地方政府政務環(huán)境建設的邏輯探索
——基于68個地級市的定性比較分析

□顧麗梅 李歡歡

（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433）

一、問題的提出

當前，各級地方政府都開始重視政務環(huán)境優(yōu)化，政務環(huán)境建設的力度持續(xù)加大。隨著“放管服”改革的深入推進，政務服務大廳如雨后春筍般建立，將現(xiàn)代信息技術應用于政府治理，網(wǎng)上辦理逐步增多，審批服務日益精進。由于各地資源稟賦和發(fā)展階段的差異，以及商事制度改革的差異，各地政務環(huán)境建設仍極不平衡。那么影響城市政府政務環(huán)境建設的因素是什么？社會現(xiàn)象發(fā)生的原因條件是相互依賴的，各組織要素間相互作用會導致差異結(jié)果的產(chǎn)生[1]。在多目標治理任務下，政務環(huán)境建設作為地方治理事務中的一部分，政府如何合理配置資源以促進政務環(huán)境優(yōu)化，是重要關注議題。針對這一議題，國內(nèi)外學者進行了相關探索。多數(shù)研究聚焦于對政務環(huán)境建設的現(xiàn)狀問題分析，并在此基礎上提出優(yōu)化路徑，缺乏基于數(shù)據(jù)支撐的實證檢驗，雖然一些學者進行了實證研究，但是主要聚焦在政務環(huán)境的評估指標上。已有研究并不能揭示影響政務環(huán)境建設各個條件的互動機理。因此，需要從“組態(tài)視角”出發(fā)，通過分析條件組態(tài)與結(jié)果的關系，回答多重并發(fā)的因果復雜性機制[2]，并著眼于組態(tài)分析，在地方政府政務環(huán)境建設的情景下，實證研究政務環(huán)境水平的影響因素及其建設邏輯。本研究提出以下幾個研究問題：影響地方政府政務環(huán)境建設的條件組態(tài)是什么？這些條件哪些發(fā)揮了核心作用？它們存在怎樣的交互關系？

本研究結(jié)合我國政務環(huán)境建設的特點，提出了政務環(huán)境建設影響因素的分析框架，并以《中國政務環(huán)境報告2019》中的68個地級市政府政務環(huán)境建設為案例，通過fs/QCA研究方法，以揭示導致政務環(huán)境水平差異的條件組態(tài)及其作用機制。本研究超越了單向線性分析中自變量對因變量的“邊際凈效應”分析，有助于揭示多重條件間的互動關系，在力圖深化對政務環(huán)境建設路徑認識的同時，試圖為政務環(huán)境領域的研究提供新的分析進路。

