“脫貧不脫政策”的片面執(zhí)行何以發(fā)生？
——基于河南省4個脫貧摘帽村的分析

□昌 碩

（中共北京市委黨校北京人口與社會發(fā)展研究中心，北京100044）

引言

我國在絕對貧困基本消除即將轉(zhuǎn)向扶貧治理歷史新階段的關(guān)鍵節(jié)點上，鞏固脫貧成果已經(jīng)成為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎(chǔ)與前提。為確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，國務(wù)院在《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》中指出，“貧困人口、貧困村和貧困縣退出以后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期”[1]。2018年11月，民政部、國務(wù)院扶貧辦等部門明確提出“脫貧不脫政策”方針，即貧困村落在宣布脫貧后，醫(yī)療、教育、住房等扶貧政策要保持不變[2]。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于扶貧政策變遷方向的研究為我們從長期戰(zhàn)略性層面定位“脫貧不脫政策”提供了依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為，扶貧政策在政策目標(biāo)方面將聚焦轉(zhuǎn)型次生貧困和相對貧困問題[3-5]；在政策執(zhí)行模式方面，要依托內(nèi)生化減貧新模式，釋放市場配置扶貧資源的活力，發(fā)揮社會力量參與扶貧的靈活性，從動員式扶貧向制度化減貧轉(zhuǎn)變[6-8]；在政策資源配置方面，要呼應(yīng)相對貧困問題對于資源結(jié)構(gòu)調(diào)整的倒逼機制，建立統(tǒng)籌法律、民政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領(lǐng)域的資源協(xié)同供給體系[9-10]。在這一轉(zhuǎn)向過程中，“脫貧不脫政策”正是專門應(yīng)對轉(zhuǎn)型次生貧困問題，助力已脫貧村落向“后扶貧時代”平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵保障。國外學(xué)者關(guān)于貧困脆弱性的研究為我們從短期功能性層面定義“脫貧不脫政策”提供了參考。有學(xué)者從貧困惡性循環(huán)角度入手，以“脆弱性（Vulnerability）”概念衡量低收入家庭反復(fù)跌入貧困線之下的可能性[11-12]，而相關(guān)福利保障政策的短期變遷與執(zhí)行偏差是增大貧困脆弱性的重要因素[13]，原因是政策支持的減弱使低收入家庭直接暴露在外部風(fēng)險之中[14-15]。因此，從應(yīng)對短期脆弱性問題的角度出發(fā)，“脫貧不脫政策”是為處于脫貧摘帽初期的已脫貧戶增強經(jīng)濟社會韌性，進(jìn)而減少或避免大規(guī)模返貧現(xiàn)象的重要政策安排。

相關(guān)研究為我們在政策譜系中定位“脫貧不脫政策”提供了依據(jù)，但具體到基層政策場域，這一方針在已脫貧村落的執(zhí)行模式以及它對政策資源的實際維系力度有待進(jìn)一步探討。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府財政能力及行政資源稟賦影響著扶貧政策的可持續(xù)性，導(dǎo)致部分已脫貧村落出現(xiàn)“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行的問題。所謂“片面執(zhí)行”并非脫貧摘帽之后扶貧政策的整體性退出，而是指后續(xù)政策片面?zhèn)戎赜诋a(chǎn)業(yè)扶貧資金鏈保障、基礎(chǔ)設(shè)施投資等執(zhí)行主體主觀認(rèn)定的重點領(lǐng)域，而補貼型政策及公益性項目逐步被邊緣化的問題。

新制度主義提出，一種制度在誕生之后天然具有內(nèi)部鎖定與自我強化兩種傾向，階段性變遷則意味著對二者的突破。無論是劇烈沖突抑或是溫和變遷，期間都將出現(xiàn)政策周期回報的下跌與傳統(tǒng)制度的斷裂均衡，即所謂“變遷成本”。扶貧政策體系是一個由多種政策要素組成的豐富集合，“脫貧不脫政策”的片面執(zhí)行意味著部分政策的被邊緣化與逐步退出?；诖耍疚慕柚咦冞w的分析視角，旨在厘清“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行的基本表征，進(jìn)一步分析其衍生變遷成本的產(chǎn)生機制，并有針對性地提出治理之策，為已脫貧村落最大程度實現(xiàn)政策有效銜接提供參考。

基于作者2019年至2020年開展的駐村調(diào)研，本文選擇河南省中部S縣的四個已脫貧村C村、F村、H村和N村作為分析案例。四個村均于2018年12月正式脫貧摘帽，其自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣大致相同；各類扶貧政策執(zhí)行路徑及組織模式具有一致性，且政策變遷發(fā)生的時間節(jié)點相對集中；脫貧攻堅主要依托的產(chǎn)業(yè)均為高附加值的金融屬性農(nóng)產(chǎn)品（花椒、辣椒、白術(shù)等）種植業(yè)。

一、政策變遷視角下“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行的發(fā)生機制

調(diào)研地縣級政府將“脫貧不脫政策”分解為“四不”原則，即脫貧摘帽之后“產(chǎn)業(yè)不停、幫扶不斷、工作不減、責(zé)任不放”。事實上，該定義本身并非可操作化的政策執(zhí)行路徑，其內(nèi)部蘊含的模糊性特征為“片面執(zhí)行”預(yù)留了空間，尤其是“四不”原則的執(zhí)行期限與退出程序缺乏具體規(guī)定。以產(chǎn)業(yè)扶貧政策為例，各村產(chǎn)業(yè)園在脫貧摘帽之后確未出現(xiàn)停工或資金鏈斷裂問題，符合“產(chǎn)業(yè)不停”的基本要求，但各類輔助性政策卻在半年時間內(nèi)逐步終止執(zhí)行。因此，“片面執(zhí)行”問題的具體表現(xiàn)是，脫貧摘帽之后政策場域內(nèi)部的政策優(yōu)先級出現(xiàn)失衡，其發(fā)生邏輯系圍繞“貧困村”這一權(quán)威概念展開，并由基層政策執(zhí)行主體的變更直接推動。

（一）具體表征：政策場域內(nèi)部的執(zhí)行優(yōu)先級失衡

1.重點保障集中型投資，分散式補貼快速抽離分散式補貼是指上級財政為貧困村落提供的現(xiàn)金激勵或產(chǎn)業(yè)直補。在調(diào)研地縣域范圍內(nèi)，這部分資金主要落實在三種補貼型政策中：牲畜家禽養(yǎng)殖補貼，是指以鼓勵貧困戶發(fā)展分散養(yǎng)殖為目的提供的，基于牲畜、家禽、資源昆蟲種類和數(shù)量為計算標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補貼；“一對一”結(jié)對包扶，是指動員各系統(tǒng)公務(wù)人員與貧困戶結(jié)成幫扶關(guān)系，提供包括直接物質(zhì)幫助、政策咨詢、技能扶持、就業(yè)扶持等各方面支持的政策，各部門均設(shè)立了專項幫扶資金；種植補貼，是指針對特色種植業(yè)提供的資金直補。這些補貼資金均以現(xiàn)金打卡的形式到賬，并直接轉(zhuǎn)化為生計資產(chǎn)，可供貧困戶自由支配。在當(dāng)?shù)孛堪肽暌淮蔚氖杖虢y(tǒng)計中，這些補助資金也被算作實際政策收益，成為幫助貧困農(nóng)戶實現(xiàn)脫貧的重要助力。

