加快建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系

耿國彪

作為生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，自然保護地在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。

《政府工作報告》指出：加快推進重要生態(tài)屏障建設(shè)，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。

“十三五”時期，我國國土空間生態(tài)修復(fù)取得開創(chuàng)性進展，初步形成了生態(tài)修復(fù)新格局。在長江、黃河、青藏高原等重要生態(tài)區(qū)域，以及圍繞自然保護地建設(shè)，我國開展了大量生態(tài)保護與修復(fù)工作，有效改善了各類自然生態(tài)系統(tǒng)狀況?！笆奈濉睍r期，如何進一步做好重要生態(tài)區(qū)的保護修復(fù)以及自然保護地建設(shè)？今年全國兩會上，人大代表、政協(xié)委員們紛紛就此建言獻策。

自然保護地體系建設(shè)提速

“十三五”期間，為解決自然保護地多頭管理、邊界不清、保護與發(fā)展矛盾突出等問題，中央決定由林草部門統(tǒng)一管理各級各類自然保護地并提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加快建立統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制。中央出臺了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》、《建立國家公園體制總體方案》。出臺了規(guī)范國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見，制定了國家公園設(shè)立規(guī)范等5項國家標(biāo)準(zhǔn)，編制了國家公園空間布局方案。

2015年，我國啟動國家公園體制試點建設(shè)。五年來，國家公園體制試點在頂層設(shè)計、管理體制、機制創(chuàng)新、資源保護、保障措施等方面進行了有益探索，取得了階段性成效。在10個國家公園體制試點區(qū)，一幅幅美麗中國的畫卷正徐徐鋪展，生動詮釋著“兩山”理念的強大真理力量。

全國人大代表、國家林業(yè)和草原局局長關(guān)志鷗認(rèn)為，建立國家公園體制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從維護生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和全局高度作出的重大戰(zhàn)略決策，是生態(tài)文明領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，更是林草部門必須認(rèn)真完成的重大政治任務(wù)。

“目前，自然保護地體系建設(shè)提速，國家公園試點任務(wù)基本完成。今年將正式設(shè)立第一批國家公園?！?關(guān)志鷗說。

全國人大常委會委員、民進中央人口資源環(huán)境委員會主任王毅一直關(guān)注國家公園建設(shè)。他認(rèn)為，國家公園是最重要的自然保護地類型，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系對強化自然保護地的高效管理、保護生物多樣性、促進人與自然和諧共生，對維護國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

王毅建議，完善自然保護地法治體系，堅持依法設(shè)立國家公園。立法過程中打破部門行業(yè)壁壘，鼓勵多方參與，完善國家公園退出機制等制度設(shè)計。同時，統(tǒng)籌制修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確自然保護地立法體系建設(shè)的路線圖，協(xié)調(diào)推進自然保護地法及相關(guān)法規(guī)的編制進程。

在全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟副盟長張利文看來，我國的國家公園管理體制機制初步確立、管理制度規(guī)范不斷完善，試點生態(tài)保護和修復(fù)成效顯著，但仍存在立法滯后、監(jiān)管體制不完善等問題。

張利文建議，盡快出臺自然保護地法、國家公園法，全面確立國家公園自然資源保護、建設(shè)管護和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的各項法律制度。他還建議，健全國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度;同時，明確中央和地方事權(quán)劃分，構(gòu)建事權(quán)合理、主體明確、責(zé)任清晰、協(xié)同配合、運轉(zhuǎn)高效的管理體制。

全國政協(xié)委員、青海省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長公保扎西多年持續(xù)關(guān)注三江源國家公園建設(shè)。他介紹，三江源現(xiàn)有的簡易道路通行能力差，隨意通行形成多條便道，嚴(yán)重破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。同時，交通不便給實施生態(tài)保護和修復(fù)、生物多樣性監(jiān)測和野生動物臨時救援等工作帶來了極大不便。他建議，在三江源地區(qū)建設(shè)重要生態(tài)保護區(qū)綠色通道和生物多樣性救援大通道，主要服務(wù)保護區(qū)、國家公園區(qū)域管護、保障保護區(qū)生物多樣性救援、巡護執(zhí)法等交通需要。