二、文獻綜述與分析框架

（一）政務環(huán)境建設：實踐進展與研究述評

目前，學界對于“政務環(huán)境”概念的界定莫衷一是。孫萍等認為，營商政務環(huán)境指的是政府及其相關部門為企業(yè)提供服務的環(huán)境和條件的總和，以此來保障企業(yè)運營全過程[3]。徐現(xiàn)祥團隊認為，政務環(huán)境是政府職能部門向市場主體提供公共服務的環(huán)境，也即當?shù)氐恼辗沾髲d[4]。我國城市的政務服務大廳始建于2001年的廣東江門，伴隨著2012年深圳試點商事制度改革的推進，已在各地開花，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級政府設立政務大廳覆蓋率已達94.3%[5]。政務大廳作為為企業(yè)和群眾辦事服務的實體，整合重構政府部門設置，將獨立分散的各個審批部門集中在一起，協(xié)同辦公。隨著政府機構改革的調(diào)整，以及新一代信息技術的運用，基于政務大廳平臺（含線上和線下）政府服務過程的透明度和辦事效率顯著提高。尤其是近年來，數(shù)字政府建設如火如荼，比如，江蘇省“不見面審批”、浙江省從“三張清單一張網(wǎng)”到“最多跑一次”改革、山東省“一次辦好”等，體現(xiàn)了各地政務環(huán)境建設的新進展。當前，國內(nèi)外學者們的研究主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，政務大廳的服務效能及面臨的困境。政務大廳是政府為企業(yè)和群眾提供公共服務的具象和實體。各國政府設立了不同類型的政務服務大廳，例如，美國的Government Service Centers、加拿大的Service Canada、澳大利亞的Centrelink等[6]。政務服務大廳能夠為居民提供便捷、迅速和無縫銜接的服務，其效能受到主責官員支持、部門參與、利益相關者的反饋，以及行政人員的專業(yè)性等因素的影響[7]。李靖華通過研究浙江省政務大廳，發(fā)現(xiàn)窗口狀況、信息化程度和部門合作、網(wǎng)絡互聯(lián)等因素影響政務大廳服務的流程再造[8]。自審批制度改革以來，我國政務服務中心“一站式”“一門式”“一網(wǎng)式”服務持續(xù)創(chuàng)新，將新技術與政務服務相結(jié)合，提高了政務服務能力，順應了時代發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展所需。但是，目前我國政務服務大廳建設存在區(qū)域發(fā)展不平衡、部門協(xié)調(diào)難[6]，以及信息共享難、線上線下建設各自為政、服務冷熱不均等問題[9]，因而，受多種因素影響，政務環(huán)境建設發(fā)展不平衡。

第二，政務環(huán)境的評估維度及其影響因素。關于政務環(huán)境評估維度的研究成果，可從國外對于營商環(huán)境評估的指標設計窺見一斑。世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境指標體系包括開放企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力供應、登記財產(chǎn)等10個一級指標[10]。EIU（The Economist Intelligence Unit）對營商環(huán)境等級的劃分，從政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場機會等十大標準或領域?qū)?2個國家的營商環(huán)境進行了考察[11]。Korner在對中歐營商環(huán)境測評中，提出清廉指數(shù)、綜合治理指數(shù)、透明度指數(shù)等[12]。目前，在國外營商環(huán)境的測評指標設計中，關于政務環(huán)境評價的研究較為缺乏。國內(nèi)研究中，將政務環(huán)境作為主要對象，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室（2017）對全國綜合性實體政務大廳開展了普查，考察指標包括政務服務體系概況和政務服務管理機構、綜合性實體政務大廳、互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺、政務移動客戶端、政務服務熱線等。此外，多數(shù)學者的研究仍然聚焦在政務營商環(huán)境的分析上，例如，孫萍等通過設計營商政務環(huán)境測評指標體系，確立了公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為、基礎設施服務共4個一級指標[3]。彭向剛等選取需求識別、服務能力、服務職能、服務供給作為關鍵維度評價政務營商環(huán)境[13]。從上述研究中可以看出，在政務環(huán)境影響因素方面，多數(shù)文獻聚焦于營商環(huán)境的評價、宏觀經(jīng)濟環(huán)境，以及國家的法規(guī)和政策支持，對營商環(huán)境具有重要影響。另外，政治環(huán)境的改善尤其是領導干部素質(zhì)影響企業(yè)成長，也對政務營商環(huán)境建設產(chǎn)生影響。

