點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而大、中城市有限的財政收入，在推進城市基礎設施建設上較為緩慢，城市建成區(qū)增速總體上滯后于人口城鎮(zhèn)化增速。從江蘇省1993—2017年人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢變化圖來看①說明：土地城鎮(zhèn)化增長率，是城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的增加；人口城鎮(zhèn)化增長率，是城市常住人口的增加。（如圖2所示），土地城鎮(zhèn)化在1995—2000年區(qū)間內增長速率總體上呈波動下降趨勢，而這一時間段江蘇省人口城鎮(zhèn)化增速始終呈現(xiàn)穩(wěn)步上升狀態(tài)，并在2000年達到增長率峰值21%，增長速度顯著快于土地城鎮(zhèn)化。

圖2 1993-2017年江蘇省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化增長率變化趨勢

2.2001—2009年：人口城鎮(zhèn)化滯后

土地城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢在2001—2009年波動起伏較為明顯，并在2009年達到一個增長峰值，總體上略高于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。一方面，主要是因為從90年代末開始，我國在承接國際發(fā)達國家產業(yè)轉移的同時亦促成了產業(yè)結構的轉型優(yōu)化，以重工業(yè)為主的第二產業(yè)開始崛起，經濟增長對勞動力數(shù)量的依賴度也因此有所降低；另一方面，國家大力發(fā)展新農村建設，改變了城鄉(xiāng)分布格局，農村的吸引力逐漸增強，鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)一定程度的逆城市化現(xiàn)象，人口城鎮(zhèn)化增速也因此放緩。其中，對于2009年土地城鎮(zhèn)化增長速率達到25%，可以這樣解釋，2008年全球金融危機過后，國家迅速實行了4萬億投資計劃以及一系列擴大內需的刺激措施，大力建設保障性安居工程、鐵路機場等基礎設施。官方數(shù)據(jù)也表明，2009年底，江蘇省順利完成3 000億的政府經濟投資，并帶動全社會各行業(yè)投資近1.2萬億元，因此城市建成區(qū)面積在這一時期達到頂峰。

3.2010—2017年：“人口—土地”城鎮(zhèn)化趨于平衡

2010年以后，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展都逐步趨于穩(wěn)定，且年增長率基本控制在5%以內，大體上呈現(xiàn)平行發(fā)展趨勢。土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速率較前兩階段明顯放緩，這主要是因為2010年以來學界及地方各級政府都認識到“土地—財政”推動城鎮(zhèn)化低質擴張的模式難以為繼，土地城鎮(zhèn)化在持續(xù)高速推進后多次受到了國家政策的管控約束，調控政策在傳統(tǒng)的“限購、限價、限貸”上，新增了“限售、限商”內容，全國樓市全面開啟“五限時代”，因此城市土地受到邊界、強度、總量等多方面管控，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅發(fā)生了小范圍擴張。那么人口城鎮(zhèn)化增長比為何也基本持平呢？通過相關研究發(fā)現(xiàn)，隨著江蘇省產業(yè)升級轉型步伐加快，蘇、錫、常等城市因勞動密集型產業(yè)升級導致紅利逐步消失，吸引人口的能力也逐漸減弱，一些勞動密集型產業(yè)正逐步向經濟欠發(fā)達地區(qū)轉移，出現(xiàn)了流動人口回流增多、省際流入人口下降、本地轉移人口增加的“新常態(tài)”。另外戶籍制度與城市房價也在一定程度上阻礙了人口城鎮(zhèn)化步伐，根據(jù)2018年江蘇省各城市常住人口統(tǒng)計表（見表1），可以看出除南京外，其他城市常住人口都增長甚微，蘇州、無錫吸引人才乏力，鹽城和泰州甚至出現(xiàn)了負增長情況。