受“四不”原則影響，各村產(chǎn)業(yè)園與基建項目資金投入保持穩(wěn)定，但已脫貧戶享受到的各類分散型補貼快速減少。這種變化首先表現(xiàn)為幫扶單位專項資金的停發(fā)，即后續(xù)結(jié)對幫扶工作必須由各單位公務(wù)員自掏腰包、全額出資。在養(yǎng)殖與種植補貼方面，補貼政策明文規(guī)定了補貼期限與補貼對象，主要針對的是縣域現(xiàn)存貧困村中發(fā)展家庭養(yǎng)殖業(yè)與特色種植業(yè)的貧困農(nóng)戶，而該村于2018年末宣布脫貧之后，這兩筆資金于2019年初便被停止發(fā)放。事實上，當(dāng)?shù)靥厣N植及養(yǎng)殖業(yè)于2017年剛剛起步，而大型家畜養(yǎng)殖等項目的成本回收周期一般大于三年。因此，上級財政本應(yīng)最大程度保持經(jīng)營項目資金鏈與經(jīng)營主體穩(wěn)定，否則將增大項目經(jīng)營風(fēng)險并影響其后續(xù)盈利能力。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象與該村所在的資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型帶來的財政壓力有關(guān)。因此，“脫貧不脫政策”對于資金投入的維持范圍被迫縮小至已完成招投標(biāo)的基建與產(chǎn)業(yè)扶貧項目。這是由于大型項目前期投入具有粘連性，基建與扶貧產(chǎn)業(yè)園如果徹底停擺，將帶來巨額公共成本與招投標(biāo)陷阱。而各類分散型補貼管理靈活、便于快速抽離，自然成為中斷資金投入以緩解財政壓力的主要切入點。

2.重點關(guān)注常設(shè)性政策，輔助性政策力度減弱

脫貧摘帽之后，各村產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)村人居環(huán)境改造等常設(shè)類政策成為維持資源投入的主要領(lǐng)域，但為已脫貧村落提供的輔助性政策支持卻在逐步弱化。一方面，外部信貸支持的穩(wěn)定性降低。以N村為例，由于缺乏小微企業(yè)，更沒有大型、高端的產(chǎn)業(yè)龍頭，該村只能依靠當(dāng)?shù)卣鳛樾刨J擔(dān)保主體。但縣級政府并未提前給出2021年之后繼續(xù)承擔(dān)這一角色的實際方案，因此金融機構(gòu)為N村提供信貸支持的積極性顯著降低。當(dāng)村內(nèi)“兩椒一藥”產(chǎn)業(yè)園于2019年初遭遇貸款續(xù)期危機時，參與農(nóng)戶自己根本無法完成“自籌一部分”的項目資金的配給要求。另一方面，新建項目立項優(yōu)先級降低。如R村曾依托白蠟加工產(chǎn)業(yè)成功脫貧，隨著電商經(jīng)濟的興起，該村于2019年計劃建立四所物流中轉(zhuǎn)站，進(jìn)而以開發(fā)“電商驛站”作為新的產(chǎn)業(yè)增長點。但這一方案不再具有產(chǎn)業(yè)扶貧項目申報資格，其結(jié)果是“電商驛站”無法享受O2O線下培訓(xùn)、供應(yīng)商直連等電商扶貧的關(guān)鍵服務(wù)。駐村工作隊隨著脫貧摘帽的撤離也使這一計劃失去了初期推動者，無論是物流渠道維護(hù)還是線上窗口建設(shè)都必須依靠村委會重新開展。因此，在筆者開展調(diào)研的四個月時間里，該項目始終處于擱置狀態(tài)。

3.重點支持營利性項目，公益性項目逐步中止

生產(chǎn)經(jīng)營類項目在聚焦經(jīng)濟目標(biāo)的基層政策場域中具有較高優(yōu)先級，但公共就業(yè)、助貧動員等公益性項目卻在逐步退出政策場域。以公共就業(yè)項目為例，2017年F村為促進(jìn)貧困群眾增收致富、提升脫貧質(zhì)量，先后設(shè)置了公益性崗位23個①臨時性公益崗位包括農(nóng)田協(xié)管員、河塘看護(hù)員、治安巡邏員，以及“愛心發(fā)屋”“愛心超市”工作人員等，各崗位每月發(fā)放固定工資。。但隨著該村于2018年末宣布脫貧，上級對于公益性崗位的財政支持力度減弱，再加上貧困戶全勤率低、管理困難等問題，公益性崗位在下一年度被整體裁撤。H村2017年針對村內(nèi)貧困戶建立“佳嘉樂”脫貧項目，基本做法是各貧困戶分區(qū)承包村內(nèi)公共設(shè)施的維護(hù)與管理任務(wù)，村里的產(chǎn)業(yè)扶貧分紅收益被當(dāng)作報酬發(fā)放到貧困戶手中，但在產(chǎn)業(yè)扶貧項目后續(xù)穩(wěn)定性并不確定的情況下，H村只得將這一項目暫時擱置。

一般而言，公共就業(yè)項目在勞動力市場內(nèi)部承擔(dān)著市場穩(wěn)定器的作用。其目的是快速吸納前期市場競爭中被邊緣化的殘值勞動力，為他們創(chuàng)造重新就業(yè)的緩沖期。理想狀態(tài)下的公共就業(yè)項目應(yīng)包括崗位篩選、技能培訓(xùn)、就業(yè)匹配等一系列較為完善的通道式服務(wù)。但基層駐村工作者在短時間內(nèi)難以把握區(qū)域勞動力市場的整體需求狀況，也就無法一手建立長期、完善的就業(yè)服務(wù)體系?？h級政府對相關(guān)項目的整體統(tǒng)籌則建立在“成本—收益”邏輯之上。在政策資源充足的前提下，優(yōu)先級較低的公益性項目仍可獲得上級財政的充分支持（如F村公益性項目參與人員曾一度達(dá)到30余人），而經(jīng)濟產(chǎn)出難以準(zhǔn)確測量的特征又使此類項目在收益測算中處于不利地位。因此，盡管這一項目的基本目標(biāo)定位在增加貧困農(nóng)戶短期收入，但在地方財政狀況趨于緊張的情況下，公益性項目只能隨著政策資源的調(diào)整而逐步退出減貧政策體系。

（二）直接動力：激勵導(dǎo)向轉(zhuǎn)變推動政策執(zhí)行主體變更

第一書記與駐村工作隊作為基層扶貧政策的直接執(zhí)行者，與多項政策資源深度綁定。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，脫貧摘帽之后各村后續(xù)工作雖未停滯，符合“工作不?！钡幕疽螅饕挥纱逦瘯?fù)責(zé)推動，外來駐村工作隊大部分已離開駐地。執(zhí)行主體的快速變更在一定程度上阻斷了脫貧摘帽前后的政策連續(xù)性，村委會成員的主觀判斷成為決定各類政策執(zhí)行優(yōu)先級的關(guān)鍵，這也是催生“片面執(zhí)行”問題的直接因素。