第三，政務環(huán)境建設的實現(xiàn)手段和優(yōu)化舉措。實現(xiàn)手段指的是政府向企業(yè)和民眾提供服務的方式。從類型上來劃分，企業(yè)和民眾辦事可以通過線上和線下兩種方式來獲得政府服務。線下主要依賴于政務服務大廳，這是政府部門集中服務、協(xié)同服務的平臺，是地方的基本公共服務設施。線上主要依賴于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，通過部門間的數(shù)據(jù)開放共享，實現(xiàn)智慧治理，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓民眾少跑腿。實體政務大廳、網(wǎng)上政務平臺與移動客戶端、自助服務端相結(jié)合，實現(xiàn)線上線下一體化建設。公共服務中心（CSCs）被構想為電子政務服務的實現(xiàn)支柱，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)可用性低的農(nóng)村地區(qū)，許多群眾不會直接與技術互動，因此CSCs被認為是可彌合數(shù)字鴻溝的一種方法[14]。在優(yōu)化政務環(huán)境方面，有學者提出構建政務服務“好差評”制度[15]，還有學者提出推進政府服務標準化建設，普及公眾互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字技能培訓等方式來提升在線政務服務的能力，提高公眾滿意度等[16]。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，已有學者的文獻研究對政務環(huán)境建設進行了有益探索，給本文研究帶來一定啟示。第一，地方政府優(yōu)化政務環(huán)境是為了向企業(yè)和民眾提供更好的政務服務，但由于各地區(qū)發(fā)展階段不同而存在差異；第二，互聯(lián)網(wǎng)服務提升了政府的服務效能，促進了政務環(huán)境建設水平的提升；第三，地方稟賦狀況、互聯(lián)網(wǎng)技術和環(huán)境因素等影響了地方政府的政務環(huán)境建設。但是，已有研究仍存在以下不足：首先，大多數(shù)關于政務環(huán)境建設的研究主要集中在評估指標設計；其次，缺乏對于政務環(huán)境建設的綜合性分析框架，既有的實證分析文獻主要運用統(tǒng)計回歸研究單一因素的邊際效應，缺乏對多重因素之間的組態(tài)分析。針對已有研究的局限性，本文立足于中國政務環(huán)境建設的實踐場景，研究政務環(huán)境建設的組態(tài)因素及其作用機制。

（二）理論視角：政務環(huán)境建設的分析框架

在績效水平研究的理論分析中，TOE分析框架①TOE分析框架由Tornatizky和Fleischer提出，該框架認為影響組織技術應用的影響因素可以劃分為三類，即技術因素（技術的適用性及其帶來的收益）、環(huán)境因素（組織所處的外部環(huán)境）和組織因素（組織自身特征）。因此，TOE框架是一個高度概括的分析框架。隨著TOE框架被不斷豐富和發(fā)展，學者們將該框架與情境案例相結(jié)合，其基本指代和分析維度也因研究領域、對象的不同而發(fā)生改變。被普遍運用。例如，陶克濤等將TOE分析框架與我國公共衛(wèi)生治理實踐相結(jié)合，構建了政府公共衛(wèi)生治理績效的研究模型[17]。譚海波等在TOE框架的基礎上，結(jié)合中國政府網(wǎng)站建設情景，構建了政府網(wǎng)站建設績效的分析框架[18]。李歡歡等運用TOE分析框架與我國地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務發(fā)展實際相結(jié)合，構建了網(wǎng)上政務服務能力發(fā)展水平的解釋框架[19]。本文分析地方政府政務環(huán)境建設水平，TOE分析框架也具有一定的適用性。

QCA研究中確定條件的方法有五種，即問題導向法、研究框架法、理論視角法、文獻歸納法和現(xiàn)象總結(jié)法[20]。本文從問題導向出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)象總結(jié)，基于TOE研究框架，提出“技術—組織—環(huán)境”的地方政府政務環(huán)境建設的分析框架（見圖1）。因為高水平的政務環(huán)境建設不僅受到政府自身組織特征的影響，也取決于政府所處的外部環(huán)境對其發(fā)展的驅(qū)動，以及技術應用對其發(fā)展的促進作用。中國的復雜治理情景表明，多重條件并發(fā)影響著政府治理水平，因此，在我國政務環(huán)境建設的實踐場景中，地方政府往往根據(jù)自身稟賦匹配手段以實現(xiàn)環(huán)境建設?；诖耍治稣窄h(huán)境建設背后的技術、組織和環(huán)境多重因素驅(qū)動的組態(tài)機制是必要且重要的，本文提出“技術—組織—環(huán)境”的分析框架。