表1 2018年江蘇省各地級市常住人口及增加比例

三、江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生性測度與波動效應分析

1.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化綜合評價指標體系的構建

如何全面準確界定人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的內涵是構建綜合評價指標體系的關鍵。在前文理論研究基礎上，本文認為人口城鎮(zhèn)化的核心指標主要包括：城鎮(zhèn)人口比重不斷提高、產業(yè)結構的優(yōu)化、居民生活水平的提高。土地城鎮(zhèn)化是農地權屬轉換、用途轉化和形態(tài)轉變的過程，因此，土地城鎮(zhèn)化不僅僅指建成區(qū)面積的擴大，而應該包括土地投入水平的提高與土地產出的增加。綜上，本研究遵循指標體系建立的科學性、層次性和真實性的原則，結合數(shù)據(jù)的可獲得性以及與波動效應分析的關聯(lián)性，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012—2030）》、“十三五”規(guī)劃以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的相關內容，最終從“人口結構水平、人口素質水平、生活質量水平、土地規(guī)模水平、土地投入產出水平”五個維度出發(fā)，構建了包括17個三級指標的評價體系，具體指標選擇和指標解釋見表2。

表2“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平綜合評價指標體系

2.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生性測度分析

以江蘇省13個地級市作為評價對象，本文此處的所有原始數(shù)據(jù)都是通過《2018年江蘇省統(tǒng)計年鑒》整理和計算而成。由于原始數(shù)據(jù)數(shù)值單位的不同，首先需要對數(shù)據(jù)進行標準化處理，即將數(shù)值標準化為Z分數(shù)，再使用SPSS22.0對上述指標值進行測算分析，計算結果見表3。

從表3可以看出：代表計算公式的三個主成分的特征值分別為10.327、2.825、1.435，三個公因子的特征值均大于1，且累計方差貢獻率超過85%，計算結果有效，故提取三個主成分。

從旋轉成分矩陣（見表4）進一步分析得知，第一公因子代表C1、C2、C3、C8、C9、C10、C17這7個指標，第二公因子則代表C4、C5、C6、C7、C11、C12、C15、C16這8個指標，第三公因子主要反映了C13、C14指標的基本信息，結合表4得分系數(shù)矩陣，可得到三個公因子的計算公式：

采用旋轉后的公因子方差貢獻率作為權重，分別為41.16%、30.89%、13.755%，由此得到江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的綜合計算公式：

表3方差分解主成分提取分析表

表4旋轉成分得分系數(shù)矩陣

綜合（1）—（4）的計算公式，最終即可獲得2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的具體分值，通過排序，具體計算結果見表5：

表5 2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平計算結果

綜合評價分析結果雖然一定程度上反映了江蘇省13個地級市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平及城市之間發(fā)展差距，但各地級市之間也同樣存在著許多共通之處，而這些共性在經過綜合得分排名之后被模糊了。因此，為進一步更加全面地對江蘇省13個地級市的城鎮(zhèn)化水平進行分析，筆者以Ward法對之進行Q型系統(tǒng)聚類分析，得到的結果如圖3所示：

圖3 Q型系統(tǒng)聚類分析樹狀圖

根據(jù)聚類分析樹狀圖，可以初步將江蘇省13市劃分為3個區(qū)域等級，結果見表6：

表6江蘇省13市“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平聚類結果

綜合表5的排序以及圖3的聚類分析結果，可以初步得到結論：江蘇省內13個地級市“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生指數(shù)差異水平較大，說明“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平并不平衡，評價結果大致呈現(xiàn)由南到北的階梯性下降趨勢，這和蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的地理分布基本吻合。同時，根據(jù)《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012—2030）》可知，江蘇省旨在打造“三圈一極”的發(fā)展模式，以促進江蘇城鄉(xiāng)區(qū)域共生互惠發(fā)展，“三圈一極”分別指“南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈以及淮安增長極”，從聚類分析結果來看，南京、蘇州、無錫、常州、徐州等地級市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平相對較高，這也表明了以三大都市圈為城鎮(zhèn)化發(fā)展核心的正確方案，而淮安、宿遷等蘇北城市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生度較低，說明進一步將淮安培育成為特色增長極，對于推進蘇北城市化和經濟發(fā)展方式轉型，促進中心城市的跨越發(fā)展與區(qū)域協(xié)調發(fā)展有著重要意義。