1.政策激勵對于行政力量的導(dǎo)向作用

基層政策執(zhí)行主體的轉(zhuǎn)換是由激勵方向轉(zhuǎn)變推動的。如F村村委會工作人員表示，縣交通局在扶貧攻堅期內(nèi)與村里建立了對口幫扶關(guān)系，該村所有駐村干部均來自交通局各處室，其他公務(wù)員與貧困戶之間也基本形成了一對一幫扶模式。而在2018年末該村脫貧摘帽之后，上級單位的“道路安全巡視與考評”項目將駐村干部全部抽調(diào)回原單位中。事實上，在扶貧工作中看到的“摘不了窮帽摘官帽”“不脫貧不外調(diào)不升遷”“五天四夜駐村”等政策安排是以績效、晉升、問責(zé)等內(nèi)容為核心的強激勵手段。它并非扶貧政策所獨有，也并非只針對駐村干部，而是一種在我國廣泛被運用于環(huán)境治理、社會治安等各領(lǐng)域的，經(jīng)歷了科學(xué)化與制度設(shè)計的政策工具。

這種政策工具的運用具有實質(zhì)上的合理性。行政主體作為政策體系的構(gòu)建與維護(hù)者，本身面臨著來自各方的嚴(yán)峻考驗。如公共管理學(xué)科的一個傳統(tǒng)命題是，相對于私營組織，公共部門天然傾向于低績效[16]。而在我國治理實踐中，各級政府在行政文化塑造的過程中也采用結(jié)果導(dǎo)向的政策邏輯，最大程度擔(dān)負(fù)起公共資金使用者的責(zé)任。事實證明，集中力量在短期內(nèi)迅速完成預(yù)定目標(biāo)的激勵模式推動扶貧攻堅取得了一系列輝煌成果，這是對公共部門“低績效”假設(shè)的有力駁斥。當(dāng)然另一方面，這一行動邏輯對各級行政力量具有強烈的虹吸效應(yīng)：一旦預(yù)定目標(biāo)得到實現(xiàn)，行政資源將迅速投入更容易獲取績效的新領(lǐng)域。

因此，一方面是派出單位與駐村干部之間清晰的責(zé)任關(guān)系，另一方面是“四不”原則在執(zhí)行路徑、執(zhí)行期限等方面的模糊性與不確定性，加之強激勵模式的持續(xù)推動，駐村干部只得投入到派出單位交付的其他任務(wù)之中。

2.駐村工作隊矩陣型組織結(jié)構(gòu)的非穩(wěn)定性

駐村工作隊自身的組織特征是執(zhí)行主體快速轉(zhuǎn)換的另一個影響因素。以F村為例（如圖1），其駐村工作隊由縣交通局派駐，主要分為四個輪換小組，分別由總務(wù)辦、基建科、質(zhì)監(jiān)站與人事科的正式編制公務(wù)員抽調(diào)組成，各成員隸屬關(guān)系均在原單位。調(diào)研資料顯示，四個工作組的51名成員以兩個月為周期輪流駐村。各組從事的主要工作包括扶貧產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、扶貧產(chǎn)品銷售渠道維護(hù)、村基層黨建以及日常接水通電、調(diào)解鄰里矛盾等。

圖1 F村駐村工作隊矩陣式組織結(jié)構(gòu)圖

可以發(fā)現(xiàn)，駐村工作隊是一種典型的“弱矩陣”式組織，它是適用于強激勵模式的一種非常設(shè)性組織架構(gòu)。在這種組織模式下，權(quán)威決策者針對具體任務(wù)靈活抽調(diào)成員組成專門化的工作小組。小組成員分別來自不同的職能部門，目標(biāo)達(dá)成后即宣告解散，并重新回到原崗位上。這種組織模式十分適合需要高度聚焦與快速攻關(guān)的臨時性項目。但是，矩陣型結(jié)構(gòu)的兩個特征使其先天具有非穩(wěn)定性。

一方面，矩陣型結(jié)構(gòu)面臨著內(nèi)部成員的雙重責(zé)任問題。參與工作組的成員均隸屬于不同部門，只是在任務(wù)要求下暫時服從小組負(fù)責(zé)人的指令，他們?nèi)詫ψ约涸鹊墓ぷ鲘徫回?fù)主要責(zé)任，因此一旦績效激勵方向有所轉(zhuǎn)變，他們將被迫把行動重心轉(zhuǎn)向本職工作。如N村駐村工作組采取嚴(yán)格的“雙線清單”管理模式，小組成員作為幫扶責(zé)任人的任務(wù)完成情況需要定期入表入檔，并同時接受派出單位對本職工作的年終考核。

另一方面，矩陣型結(jié)構(gòu)適用于項目制運作的短期任務(wù)，在目標(biāo)達(dá)成時即被宣告解散，以等待下一次任務(wù)的出現(xiàn)。所以貧困村一旦宣布脫貧摘帽，就意味著駐村工作隊存在的合法性基礎(chǔ)遭到削弱。但貧困問題具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與反復(fù)性，尤其是“脫貧不脫政策”更要求長期且持續(xù)不斷的政策資源投入，目標(biāo)任務(wù)與組織模式之間的沖突由此產(chǎn)生。

（三）基本邏輯：政策場域內(nèi)部“權(quán)威概念”的遷移

“權(quán)威概念”這一政策工具可以幫助我們在同一個邏輯框架下理解執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換與政策優(yōu)先級的失衡。政策過程理論認(rèn)為，政策制定與實際執(zhí)行并非完全契合“問題—目標(biāo)—方案”的標(biāo)準(zhǔn)框架。它往往受到宏觀環(huán)境、資源稟賦、利益聯(lián)盟、社會導(dǎo)向等多重力量的影響，形成多樣化政策需求與單一執(zhí)行主體之間的矛盾，其結(jié)果是一定時期內(nèi)的政策選擇必然偏重于某一主題而忽視其他政策方案[17]。因此，政策倡導(dǎo)者自身的合理性論證將極大程度上影響決策者的方案設(shè)定。這種話語競爭建立在共享意義的基礎(chǔ)之上，并借助“權(quán)威概念[18]”等政策工具來實現(xiàn)。權(quán)威概念是一個或一組固化的政策標(biāo)簽。它將合理認(rèn)知概念化以創(chuàng)造固化的制度安排，并力圖在解決經(jīng)濟社會領(lǐng)域具體問題的過程中維持政策慣性。也就是說，權(quán)威概念可以使不同的政策主體一旦遇到相似的政策情境，便自然而然采取固定的政策安排。