第一，技術維度。技術維度對地方政府政務環(huán)境建設水平的影響可以分為互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設兩個影響因素。在組織與技術的互動過程中，技術的引入會對組織的行動產(chǎn)生一系列的影響。在政府提供服務的過程中，其運用互聯(lián)網(wǎng)的能力至關重要，信息技術手段的運用可以使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”成為可能，進而對服務流程進行優(yōu)化，提高服務水平。簡·芳?。‵ountain）指出，信息技術應用于政府部門時，存在“隨插即用”（plug-and-play）的現(xiàn)象[21]。因此，信息技術能否與組織相協(xié)調(diào)，并被政府機構充分利用，將影響著政府服務績效。另外，基礎設施建設也是影響政務環(huán)境建設的重要因素，倘若缺乏基礎設施建設，政務環(huán)境就無實體來承載和依托，就會降低政府服務的績效水平。

圖1“技術—組織—環(huán)境”政務環(huán)境建設分析框架

第二，組織維度。組織維度對地方政府政務環(huán)境建設水平的影響可以概括為注意力分配和財政資源供給兩個影響因素。注意力分配對政務環(huán)境建設的影響體現(xiàn)在，實踐過程中，政府面臨多重治理任務，主要負責人的高度重視影響人力、財力資源的傾斜性使用，繼而影響政策的執(zhí)行和項目的落實[22]。本研究中，政府的注意力分配，反映出政府機構對政務環(huán)境建設議題的優(yōu)先排序，因此地方政府對商事制度改革所分配的注意力的多少將對政務環(huán)境建設水平產(chǎn)生影響。此外，財政資源也影響政務環(huán)境建設，財政資源是政務環(huán)境建設的基礎和保障，諸如硬件設施的建設、軟件服務的提升以及工作人員的聘用等都需要政府投入相當多的財政資金?？梢姡⒁饬Ψ峙湟蛩睾拓斦Y源供給作為地方政府自身組織特征因素對其政務環(huán)境建設發(fā)揮影響作用。

第三，環(huán)境維度。本文將環(huán)境維度對地方政府政務環(huán)境建設水平的影響因素分為企業(yè)需求因素和公民需求因素兩類。因為政務服務大廳面向的對象主要是企業(yè)和群眾，他們的需求影響政務環(huán)境建設的效果。從企業(yè)需求側(cè)分析，企業(yè)對政務服務需求量的大小直接影響政務環(huán)境的建設情況，不同地方政府面臨的企業(yè)需求的強度導致政務環(huán)境建設績效的差異性[23]。同時，政務環(huán)境還包括為普通群眾辦事提供便捷的方面，尤其是面對人民日益增長的對美好生活的需要，需要政府及時凝聚源動力，推動高水平的政務環(huán)境建設?？梢姡胤秸枰粩鄡?yōu)化政務環(huán)境，以滿足較高的企業(yè)運營需求和民眾的辦事需求。

上述分析的技術、組織和環(huán)境三個維度共包括了六個條件。其中，基礎設施建設、財政資源供給、企業(yè)需求和民眾需求，影響政務環(huán)境建設的硬件建設和需求識別；互聯(lián)網(wǎng)服務能力、注意力分配因素則影響政務環(huán)境建設水平的進一步提高，因為政府可以通過技術應用和議題重構的方式在短期內(nèi)迅速改變服務現(xiàn)狀。然而，這六個條件并不是獨立發(fā)揮作用的，它們協(xié)同作用于政務環(huán)境的優(yōu)化。這種協(xié)同作用可能包括條件間的相互強化，也可能包括條件間的相互抵消。本文以下部分將詳細探究這六個條件的相互作用及其對政務環(huán)境建設的影響。