全國人大代表、湖北省神農(nóng)架林區(qū)區(qū)長劉啟俊表示，發(fā)展生態(tài)旅游是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的生動實踐，是追求人與自然和諧共生的有效途徑。神農(nóng)架是國家重點生態(tài)功能區(qū)，是全國第一批國家公園體制試點地區(qū)，必須正確處理發(fā)展生態(tài)旅游和保護生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，讓神農(nóng)架青山常在、綠水長流。

劉啟俊代表認(rèn)為要科學(xué)統(tǒng)籌兩大目標(biāo)：一是生態(tài)更優(yōu)，二是百姓更富，必須將二者有機統(tǒng)一起來。對此，他提出三點建議：一是落實空間管控。優(yōu)化空間布局，科學(xué)統(tǒng)籌景區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三大空間。強化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建以全域旅游發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游規(guī)劃為基礎(chǔ)、景區(qū)建設(shè)規(guī)劃和專項規(guī)劃為重點的旅游規(guī)劃體系。深化紅線意識，堅守“不占耕地紅線、不越生態(tài)紅線”兩條底線。二是落實人員管控。通過實施生態(tài)移民搬遷工程，最大限度減少居民對原生態(tài)的破壞。實行游客實時預(yù)警和限量管理，加強對游客生態(tài)文明價值觀的引導(dǎo)教育。三是落實活動管控。深化運用北斗巡護終端等技術(shù)手段，建成“空中有飛機、山頭有監(jiān)控、路口有探頭、林內(nèi)有巡護、應(yīng)急有隊伍”的森林資源立體監(jiān)測管護網(wǎng)絡(luò)，全面監(jiān)測管控旅游活動。

2020年9月，海南省人大常委會組織駐海南十三屆全國人大代表組成調(diào)研組，就海南熱帶雨林國家公園體制試點情況開展集中調(diào)研。通過調(diào)研了解到，海南熱帶雨林國家公園有130余萬畝的人工林，這些人工林是當(dāng)?shù)厝罕姷闹饕?jīng)濟來源。今年兩會，海南代表團以團名義提出，建議有關(guān)部門加強指導(dǎo)，明確園內(nèi)人工商品林退出、補償?shù)裙ぷ饕庖姾痛胧?，給予專項資金支持，積極穩(wěn)妥推進清退工作。

全國人大代表鄭裕財是來自浙江省衢州市開化縣的基層代表。他向兩會提出錢江源國家公園建設(shè)相關(guān)建議，希望建立健全國家公園環(huán)境治理法律法規(guī)及配套司法體制。

他說，“作為浙江26個加快發(fā)展縣之一，開化不僅實現(xiàn)了省定薄弱村全部‘摘帽，更拓寬了‘綠水青山和‘金山銀山的轉(zhuǎn)化通道。得益于錢江源國家公園試點區(qū)的溢出效應(yīng)，當(dāng)?shù)睾芏啻迩f通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，打通了‘綠水青山向‘金山銀山轉(zhuǎn)化的道路，發(fā)展更具活力?！?/p>

“自然保護地的科學(xué)分類是構(gòu)建自然保護地體系、實施自然保護地科學(xué)管理的前提?！比珖f(xié)委員、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員閔慶文建議，將自然保護地類型劃分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園、風(fēng)景名勝區(qū)、資源保護區(qū)5類，其中資源保護區(qū)是一種需要通過開采、捕撈、種植等可持續(xù)利用活動以實現(xiàn)保護目的的特殊保護地類型，包括畜禽遺傳資源保種場保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、特種經(jīng)濟林地等。

全國人大代表、騰訊董事會主席馬化騰則從立法角度呼吁制定自然保護地法，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護地管理體制。在管理上堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、分級管理、分類保護、分區(qū)管控、多元共治等，明確自然保護地的設(shè)立與調(diào)整、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)差異化管理、生態(tài)保護與修復(fù)、自然資源可持續(xù)利用、調(diào)查監(jiān)測等內(nèi)容。

加快設(shè)立國家公園

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年，我國啟動國家公園體制試點，目前正在開展東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點，試點區(qū)涉及12個省份，總面積超過22萬平方公里，約占我國陸域國土面積2.3%。