具體到基層政策場域中，“貧困村”這一標(biāo)簽便是調(diào)動社會輿論、經(jīng)濟資源、政策傾斜與行政力量的核心權(quán)威概念。自從“脫貧摘帽”成為基層農(nóng)村的關(guān)鍵任務(wù)，“貧困村”便以事實上的經(jīng)濟貧困、主觀意義上的優(yōu)先地位與政策執(zhí)行角度的行政賦能獲得了全方位吸引資源的合理權(quán)限，地方權(quán)威決策者傾向于將其設(shè)置為資源投入的主要方向。但是，政策過程理論的一個基本假設(shè)是資源稟賦的有限性。即政策場域內(nèi)部各倡導(dǎo)者之所以爭取決策者的支持，是因為政策資源存在上限，無法全面而平均地提供給所有政策主體。因此，隨著脫貧摘帽的實現(xiàn)與“貧困村”標(biāo)簽的消失，已脫貧村落便失去了獲取資源的優(yōu)先級，政策焦點自然而然地瞄準(zhǔn)仍然擁有“貧困村”標(biāo)簽的未脫貧村落，而在區(qū)域整體脫貧目標(biāo)完成之后，相關(guān)政策資源將進(jìn)一步遷移至其他政策議程之中（如圖2）。

圖2脫貧后權(quán)威概念的遷移過程

“脫貧不脫政策”的實質(zhì)目標(biāo)就是對附著在“權(quán)威概念”之上并向外遷移的政策資源進(jìn)行控制，使它們在失去“貧困村”標(biāo)簽的已脫貧村落內(nèi)部繼續(xù)維持存在。但由于“四不”原則的執(zhí)行路徑相對模糊，村委會作為新的政策執(zhí)行主體難以全面、完整地保留政策資源，僅能保障優(yōu)先級較高的政策繼續(xù)運行。這就是我們在基層政策場域內(nèi)部分析“片面執(zhí)行”問題的基本邏輯。

二、“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行衍生的三重變遷成本

（一）政策傾斜力度減弱凸顯產(chǎn)業(yè)扶貧項目的脆弱性

對集中型投資的保障維持了產(chǎn)業(yè)扶貧項目前期投入的穩(wěn)定性，但執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換與輔助性政策力度減弱，也凸顯出后續(xù)經(jīng)營過程中的兩種脆弱性因素。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧參與者的“經(jīng)營者意識”危機

調(diào)研地產(chǎn)業(yè)扶貧項目運營呈現(xiàn)出“零成本產(chǎn)業(yè)扶貧”的顯著特征。在這種模式下，項目參與者以幾近于零的成本獲取生產(chǎn)設(shè)備、原材料與啟動資金，并以“速度”而非“效益”作為首要目標(biāo)出售成品，產(chǎn)品價格往往低于市場平均水平[19]。其原理是將扶貧政策的前期投入以最快速度轉(zhuǎn)化為生計資產(chǎn)，直接增加貧困戶收入。在實際操作層面，各村從項目選擇到選種選地均由政府部門與外聘專家集體調(diào)研決定；種子、幼苗、化肥采購，以及低產(chǎn)田改造、微耕機購置等配套資金由上級財政負(fù)擔(dān)；產(chǎn)品銷售渠道的建立與維護(hù)則由駐村工作隊負(fù)責(zé)。整體而言，貧困農(nóng)戶僅參與產(chǎn)品種植這一環(huán)節(jié)，與之前的小麥、玉米種植相比，唯一差別是作物類型、生長周期發(fā)生了變化。

“零成本產(chǎn)業(yè)扶貧”事實上為參與農(nóng)戶提供著近似“兜底式”的政策支持。對扶貧產(chǎn)業(yè)園而言，“以獎代補”及種植示范區(qū)等優(yōu)惠政策間接降低了生產(chǎn)成本，貼息貸款更是拓寬了融資渠道，減輕了市場導(dǎo)向?qū)τ谌谫Y問題的阻礙作用；對村內(nèi)合作社而言，“到戶增收”補貼及各類糧種、養(yǎng)殖補貼占資金流比重不斷提高，即使產(chǎn)品未能適應(yīng)市場需求，項目成本及虧損也會有較大部分轉(zhuǎn)嫁給政府；對貧困戶而言，三項補貼在短期內(nèi)快速提高了名義收入，但他們并未參與項目前期準(zhǔn)備、資金籌集、產(chǎn)品銷售等重要環(huán)節(jié)，難以對市場風(fēng)險與供求關(guān)系產(chǎn)生直觀感受。

產(chǎn)業(yè)扶貧政策的目標(biāo)之一是幫助貧困戶熟悉市場交易機制與運行規(guī)則，在此基礎(chǔ)上建立以風(fēng)險承擔(dān)意識、產(chǎn)品創(chuàng)新意識、創(chuàng)造性再生產(chǎn)意識為主體的“經(jīng)營者意識”[20]。但“零成本產(chǎn)業(yè)扶貧”模式帶來的是典型的生計意識與非組織化意識。前者是指農(nóng)戶在項目運行中完全是為了獲取維持基本生活的物質(zhì)資料，不考慮發(fā)展性目標(biāo)；后者是指農(nóng)戶在項目管理中僅服務(wù)于當(dāng)前情境下的本土化經(jīng)營，缺乏關(guān)于組織化與專業(yè)化改革的相關(guān)內(nèi)容。在“兜底式”的政策支持力度減弱之后，銷售渠道維持、市場風(fēng)險防控等問題成為暫未形成經(jīng)營者意識的已脫貧農(nóng)戶面臨的艱巨挑戰(zhàn)。

2.復(fù)雜性市場風(fēng)險的交織作用

關(guān)于經(jīng)營者意識的探討可能會引發(fā)質(zhì)疑：為何貧困農(nóng)戶或合作社負(fù)責(zé)人一定要擁有專業(yè)化的運營理念與市場知識？過去在種植小麥和玉米時很少考慮市場風(fēng)險與銷售問題，各村的種植業(yè)不是也在有條不紊地進(jìn)行嗎？