三、研究方法與政務環(huán)境數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法和樣本選擇

本文采用fs/QCA分析方法，QCA分析方法的優(yōu)點是結(jié)合了定量分析和定性分析的優(yōu)點，既適合于小樣本的研究，也適合于中等樣本的研究（10或15至50案例數(shù)），也適合于大樣本研究（超過100案例數(shù)）[24]。本文以中山大學嶺南學院徐現(xiàn)祥教授領銜的深化商事制度改革研究課題組所發(fā)布的《中國政務環(huán)境報告2019》中對我國72個地級市的評估樣本為藍本，根據(jù)研究的可行性和數(shù)據(jù)的可獲得性，從中選取68個城市的政務環(huán)境建設案例作為考察樣本。

（二）數(shù)據(jù)及校準

1.結(jié)果變量

本文的結(jié)果變量是地市級政府的政務環(huán)境建設水平，選取了《中國政務環(huán)境報告2019》中對地級市政府政務環(huán)境評估的分數(shù)作為結(jié)果變量的測量指標。

2.條件變量

（1）互聯(lián)網(wǎng)服務能力。地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務能力越強，其辦事效率越高，政務環(huán)境建設越好，企業(yè)和民眾的滿意度越高。本文通過收集各城市的互聯(lián)網(wǎng)服務能力狀況，識別地方政府運用信息技術的能力。數(shù)據(jù)來源于電子科技大學智慧治理研究中心發(fā)布的《中國地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務能力發(fā)展報告2019》，該報告從服務供給能力、服務響應能力、服務智慧能力三個方面對地級行政區(qū)的政府互聯(lián)網(wǎng)服務能力進行評估。

（2）基礎設施建設。本文使用各地級市政務大廳建設的年限作為測量該地方政府政務服務設施建設水平的衡量指標。對該信息的整理方式為，以建立政務大廳的年份時間到2018年的時間段為其建設年限。該數(shù)據(jù)來源于作者對各地方政府建設政務大廳情況資料的收集。

（3）注意力分配。商事制度改革的核心是處理好政府與市場的關系，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府服務，方便群眾辦事。本文使用各地級市政府商事改革的年限，表示該政策議題在政府政策議程中的優(yōu)先位置。商事改革提出的時間越久，表明政府對政務環(huán)境建設的關注度越高。確定地方商改的時間，為當?shù)兀ㄔ┕ど绦姓芾砭郑ㄊ袌霰O(jiān)督管理局）網(wǎng)站中第一次出現(xiàn)“商事制度改革”的時間。對注意力分配指標的測量方式為，商改的當月時間到2018年12月的時間段。

（4）財政資源供給。采用地區(qū)生產(chǎn)總值（億元）作為衡量城市發(fā)展水平的指標。數(shù)據(jù)來源于各省2018年統(tǒng)計年鑒。

（5）企業(yè)需求。本文采用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)（個）作為衡量城市企業(yè)服務需求的指標。企業(yè)數(shù)量越高，表明該城市的企業(yè)對于政務服務的需求越大。數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》。

（6）民眾需求。本文以全市城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員期末人數(shù)（人）作為衡量城市民眾服務需求的指標。從業(yè)人員數(shù)量越多，表明該城市民眾對政務服務的需求越大。數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》。

數(shù)據(jù)搜集完備之后，本研究結(jié)合我國城市實際和樣本數(shù)據(jù)的分布情況校準隸屬分數(shù)，確定完全隸屬、交叉點、完全不隸屬三個錨點。對于政務服務水平、互聯(lián)網(wǎng)服務能力、基礎設施建設、注意力分配變量，數(shù)據(jù)分布較為集中且收斂，因此，完全隸屬錨點和完全不隸屬錨點分別設置為90%分位數(shù)與10%分位數(shù)，交叉點設置為平均值。對于財政資源供給、企業(yè)需求、民眾需求變量，樣本數(shù)據(jù)分布極不均衡，個別極值對平均值的影響較大，所以將完全隸屬錨點和完全不隸屬錨點分別設置為上四分位數(shù)與下四分位數(shù)，交叉點設置為中位數(shù)。各個變量的校準及錨點設置如表1所示。