我國大力推進國家公園體制試點，在理順管理體制、創(chuàng)新運行機制、強化監(jiān)督管理、推動協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進行了有益探索。下一步，將正式設(shè)立第一批具有全球價值、國家象征、國民認(rèn)同度高的國家公園。在今年全國兩會上，不少代表委員對設(shè)立國家公園提出建議和提案。

來自陜西的全國人大代表、西安電視臺節(jié)目主持人孫維一直為秦嶺大熊貓代言。她建議，依托秦嶺大熊貓研究中心，在西安周邊建設(shè)一個集科學(xué)研究、飼養(yǎng)繁育、保護教育、國際交流、旅游休閑、文化傳播于一體的大熊貓科學(xué)公園，作為大熊貓國家公園建設(shè)的重要組成。

孫維代表認(rèn)為，秦嶺是全球生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，素有“生物基因庫”、“自然博物館”的美譽。秦嶺大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛是秦嶺最具代表性的珍稀動物。秦嶺大熊貓是一個獨立的亞種，更為古老，更為珍貴。2005年，世界權(quán)威動物分類學(xué)刊物《美國哺乳動物學(xué)雜志》首次科學(xué)地提出并命名了大熊貓秦嶺亞種。第四次全國大熊貓調(diào)查結(jié)果顯示，全國共有野生大熊貓1864只，其中秦嶺大熊貓345只，占總數(shù)量的18.5%，秦嶺是大熊貓分布最密集的地區(qū)，平均10平方公里就有1只大熊貓，種群密度居全國之首。大熊貓是中國特有物種，在地球上生存了800萬年，被譽為“活化石”和“中國國寶”，是世界生物多樣性保護的旗艦物種。保護好這些珍稀物種，對秦嶺生物多樣性保護，維護秦嶺生態(tài)安全，促進地方經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。

與孫維代表感覺相同的還有全國人大代表、陜西省林業(yè)局副局長、陜西省林業(yè)科學(xué)院院長昝林森。今年全國兩會，昝林森帶來了一份“關(guān)于加快推進秦嶺國家公園建設(shè)的建議”。

昝林森代表說，秦嶺橫亙于我國中部，東連淮河，中國始有南北，它是中國南北地質(zhì)、氣候、生物、水系、土壤五大自然地理要素的天然分界線，是世界生物多樣性最為豐富的地區(qū)之一，是我國南水北調(diào)重要的水源涵養(yǎng)地。

“陜西秦嶺地區(qū)有脊椎動物722種，其中屬于國家一級重點保護的有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛等;有種子植物3400多種，占全國總數(shù)的12%;另外還分布著3000多種藥材、3300多種昆蟲，保存有典型的第四季冰川遺跡、垂直自然生態(tài)譜系，有‘動植物王國和‘天然中草藥庫的美譽。” 昝林森說。

昝林森認(rèn)為，建立秦嶺國家公園，有利于創(chuàng)建秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，提升秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，增強人民福祉;有利于提升秦嶺水源涵養(yǎng)功能，支撐京津冀經(jīng)濟圈與關(guān)中城市群可持續(xù)發(fā)展;有利于有效保護秦嶺生物多樣性，履行全球生物多樣性公約，在國際社會彰顯大國形象。

為此，昝林森建議：第一，盡快批準(zhǔn)設(shè)立秦嶺國家公園。第二，創(chuàng)建秦嶺生態(tài)保護的政府、社會和市場三元合力，構(gòu)建秦嶺國家公園建設(shè)的新機制。第三，制定《秦嶺國家公園住地居民權(quán)益保障條例》，尊重和保護住地居民生產(chǎn)、生活福祉的途徑和權(quán)利。第四，構(gòu)建“數(shù)字秦嶺國家公園”平臺，支撐秦嶺國家公園生態(tài)保護與展示智慧化。第五，創(chuàng)新秦嶺國家公園教育利用功能的專項規(guī)劃與設(shè)計，探索秦嶺生態(tài)保護教育功能價值的實現(xiàn)路徑。