小麥、玉米等糧食作物與花椒、大蒜、生姜等金融屬性農(nóng)產(chǎn)品具有本質(zhì)區(qū)別。后者在市場流通中存在市場價格的集簇效應(yīng)，其當(dāng)期交易價格已經(jīng)不由單一農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨市場的供需關(guān)系決定。游資偏好帶來的囤積居奇、短期炒作、恐慌性拋售等復(fù)雜因素均對產(chǎn)品價格波動有著顯著影響。如2018年10月，調(diào)研地花椒銷售價格曾在14天內(nèi)由71.79元/公斤下跌至42.78元/公斤①數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)產(chǎn)品交易網(wǎng)，https://www.cnhnb.com/，訪問日期：2020年12月1日。。而小麥、玉米等作物一直受糧食直補政策保護(hù)，以2019年我國小麥最低收購價格穩(wěn)定在每50公斤112元為例②參見人民網(wǎng)：2019年小麥最低收購價格每50公斤112元，http://finance.people.com.cn/n1/2018/1116/c1004-30405405.html，訪問日期：2020年12月1日。，這是全國小麥種植戶的一顆“定心丸”。因此，貧困村種植業(yè)發(fā)展重心一旦由糧食作物轉(zhuǎn)向有金融屬性的農(nóng)產(chǎn)品，項目經(jīng)營主體就必須做好面對市場風(fēng)險的準(zhǔn)備。一方面，金融屬性農(nóng)產(chǎn)品具有快速傳導(dǎo)的從眾交易風(fēng)險。上一個交易周期產(chǎn)品出貨量的增加或減少，很可能是由市場游資的做多或做空行為導(dǎo)致的。此時的合理做法是將主動性訂單與初始價格進(jìn)行對比，根據(jù)價格差決定是否出貨并調(diào)整產(chǎn)量。如果貿(mào)然跟隨其他供給商直接出貨，就很容易錯失價格風(fēng)口。因此，精確獲取交易信息的能力是應(yīng)對從眾交易風(fēng)險的關(guān)鍵。另一方面，金融屬性農(nóng)產(chǎn)品對衍生品工具運用的要求較高。如果不能合理利用套期保值等工具，那么產(chǎn)業(yè)項目參與者就只能以“原材料提供者”這一角色參與市場競爭，并在交易周期中被迫依附于市場價格。

但實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分已脫貧戶并不具備市場信息捕捉能力與金融衍生品工具的運用能力，未能對項目投入及生產(chǎn)規(guī)模做出精確判斷，最終因飽和供應(yīng)而帶來虧損。如N村的花椒種植合作社于2019年末出現(xiàn)集體虧損，原因在于縣域范圍內(nèi)多個產(chǎn)業(yè)園共同選擇“大紅袍”花椒作為主力產(chǎn)品，這在一定程度上間接削弱了單一產(chǎn)業(yè)園的議價能力，導(dǎo)致花椒銷售價格相對去年同期整體降低約30%。因此，在缺乏市場信息與溝通機制的情況下，區(qū)域市場內(nèi)部極易形成買方占據(jù)信息優(yōu)勢與定價權(quán)的買方市場。優(yōu)良農(nóng)作物品種的“一窩蜂上馬”也并未帶來集聚效應(yīng)，而是多個經(jīng)營主體之間的擠出與替代。

事實上，市場機制本身的精英偏好使業(yè)已占據(jù)優(yōu)勢地位的資本力量更容易從后續(xù)競爭中獲利，貧困群體作為市場交易的后發(fā)參與者，先天處在利潤競爭的劣勢地位。同時，各地在應(yīng)對精英俘獲等問題時過度依賴產(chǎn)業(yè)直補等行政調(diào)控手段，扶貧目標(biāo)的轉(zhuǎn)向也將使這部分資金的邊際效應(yīng)逐步降低。在政策執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換使產(chǎn)品銷售渠道出現(xiàn)中斷之后，僅依托村內(nèi)合作社難以破除金融市場“強者恒強、弱者恒弱”的馬太效應(yīng)。

3.小結(jié)

政策傾斜力度減弱使產(chǎn)業(yè)扶貧項目失去了“兜底式”的政策保護(hù)。由于對廣泛競爭市場的運行機制及交易規(guī)則缺乏深入了解，部分已脫貧戶在生計意識與非組織化意識的驅(qū)動下，采取了消極運營產(chǎn)業(yè)扶貧項目的行動。同時，金融屬性農(nóng)產(chǎn)品具有流動性強、從眾交易趨勢明顯的特征，失去種植補貼之后的經(jīng)營主體只能被動依附于市場價格。在市場供不應(yīng)求時他們可以借助拋售實現(xiàn)盈利，而市場供大于求時則因飽和供應(yīng)而面臨虧損。

（二）政策補貼抽離催生已脫貧戶的消極行動

各類政策補貼具有供給的社會化、資源獲取的低附加條件以及較高的個人收益三重屬性。因此，相關(guān)資源的供給水平、種類等均缺乏向下調(diào)節(jié)的彈性，具體表現(xiàn)為資源受眾的“剛性依賴”心理：一旦資源水平下降，他們將選擇相對消極的行動策略進(jìn)行回應(yīng)。

1.已脫貧戶行動策略選擇的基本邏輯

政策過程理論為行動者策略選擇提供了解釋路徑（如圖3）。政策場域是行動主體、相關(guān)利益團體及傳播媒介等圍繞地位、資本等諸多要素展開爭奪的空間[21]。政策行動者在其中根據(jù)資源、偏好、壓力的變化來選擇不同的行動策略，如認(rèn)可、質(zhì)疑、妥協(xié)等等。其最終目的是“趨利避害”，即在保留場域內(nèi)部現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上尋求更大程度的地位提升。引發(fā)行動策略調(diào)整的中間因素是行動者對于當(dāng)前政策情境的認(rèn)知，這取決于資源等因素變化的規(guī)模與速度。

如果政策資源分階段地逐步變動，那么行動主體對政策情境的判斷可能會相對緩和。如果政策資源在短時間內(nèi)迅速抽離，那么將加速行動主體負(fù)面判斷的形成，即認(rèn)為政策情境已經(jīng)完全不利于自身，從而更快地選擇消極行動策略。已脫貧農(nóng)戶作為政策場域內(nèi)部的重要主體，在行政力量與政策資源快速抽離發(fā)生之后，其表達(dá)不滿情緒或拒絕參與后續(xù)項目的行為可以理解為一種消極的行動策略，這是基于對政策情境的負(fù)面判斷產(chǎn)生的。

2.已脫貧戶消極行動的雙重表現(xiàn)

具體而言，河南中部四村的扶貧模式是以“強經(jīng)濟、弱環(huán)境”為主要特征的，密集提供的直接經(jīng)濟補貼及相關(guān)服務(wù)給貧困農(nóng)戶留下了深刻印象。而且資源提供較為集中，每逢節(jié)假日幾乎都有上級部門入村開展慰問活動。各局級單位對口幫扶人也定期前往貧困戶家中探望，幫助他們解決最實際的物質(zhì)需求。

圖3政策行動者行動策略的形成過程

駐村干部撤離之后，原本定期供給的各類政策補貼宣告中止，這種前后反差誘發(fā)了部分已脫貧農(nóng)戶的兩種消極行動。一部分已脫貧戶對政策情境產(chǎn)生了負(fù)面判斷，直接表現(xiàn)是心理層面的失落，最終結(jié)果是主動退出后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目。他們采取消極行動的預(yù)期目標(biāo)是表達(dá)不滿情緒，并重新回到脫貧之前較為熟悉的生活模式之中。如H村部分已脫貧戶從產(chǎn)業(yè)園、合作社等規(guī)模化程度較高的生產(chǎn)組織中退出，并重新從事山貨采集、低附加值作物種植等生產(chǎn)規(guī)模小且收入不穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營活動。另一部分已脫貧戶的關(guān)注重點在于自身地位的變化。他們選擇的行動策略相對激進(jìn)，即一方面退出后續(xù)扶貧項目，另一方面通過行動主動尋求權(quán)威決策者的支持。其預(yù)期目標(biāo)是在情緒表達(dá)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，力求重獲原有的政策地位。由于各類直接補貼與物質(zhì)幫扶同駐村工作隊深度綁定，部分已脫貧戶并未直接回歸傳統(tǒng)經(jīng)營模式，而是在脫貧摘帽之后繼續(xù)尋求駐村工作隊的重新介入。當(dāng)然，無論哪種行動策略，其結(jié)果都是脫離后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目，最終導(dǎo)致收入的直接下降。