四、基于68個地級市的數(shù)據(jù)分析與實證結(jié)果

（一）必要條件分析

在進行組態(tài)分析之前，需要對前因條件進行必要性分析，以此查找出導致結(jié)果的必要條件。必要條件檢驗的標準是看其一致性高低，一般認為，倘若某條件的一致性分數(shù)大于0.9，則認定該條件是結(jié)果存在的必要條件[25]。覆蓋度分數(shù)并不存在可供接受的閾值范圍，僅通過一致性檢驗的必要條件才有意義[20]。表2是對各個條件變量進行的必要性檢驗。

分析結(jié)果顯示，不管是在高政務環(huán)境水平還是低政務環(huán)境水平的必要條件檢驗中，各個條件均通過了檢驗。這表明，本文選取的6個指標都不是解釋各自結(jié)果變量的必要條件，都可以被納入后續(xù)的條件組態(tài)分析中。這進一步表明了技術、組織和環(huán)境維度的各個前因條件需要相互匹配才能夠共同影響地方城市的政務環(huán)境建設水平。簡而言之，政務環(huán)境建設水平的高低，應該綜合考量6個指標的聯(lián)動效應，而不是考慮其中任何單一因素的作用。

（二）條件組態(tài)分析

在組態(tài)分析中，本文將案例頻數(shù)閾值設置為1，原始一致性閾值設置為0.8。本文得到的分析結(jié)果如表3所示。解的一致性為0.81，表明在本文所分析的五個條件組態(tài)中，有81%的政務環(huán)境建設案例呈現(xiàn)出較高的水平。五種條件組態(tài)說明了，在68個城市中，建設高水平的政務環(huán)境有五種條件組合。

表1結(jié)果變量與條件變量的指標描述與校準

表2必要條件檢驗

（1）組態(tài)1：“互聯(lián)網(wǎng)服務能力+基礎設施建設+注意力分配”表明，當城市政府的互聯(lián)網(wǎng)服務能力較強，且基礎設施建設較好、政府推進審批改革的時間較早，即將更多注意力分配給政務環(huán)境建設時，該城市將會擁有更好的政務環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)服務能力、基礎設施建設、注意力分配這三個指標皆為核心條件。在此種條件組態(tài)中，當技術能力存在且政府給予足夠的注意力時，其他因素對于高水平的政務環(huán)境建設而言并不重要。換言之，技術能力和注意力分配能夠沖破資源稟賦條件對政務環(huán)境建設的限制。在68個地級市中，有19%的城市政府通過這種條件組合取得了較高的政務環(huán)境建設水平。這種條件組態(tài)能解釋包括舟山、淮北、陽江、麗水等城市的政務環(huán)境建設情況（見圖2）。以舟山為例，其所在的浙江省不僅是商事制度改革的先行者，而且也是國內(nèi)首次提出“最多跑一次”改革的省份。舟山政務大廳于2001年建立，商改首次時間是2014年3月，政府對政務環(huán)境建設給予了較早的注意力，基礎建設較好。同時，舟山市秉承浙江省“最多跑一次”的辦事理念，推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，減事項、減次數(shù)、減材料、減時間，優(yōu)化辦事流程，提升了政府服務效能。①