全國政協(xié)委員、致公黨上海市委主委張恩迪建議，應(yīng)加快建設(shè)雅魯藏布國家公園。張恩迪委員介紹，該地區(qū)有已知青藏高原高等植物種類的2/3，哺乳動物的1/2，昆蟲的4/5，以及中國大型真菌的3/5。這里是我國乃至全世界有蹄類與食肉類動物類群種類最豐富而獨特的地方之一，有虎、云豹、赤斑羚、豺等瀕危物種的種群生存。

“由于氣候變化以及人類活動的影響，雅魯藏布江生態(tài)系統(tǒng)正在遭受越來越多的威脅和挑戰(zhàn)?！睆埗鞯衔瘑T建議，在雅魯藏布江下游及支流區(qū)域生態(tài)與景觀價值最典型、最集中的區(qū)域建立國家公園，這對于保護我國藏東南地區(qū)這一世界級瑰寶，解決保護與發(fā)展的矛盾具有非常重要的意義。隨著交通和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步改善，以及不斷增長的自然愛好者需求，可挖掘和提升這一地區(qū)生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，讓當(dāng)?shù)厝罕姀谋Ｗo中受益。

“我們的目標(biāo)是，建成陸海生態(tài)特色鮮明的國家公園，使黃河口的國家代表性更加突出;建成生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的國家公園，使黃河口成為大江大河三角洲生態(tài)保護治理的示范;建成管理統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園?！比珖舜蟠?、東營市委書記李寬端表示，建設(shè)黃河口國家公園不僅對促進黃河流域生態(tài)系統(tǒng)健康、提高生物多樣性意義重大，而且能夠與三江源國家公園首尾呼應(yīng)，構(gòu)建起黃河流域生態(tài)安全屏障。

李寬端說，圍繞高水平黃河口國家公園建設(shè)，我們強化“三個突出”：一是突出生態(tài)保護修復(fù)。推進黃河三角洲生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃和立法，實施黃河現(xiàn)行清水溝流路、刁口河備用流路保護治理，開展河湖濕地連通、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，實施濕地生態(tài)修復(fù)、海岸帶生態(tài)防護、互花米草治理、貝類原種保護恢復(fù)等工程。去年，黃三角自然保護區(qū)生態(tài)補水1.7億立方米，退耕還濕、退養(yǎng)還灘7.25萬畝，修復(fù)濱海濕地3.3萬畝，油田設(shè)施全部退出核心區(qū)。近幾年，黃河三角洲濕地生態(tài)改善明顯。我們常說，“哪兒環(huán)境好，鳥兒最知道”。自然保護區(qū)一級保護鳥類由2013年的12種增加到24種，每年有600多萬只鳥在自然保護區(qū)遷徙、越冬、繁殖。二是突出生態(tài)環(huán)境治理。堅持陸海統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理，建立“河流——河口——海灣”聯(lián)動聯(lián)防機制，推動上下游、干支流綜合治理，把水、林、田、湖、草、濕地、海岸線、海灘作為一個整體，堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，堅持用生態(tài)的辦法治理生態(tài)。三是突出生態(tài)優(yōu)先，推動高質(zhì)量發(fā)展。落實省委“三個堅決”要求，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，推動石化產(chǎn)業(yè)高端、綠色、循環(huán)、安全、集群發(fā)展，貫通上下游產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)綠色循環(huán)能源基地，大力發(fā)展新材料、生物醫(yī)藥、航空航天產(chǎn)業(yè)，科學(xué)開發(fā)文化旅游資源，打造黃河入海文化旅游目的地。

全國政協(xié)委員、民盟云南省委會主委徐彬建議加快推進亞洲象國家公園建設(shè)，統(tǒng)籌劃定亞洲象主要分布區(qū)及潛在棲息地范圍，理順保護管理機制體制。他還建議，要采取更有力的措施緩解人象沖突。

全國人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市委書記于立新介紹，呼倫貝爾地區(qū)生態(tài)地位十分重要，擁有我國最典型的森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)類型，是集山水林田湖草于一體的生命共同體的典型代表。他建議，設(shè)立呼倫貝爾國家公園，并列入“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。