3.小結(jié)

轉(zhuǎn)移支付類政策資源的快速調(diào)整使部分已脫貧戶選擇消極的行動策略。長期享受政策資源傾斜的貧困農(nóng)戶已經(jīng)形成了固定的思維模式與心理預(yù)期，既得利益的變化使其對政策情境的判斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。他們要么在消極情緒驅(qū)使下重操舊業(yè)或另謀出路，目的是主動脫離現(xiàn)有政策場域；要么在退出扶貧項目的基礎(chǔ)上以非理性行動尋求權(quán)威決策者的支持，并計劃解構(gòu)利益分配格局。

（三）構(gòu)建型扶貧政策的簡化與消解

1.基層扶貧政策的類型劃分

社會政策的類型化研究源于“政策類型影響政策執(zhí)行”假說[22]。該假說認(rèn)為，根據(jù)政策類型的不同，政策執(zhí)行的阻礙因素、有效性以及執(zhí)行主體組織結(jié)構(gòu)也應(yīng)存在差異[23]。也就是說，權(quán)威決策者應(yīng)針對不同的政策類型構(gòu)建差異化的執(zhí)行方案。

從政策類型化視角觀察基層扶貧政策，可以發(fā)現(xiàn)它是一個由各類政策組成的豐富集合。以調(diào)研地四村為例，既有直接為貧困群體提供生活資料與資金援助的補貼政策，也有調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造長期經(jīng)濟效益的創(chuàng)業(yè)支持、到戶增收項目；既有規(guī)制性程度較高的“六個精準(zhǔn)”“五個保障”管理制度，也有鼓勵基層自治、提升基層社區(qū)凝聚力的互助政策。在政策初始設(shè)計中，無論是在政策作用范圍、計劃投入規(guī)模、個體互動規(guī)則，還是在具體政策對象、預(yù)期成本收益方面均呈現(xiàn)差異。因此，我們可以借助政策四分法①四種政策類型為：以組織、區(qū)域為對象進(jìn)行政策權(quán)益與優(yōu)勢地位分配的分配型政策（Distributive Policy)；以懲罰、激勵、控制等規(guī)制手段制約某種行為并優(yōu)化政策場域內(nèi)部規(guī)則的規(guī)制政策（Regulative Policy）；對社會收入與財產(chǎn)進(jìn)行重新調(diào)節(jié)，將分散性利益集中分配的再分配政策（Redistributive Policy)；在一定區(qū)域內(nèi)重構(gòu)政策過程，利用引導(dǎo)性的力量改變政策場域內(nèi)部互動模式的構(gòu)建型政策（Constitute Policy）。的初始模型對調(diào)研四村主要基層扶貧政策進(jìn)行劃分（如圖4）。其中，劃分四類政策的基本標(biāo)準(zhǔn)是行政干預(yù)程度（即強制性）與作用范圍（即目標(biāo)對象）兩個維度。分配型扶貧政策以村以上區(qū)域為作用范圍，它具有較高的行政干預(yù)程度，目的是借助政府的強力推進(jìn)為區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善創(chuàng)造條件，主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧系列政策、易地搬遷系列政策等。再分配政策聚焦于貧困戶個體之上，它的主要目的是通過轉(zhuǎn)移支付直接增加貧困戶家庭收入，包括生態(tài)補償、結(jié)對幫扶等。規(guī)制型政策是政府干預(yù)程度較高，并且以個人為主要目標(biāo)的政策類型，但它的一系列規(guī)則并非針對貧困戶設(shè)立，而是用來規(guī)范政策執(zhí)行者具體行動，主要包括日常管理制度、績效考核及獎懲方案等。構(gòu)建型政策（愛心超市、愛心發(fā)屋、鄰里互助項目等②這類政策的基本邏輯是以助貧行為獲取積分，并通過積累換取物質(zhì)報酬。如幫助貧困戶打掃衛(wèi)生積2分、喂養(yǎng)家禽積1分，達(dá)到一定數(shù)額即可以積分換取食用油、洗衣粉等生活用品。）是其中較為特殊的政策類型。它的作用對象并非貧困戶個人，而是農(nóng)村社區(qū)。它的政策目標(biāo)也并未聚焦在經(jīng)濟維度，而是以扶貧政策為紐帶在村落內(nèi)部構(gòu)建新形式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。各村關(guān)于該類政策的相關(guān)文件均以“扶貧扶智”“互幫互助”“營造氛圍”作為主要關(guān)鍵詞，這表明構(gòu)建型政策致力于在基層農(nóng)村動員其他成員加入助貧隊伍，擴充貧困戶周邊的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

圖4四分類模型下基層扶貧政策的類型劃分

正是這種特殊性決定了短期經(jīng)濟投入不足以支撐構(gòu)建型政策的長期發(fā)展。一方面，該類政策內(nèi)部包含著繁瑣的運行規(guī)則，合理執(zhí)行這些規(guī)則需要專業(yè)化的公益理念。以各村建立的“愛心超市”為例，該項目以復(fù)雜的積分制作為基礎(chǔ)，相當(dāng)一部分指標(biāo)難以直接測量①如各村“愛心超市”積分表中普遍包含10項以上指標(biāo)，這些指標(biāo)中包括“庭院整潔、房前院后整潔、個人衛(wèi)生整潔”等相對尺度，以及“團結(jié)鄰里、樂于助人”等主觀傾向性表述。，這使得指標(biāo)權(quán)重配比成為一項專業(yè)任務(wù)，只能依托政策場域內(nèi)部相對具有權(quán)威性的執(zhí)行主體（如駐村干部）完成。另一方面，該類政策在成熟與完善之前需要外部力量持續(xù)推動?？梢姡瑯?gòu)建型政策本質(zhì)上屬于社區(qū)內(nèi)部的后期發(fā)展策略，但已脫貧村落正處在鞏固收入水平的前期建設(shè)階段，因此，一旦專門化的支持力量抽離，該類政策將在重點關(guān)注經(jīng)濟目標(biāo)的基層政策場域中逐漸被邊緣化。

2.構(gòu)建型扶貧政策的消解過程

由于“脫貧不脫政策”的片面執(zhí)行，在村內(nèi)農(nóng)民尚未熟悉構(gòu)建型政策的基本邏輯，政策運作仍然依賴駐村干部的情況下，公益性崗位等政策安排就隨駐村干部的撤出同時終止，這直接導(dǎo)致構(gòu)建型政策的簡化與停擺。