3.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平的波動效應分析

為進一步把握江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的變化趨勢，我們進一步選取了2006—2017年共12年的指標數(shù)據(jù)分析江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化的波動效應。按因子分析步驟，首先對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，計算過程均在SPSS22.0上完成，結合方差分解主成分分析表和成分得分系數(shù)矩陣可得到最終的計算公式①此處分析過程同上，故略去。：

綜合計算公式：

由（5）—（8）的計算公式，最終可以得到2006—2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的具體分值（見表7）：

表7 2006-2017年江蘇省“人口-土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平計算結果

從表7可直觀地看出：在2006年，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的綜合得分為-0.83，而到了2016年，其綜合得分變?yōu)榱?.03。對此，可初步總結為：2006年以來，江蘇省的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生指數(shù)大體上呈現(xiàn)一種平緩上升的趨勢，逐步向優(yōu)質共生發(fā)展，這也體現(xiàn)了江蘇省近十年來城鎮(zhèn)化的發(fā)展并非只追求表面上的土地城鎮(zhèn)化，而是注重“內外一體”的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展，并且取得了一定的成果。

4.評價結果分析

綜上，研究發(fā)現(xiàn)，自2006年以來，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平逐年平緩提高；但江蘇省13市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化區(qū)域間的共生發(fā)展水平卻依然是不平衡的，呈現(xiàn)從南向北的階梯性遞減趨勢，并且蘇北地區(qū)較不均衡。

第一，南京、蘇州兩個地級市的“人口—土地”共生水平較高。一方面，南京是江蘇省的行政中心，不僅土地集約利用效果較好，城鎮(zhèn)建設用地結構能夠不斷優(yōu)化，并且公共設施用地、綠化與市民廣場用地、交通設施用地等比例也在不斷增加。在人口城鎮(zhèn)化上，城市常住人口規(guī)模有序增長，2018年城鎮(zhèn)常住人口達678萬人，占比82.29%，高出全省平均水平13.49個百分點；同時，經濟發(fā)展對基礎設施建設也提供了有力的支持，供給側公共產品的供應也能滿足居民的普遍需求。另一方面，蘇州近年來多次進行區(qū)劃調整，形成了以蘇州主城區(qū)為核心，4個縣級市為節(jié)點，50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)布局體系，“1450”城鎮(zhèn)發(fā)展體系強調以城市和城鎮(zhèn)為雙基點，推進創(chuàng)新驅動城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化并舉的城鄉(xiāng)共生發(fā)展決策。比如，“三集中、三置換、三大合作”等政策的有效推進，實現(xiàn)了土地資源的高效集約；《蘇州市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020）》政策的創(chuàng)新，推動了農業(yè)轉移人口子女義務教育、職業(yè)技能培訓等基本公共服務的均等化與全覆蓋。

第二，無錫、常州、南通、徐州等地級市的“人口—土地”共生發(fā)展處于中等偏上水平。政策支持是推動人口土地共生發(fā)展的重要因素。以無錫為例，無錫市近年來積極推進城鄉(xiāng)一體化建設，在全國首創(chuàng)頒布《人口服務管理條例》《義務教育均衡發(fā)展條例》和《太湖新城生態(tài)城條例》，城鄉(xiāng)居民收入比、義務教育普及率、城鄉(xiāng)住房保障水平、轉移人口就業(yè)保障等指標均列全省第一，高質量經濟發(fā)展結構與公共政策保障為無錫市城鄉(xiāng)一體化打下了堅實基礎。另外，值得一提的是地處蘇北、經濟發(fā)展滯后于蘇南的地級市——徐州，“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平緊隨無錫，面對第一產業(yè)人口基數(shù)大、城鎮(zhèn)建設用地緊缺、二三產業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)實困境，徐州市主要通過農村產業(yè)創(chuàng)新實現(xiàn)農業(yè)人口的就地轉移，以“開源節(jié)流”的方式進行老舊房屋改造，以增減掛鉤的方式堅守耕地底線，同時也滿足了建設用地集約利用的需求。比如，徐州市通過優(yōu)先發(fā)展木材加工、橡膠生產等本地特色資源產業(yè)，大力推行新農村惠農建設，以徐州沛縣為例，三年內引進資本36億元，三大產業(yè)建城項目達43個，既突破了新常態(tài)下產業(yè)升級緩慢的困境，又提升了鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化質量。