（2）組態(tài)2：“互聯(lián)網(wǎng)服務能力+基礎設施建設+財政資源供給”表明，在互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設較好的情況下，如果財政資源供給充足，其將會擁有較高水平的政務環(huán)境。財政資源供給條件為核心條件。在這種組態(tài)中，當技術能力和財政資源供給同時存在時，其他因素對于高水平的政務環(huán)境建設而言無關緊要。該組態(tài)的一致性分數(shù)為0.91，達到了很好的一致性要求，能夠解釋約11%的高水平城市政務環(huán)境建設的案例。這種條件組態(tài)所能解釋的案例，最為典型的是畢節(jié)市政務環(huán)境建設。畢節(jié)市建廳歷史悠久，2002年建立政務大廳，基礎設施配置齊全，是貴州省內(nèi)首個縣級政務中心。畢節(jié)七星關政務大廳追求提高辦事效率，大廳內(nèi)的紅頭文件標明“七星關承諾，只要資料齊全，承諾1.5天內(nèi)辦結(jié)工商事項”。此外，畢節(jié)通過采用“一事一號、分類取號、分窗辦理”的制度，提高了市場監(jiān)督管理窗口的辦事效率，優(yōu)化了政務環(huán)境[4]。

（3）組態(tài)3：“財政資源供給+企業(yè)需求+民眾需求”表明，當?shù)胤秸畵碛休^多的財政資源供給時，面臨高強度的企業(yè)需求和民眾需求，也能夠提高政務環(huán)境建設水平。其中，財政資源供給和企業(yè)需求為核心條件，民眾需求為補充條件。該條件組態(tài)表明，在地方政府即使沒有較高水平的技術運用能力和基礎設施建設，也缺乏注意力時，雖不能較好地推進分配，但是，當其面臨高強度的外部政策需求時，地方政府也會加大政務環(huán)境建設。該條件組態(tài)能夠解釋13%的案例。這種條件組合所能解釋的最為典型的是周口市政務環(huán)境建設。據(jù)徐現(xiàn)祥教授團隊的調(diào)研顯示，周口市所在的河南省政務環(huán)境建設的硬件水平、軟件水平處于全國中等水平以上，對標全國表現(xiàn)最好的地區(qū)，河南省政務環(huán)境在硬件和軟件水平提高的空間較大[4]。周口市是一座人口超千萬的城市，在互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設等技術并不領先的情況下，受財政資源供給的激勵和企業(yè)需求、民眾需求等外部政策需求的驅(qū)動，建設高水平的政務環(huán)境。因此，外部政策需求，財政資源供給，是周口市政務環(huán)境建設的重要推力和內(nèi)在動力。

表3高水平政務環(huán)境建設的組態(tài)分析①本文得到組態(tài)分析的“復雜解”“中間解”和“精簡解”，按照杜運周等人的研究，結(jié)果分析通常需要報告中間解。在中間解和精簡解中都出現(xiàn)的條件是核心條件，核心條件對結(jié)果的影響較大；只在中間解出現(xiàn)的條件是邊緣條件，邊緣條件對結(jié)果的影響較小。根據(jù)Fiss對組態(tài)分析結(jié)果的處理方式，用●表示條件變量存在，大圓表示核心條件，小圓表示邊緣條件；?表示當前變量在組態(tài)中以邏輯非的形式出現(xiàn)。參見杜運周,賈良定：《組態(tài)視角與定性比較分析(QCA):管理學研究的一條新道路》，《管理世界》,2017第6期。

（4）組態(tài)4：“互聯(lián)網(wǎng)服務能力+基礎設施建設+財政資源供給+企業(yè)需求+民眾需求”顯示，當?shù)胤匠鞘屑夹g基礎條件較好，且財政資源充足、企業(yè)和民眾需求強烈時，將擁有高水平的政務環(huán)境。這五個條件均為核心條件。解的一致性為0.78，覆蓋度為0.34，說明該組態(tài)能夠解釋34%的高水平政務環(huán)境建設的城市案例。組態(tài)4所能解釋的典型城市包括廣州、江門、合肥、金華、福州、蕪湖、杭州等城市（見圖3）。以廣州為例，所處的廣東省是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的先行省份，廣州市政府在互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設方面具備較好的基礎。同時，財政資源充足、中小企業(yè)眾多和民眾服務需求旺盛，驅(qū)動了地方政府的政務環(huán)境建設。