以N村為例，“愛心超市”的積分統(tǒng)計表自2019年2月起停止更新，原因是駐村干部的撤離使政策規(guī)則失去了權(quán)威解釋力量。政策后續(xù)運行最初依靠村委會成員勉強推進(jìn)，但他們自行開展的分?jǐn)?shù)計算工作在村內(nèi)引發(fā)廣泛質(zhì)疑。同時，受制于熟人感情、鄰里關(guān)系等因素，村內(nèi)成員難以客觀、公正地進(jìn)行項目運作，他們在付出大量情感勞動之后仍然面臨著其他成員對“利益相關(guān)者”身份的懷疑。因此，“愛心超市”的運作模式由標(biāo)準(zhǔn)的“參與助貧—獲取積分—分?jǐn)?shù)累計—物品兌換”直接簡化為“報名登記—定期發(fā)放物品”?？梢钥吹?，這項政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钣闷钒l(fā)放項目，參與者無法切實體驗助貧并獲取積分的過程，難以真正沉浸于互幫互助的社區(qū)氛圍之中。

更為現(xiàn)實的情況是，“愛心超市”等項目的初始資金來自專項扶貧撥款，政策簡化使村委會成員將其主觀判定為“掙不來錢”的非重要項目，不情愿為其分配資金使用額度，這些項目最終遭到停擺。這一現(xiàn)象可視為“成本—收益”邏輯在基層政策場域的滲透。脫貧摘帽之前，此類項目作為基層貧困村吸引政策資源投入的重要議程而存在；在脫貧摘帽之后，資源供給規(guī)模的收縮使目標(biāo)聚焦非經(jīng)濟維度的各類項目轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎有姓α康呢?fù)擔(dān)。

事實上，我們對于改善基層互動關(guān)系的努力不應(yīng)操之過急。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)之所以能夠長期維持內(nèi)部穩(wěn)定，是因為農(nóng)村居民在生活體驗中已經(jīng)產(chǎn)生了諸如宗族關(guān)系、農(nóng)村熟人網(wǎng)絡(luò)等共同的價值與行為規(guī)范[24]。如果要運用頗具“現(xiàn)代性”的社區(qū)營造理念重新開辟公共空間，就需要先在各類條件相對成熟的農(nóng)村社區(qū)開展廣泛試點，并在政府、社會組織、個體行動者之間展開多方討論，得出相對完善的方案之后再探討政策落地問題。

3.小結(jié)

公共就業(yè)崗位的撤銷使構(gòu)建型政策的長期發(fā)展遭遇阻斷。構(gòu)建型扶貧政策的基本目標(biāo)聚焦于非經(jīng)濟領(lǐng)域，這決定了此類政策對資源稟賦及執(zhí)行主體等方面具有特殊要求。而“片面執(zhí)行”使該類政策失去了直接推動力量，更激化了執(zhí)行主體對該類政策的負(fù)面判斷。隨著駐村工作組的進(jìn)一步撤離，該類政策在內(nèi)部規(guī)則與執(zhí)行方案層面遭到持續(xù)簡化，并最終面臨停擺。

三、針對“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行問題的治理路徑

對于“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行問題及其衍生變遷成本的治理需要遵循普遍性原則與例外性原則。在普遍性原則下，地方政府應(yīng)從多個維度推進(jìn)“脫貧不脫政策”的全面操作化，從根本上治理“片面執(zhí)行”問題。如果在資源稟賦的限制下，地方政府無法以同樣標(biāo)準(zhǔn)保持政策延續(xù)，就應(yīng)最大程度規(guī)避變遷成本，避免政策資源的直接抽離。

（一）普遍性原則：“脫貧不脫政策”的全面操作化

1.細(xì)化“脫貧不脫政策”的執(zhí)行路徑

應(yīng)在類似“四不”原則的基礎(chǔ)上制定可操作的條例式規(guī)定，以便于理解與執(zhí)行?；谡{(diào)研地實際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)確保已脫貧村落在“政策種類、政策強度、政策受眾、執(zhí)行主體”四個維度與脫貧之前保持一致。在政策種類方面，要對脫貧摘帽之后的政策豐富性程度與分支性政策數(shù)量作出硬性規(guī)定。應(yīng)兼顧投資性政策與公益性政策，尤其不能僅出于主觀判斷就貿(mào)然撤銷公益性政策安排。在政策強度方面，應(yīng)對脫貧摘帽之后各類政策實施標(biāo)準(zhǔn)與資源供給強度進(jìn)行指標(biāo)化處理，避免政策資源投入出現(xiàn)斷崖式下跌等問題；在政策受眾方面，要對后續(xù)政策覆蓋范圍作出嚴(yán)格定義，在保障已脫貧家庭、暫未脫貧家庭的基礎(chǔ)上進(jìn)一步覆蓋低收入群體；在執(zhí)行主體方面，要確保脫貧前后政策推動力量的連續(xù)性，使執(zhí)行主體不在脫貧摘帽過程中發(fā)生轉(zhuǎn)換。

2.明確設(shè)定“脫貧不脫政策”執(zhí)行期限與終止程序

建議對部分地方采用的“一定時間內(nèi)”“成果鞏固期內(nèi)”等模糊性表達(dá)進(jìn)行修正，結(jié)合扶貧政策整體發(fā)展方向與本地實際，以一年為單位設(shè)定“脫貧不脫政策”執(zhí)行期限。即以整村脫貧時間作為起點，初步規(guī)定一年之內(nèi)維持原有幫扶政策不變，并視后續(xù)政策執(zhí)行情況決定是否延續(xù)。明確公布政策執(zhí)行期限一方面有助于規(guī)范政策執(zhí)行主體行為，另一方面可以降低政策場域內(nèi)部資源調(diào)整速率，穩(wěn)定利益相關(guān)者的心理預(yù)期，避免因政策資源快速抽離而激化政策受眾的非理性情緒。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭籌資能力與突發(fā)性風(fēng)險因素制定政策終止標(biāo)準(zhǔn)。對于符合政策標(biāo)準(zhǔn)且有相對較強籌資能力的已脫貧家庭，鼓勵以一次性定額獎勵與小額貼息信貸的方式提前進(jìn)行結(jié)算式退出。

3.清晰劃分“脫貧不脫政策”執(zhí)行主體責(zé)任

駐村干部與派出單位之間密切的責(zé)任聯(lián)系是助推政策執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換的重要因素。執(zhí)行主體在責(zé)任劃分方面的相對獨立性是全面落實“脫貧不脫政策”的前提。因此，駐村干部在脫貧之后應(yīng)與派出單位暫時保持責(zé)任切割，并采用事后問責(zé)模式，在階段性目標(biāo)達(dá)成或干部輪換完成之后再對前一派駐階段的工作失誤進(jìn)行問責(zé)。此外，應(yīng)將“脫貧不脫政策”方針與駐村干部進(jìn)行正向聯(lián)結(jié)，將政策維持工作與獎金、職務(wù)晉升等要素掛鉤，利用強激勵機制應(yīng)對行政力量的虹吸效應(yīng)，將“脫貧不脫政策”轉(zhuǎn)化為行政力量獲取績效的全新增長點。