第三，鎮(zhèn)江、揚州、鹽城、泰州、淮安、連云港、宿遷等地級市屬于第三類。鎮(zhèn)江、揚州、鹽城、泰州四市城鎮(zhèn)擴張速度得到了相對控制，土地利用水平相對合理，四市經濟發(fā)展水平在江蘇省位列中游，公共服務供給水平還有很大的進步空間。而連云港、宿遷的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平較低，很大一部分原因在于城市的經濟基礎薄弱，且相對于蘇北其他區(qū)域而言，其生態(tài)環(huán)境、交通條件、公共服務供給水平等都相對一般，而地方政府急于通過擴大建成區(qū)面積來提高城鎮(zhèn)化率，造成土地城鎮(zhèn)化顯著快于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀。另外，城鎮(zhèn)迅速外延，也造成土地粗放利用、大量土地被無序占用等負面后果，再加上公共服務供給不能及時滿足居民需求，隨著農用地轉為建設用地，被上樓農民雖然居住在城市社區(qū)卻未能真正享受到與城鎮(zhèn)市民同樣的基本公共服務。從而導致人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，二者難以形成共生均衡的發(fā)展狀態(tài)。

五、結論與建議

“人口—土地”城鎮(zhèn)化的同步推進，是未來鄉(xiāng)村振興的實踐方向［15］。研究發(fā)現(xiàn)：①江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展主要經歷了“人口城鎮(zhèn)化超前（1995—2000年）、人口城鎮(zhèn)化滯后（2001—2009年）、人口—土地城鎮(zhèn)化趨于平衡（2010—2017年）”三大主要階段。②江蘇省13市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化的共生發(fā)展水平依然是不平衡的，呈現(xiàn)從南向北的階梯性遞減趨勢，并且蘇北地區(qū)均衡度較低。③自2006年以來，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平逐年平緩提高。

根據(jù)研究結果，提出以下建議：①逐步摒棄“土地—財政”思想。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，江蘇省需要完善建立公正透明的土地征收程序，避免征收過程中偏差行為和沖突事件的發(fā)生；同時要進一步深化財稅體制改革，推動產業(yè)結構轉型升級，以緩解依靠土地獲取財政收入的現(xiàn)實壓力。②深化推動“戶籍—邊界”制度改革。繼續(xù)完善“進得來”的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度，建立蘇南積分落戶、蘇北開放落戶的差異化政策，以解決蘇北地區(qū)人才不足的困境；并且，要強化城鄉(xiāng)基本公共服務均等供給的深化改革，比如，可積極引入PPP模式、經營權與產權轉讓等方式，多渠道地吸引社會資本積極參與到城鎮(zhèn)化建設中來。③統(tǒng)一“人口—土地”要素市場，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。生態(tài)學中的共生理念強調各元素的調和統(tǒng)一與和諧共生［16］，因此，有必要制定符合“人口—土地”共生發(fā)展不同階段和不同地域的指導性政策，改變現(xiàn)有要素不平衡交換的現(xiàn)狀，促進城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村價值的回歸；同時，要進一步推進農村土地流轉改革，優(yōu)化江蘇省蘇中、蘇北產業(yè)結構和區(qū)域布局，縮小江蘇城鄉(xiāng)差異以及南北區(qū)域差異；另外，要建立吸引人才回流政策，在蘇中、蘇北地區(qū)建立黨委領導、精英參與、組織協(xié)同的城鄉(xiāng)區(qū)域共生治理模式。