（二）例外性原則：資源稟賦限制下的變遷成本規(guī)避

如果地方政府在財政壓力和內(nèi)部行政資源限制下，無法以同樣標(biāo)準(zhǔn)維持政策運行，應(yīng)對存量資源與增量資源進(jìn)行規(guī)劃，避免政策資源快速抽離對基層政策場域的沖擊。

1.精細(xì)規(guī)劃存量資源

在各村產(chǎn)業(yè)扶貧項目經(jīng)營主體暫不具備“經(jīng)營者理念”，無法適應(yīng)競爭性市場的情況下，廣泛團結(jié)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)營主體是共同規(guī)避市場風(fēng)險的有效路徑?；痉桨甘菢?gòu)筑以區(qū)域供應(yīng)鏈為核心的新型經(jīng)營模式，逐步培養(yǎng)經(jīng)營理念、共同開辟本地市場，以此作為參與大規(guī)模外部市場競爭的基礎(chǔ)。在實地調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，將產(chǎn)業(yè)扶貧項目嵌入本地農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的部分村落在駐村干部撤離后仍能保持高質(zhì)量運營。

以縣域脫貧模范C村為例，該村主打項目“農(nóng)超合營”將四季水果采摘農(nóng)場、家庭菜園與本地超市“清晨專柜”相連接，建立了即時性的快速供銷渠道。在這種模式下，市場交易的邊界被限制在“鄉(xiāng)村—超市”這一內(nèi)部供應(yīng)鏈中，并以內(nèi)部市場循環(huán)代替外部競爭，以此實現(xiàn)對復(fù)雜性市場風(fēng)險的應(yīng)對。一方面，其產(chǎn)品生產(chǎn)與供應(yīng)以扁平化方式開展，高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品與消費者的直接連接使價格變動處在可控范圍之內(nèi)，一定程度上克服了價格波動風(fēng)險。另一方面，貧困農(nóng)戶還能根據(jù)消費者的直接反饋對產(chǎn)品進(jìn)行設(shè)計與加工，利潤的分配與使用也由農(nóng)戶自主決定。這種模式也符合產(chǎn)業(yè)生命周期理論中關(guān)于經(jīng)營者意識培育的基本規(guī)律，即由區(qū)域市場逐步過渡，漸進(jìn)演化至普遍競爭市場。

除了應(yīng)對復(fù)雜市場風(fēng)險，存量資源規(guī)劃的另一個重點是變“資源抽離”為“資源分流”，進(jìn)而將政策資源引向相對貧困治理中仍然需要資源投入的領(lǐng)域。一是探索在基層政策場域中將扶貧與社會救助兩項政策進(jìn)行整合，使其在政策受眾、管理模式、資源傳遞路徑等方面完成銜接，避免因前期資源碎片化投入帶來的利益相關(guān)方尾大不掉等問題。二是以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為方向，將政策資源向各級公共服務(wù)體系疏導(dǎo)，以此轉(zhuǎn)換資源供給形式，擴大資源覆蓋面，緩和剛性依賴問題對基層社會心理產(chǎn)生的負(fù)面影響。

2.合理引入增量資源

一方面，引入社會力量助力構(gòu)建型政策運作，為基層行政體系減負(fù)。社工機構(gòu)等社會組織具備現(xiàn)代社區(qū)營造理念與豐富的實踐經(jīng)驗，可以從募集社會資金、動員公眾參與、吸引志愿人員等方面為構(gòu)建型政策后續(xù)發(fā)展提供強大助力。應(yīng)以政府購買服務(wù)的形式吸引從事社區(qū)營造的專業(yè)社會組織，承接村內(nèi)構(gòu)建型政策的運營管理任務(wù)。引導(dǎo)社會力量對社區(qū)意見領(lǐng)袖及利益相關(guān)主體進(jìn)行識別，尋找對政策理念持有認(rèn)同和歸屬心理的農(nóng)村社區(qū)成員，進(jìn)而形成特定的小組文化和社會關(guān)系氛圍。之后利用小組工作等實務(wù)模式對構(gòu)建型政策中的諸多項目進(jìn)行定期維護(hù)，保持構(gòu)建型政策在基層的持續(xù)影響力，并以長期介入的方式解決外部推動力不足、項目難以持續(xù)的問題。另一方面，構(gòu)建多部門參與的支持網(wǎng)絡(luò)，以增強構(gòu)建型政策運作的持續(xù)動力。如果繼續(xù)采用單一部門下沉于特定貧困村的“對接式”幫扶開展相對貧困治理，派出單位將面臨長期性的行政壓力。因此，應(yīng)調(diào)整上級部門的聯(lián)動范圍與深度，在財政、民政、公安等不同部門之間建立支持網(wǎng)絡(luò)，共同聚焦相對貧困家庭認(rèn)定、區(qū)域生態(tài)體系整合、貧困代際傳遞阻斷等新領(lǐng)域、新任務(wù)。

結(jié)語

關(guān)于“脫貧不脫政策”片面執(zhí)行及其衍生成本的探討圍繞著一個理論核心，即扶貧政策體系的“合法性基礎(chǔ)”問題。它維系著單一政策在整體政策場域中獲取資源的正當(dāng)性，以及權(quán)威決策者和其他社會成員對這一正當(dāng)性的關(guān)鍵認(rèn)同。微觀上講，“貧困村”標(biāo)簽的遷移使已脫貧村落全面獲取政策資源的合法性基礎(chǔ)相對削弱，“片面執(zhí)行”問題由此而來；而從宏觀上看，鞏固扶貧政策的合法性基礎(chǔ)是在長期層面上繼續(xù)推進(jìn)相對貧困治理的基本前提。因此，一方面應(yīng)將鞏固拓展脫貧攻堅成果融入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史性規(guī)劃之中?！皣亦l(xiāng)村振興局”的成立與中央一號文件對“五年過渡期”[25]的劃分為脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供了重要依托。在全面加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，應(yīng)從土地支持、人才智力支持、科技支撐等維度做好政策銜接，根據(jù)實際情況優(yōu)化完善各地區(qū)現(xiàn)有政策；從產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、公共服務(wù)提升等層面做好幫扶銜接，穩(wěn)定現(xiàn)行幫扶政策并打牢產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)；從制度整合、機構(gòu)調(diào)整、政策更新與細(xì)化等維度做好規(guī)劃銜接，推動工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。另一方面，堅定推進(jìn)反貧困領(lǐng)域的法律體系建設(shè)，發(fā)揮法律法規(guī)指引社會價值、約束與組織國家權(quán)力資源的關(guān)鍵作用。將相對貧困問題、多維貧困問題、深度貧困地區(qū)發(fā)展問題、城鄉(xiāng)減貧融合問題納入考量范圍，為相關(guān)政策體系的合法性基礎(chǔ)提供法理闡釋。同時，標(biāo)明反貧困法律體系的適用范圍、政策目標(biāo)、管理機制、權(quán)責(zé)分配等，這是規(guī)避相關(guān)政策的“片面執(zhí)行”風(fēng)險與長期邊緣化困境的重要法理路徑。