（5）組態(tài)5：“互聯(lián)網(wǎng)服務能力+基礎設施建設+注意力分配+財政資源供給+企業(yè)需求”顯示，擁有良好技術和組織條件的城市，在面臨高強度的企業(yè)需求時，將擁有高水平的政務環(huán)境。在組態(tài)5的條件組合中，這五個條件都為核心條件。解的一致性為0.81，覆蓋度為0.32。該組態(tài)能夠解釋約32%的高水平政務環(huán)境建設的城市案例。組態(tài)5能夠解釋包括杭州、莆田、三明、湖州、寧德等城市的政務環(huán)境建設情況（見圖4）。以三明、寧德為例，它們是較早開始進行商事制度改革的城市，所在的福建省是我國商事制度改革的先行者，福建省率先推行“一照一碼”登記制度，推進“雙隨機、一公開”，不斷創(chuàng)新政府服務，服務市場發(fā)展。同時，福建省的數(shù)字政府服務能力位于全國前列。三明、寧德響應國家和福建省商事制度改革及數(shù)字政府建設的號召，在提高互聯(lián)網(wǎng)服務能力的軟件建設、優(yōu)化政務大廳硬件建設，以及滿足企業(yè)辦事需求條件下，不斷提高政務環(huán)境建設水平。因此，加強技術建設，推進商事改革和響應市場需求，構成了三明、寧德等城市高水平政務環(huán)境建設的重要條件。

圖2組態(tài)1解釋的典型案例

圖3組態(tài)4解釋的典型案例

圖4組態(tài)5解釋的典型案例

（三）前因條件關系探索

為進一步探索條件組態(tài)之間的關系，本文對五個條件組態(tài)進行比對分析，得到六種有意義的比對狀態(tài)①組態(tài)1和組態(tài)5、組態(tài)2和組態(tài)4、組態(tài)2和組態(tài)5、組態(tài)3和組態(tài)4，這四對組態(tài)對比沒有實質(zhì)意義，故無相關分析。。第一，通過對比組態(tài)1和組態(tài)2，可以發(fā)現(xiàn)，對于擁有較好設施建設與互聯(lián)網(wǎng)服務能力的城市，注意力分配條件與財政資源供給條件可以相互替代，以提高政務環(huán)境建設水平（見圖5）。第二，通過對比組態(tài)1和組態(tài)3，可以發(fā)現(xiàn)，當技術維度的條件、注意力分配都缺乏時，財政資源供給和外部政策需求條件是推動城市政府優(yōu)化政務環(huán)境的重要力量，兩組態(tài)的條件形成互補（圖略）。第三，通過對比組態(tài)1和組態(tài)4，本文發(fā)現(xiàn)，在技術基礎條件良好的狀態(tài)下，注意力分配與財政資源供給、外部需求驅(qū)動條件相互替代（見圖6）。第四，通過對比組態(tài)2和組態(tài)3，本文發(fā)現(xiàn)，對于擁有充足財政資源供給的城市，技術維度的條件與環(huán)境維度的條件可以相互替代。即在缺乏互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎建設條件下，企業(yè)需求和民眾需求的驅(qū)動，可以推動政府政務環(huán)境建設（見圖7）。第五，通過對比組態(tài)3和組態(tài)5，本文發(fā)現(xiàn)，在財政資源供給充足和有較高企業(yè)需求時，民眾需求驅(qū)動與技術維度條件、注意力分配條件相互替代（見圖8）。第六，通過對比組態(tài)4和組態(tài)5，可以發(fā)現(xiàn)，注意力分配因素與民眾需求因素相互替代（見圖9）。

圖5注意力分配與財政資源供給間的替代關系

圖6注意力分配與財政資源供給、需求應對的替代關系

圖7技術與環(huán)境間的替代關系

圖8環(huán)境與“技術+注意力分配”間的替代關系

圖9民眾需求與注意力分配間的替代關系

在三個維度共6個條件所代表的影響因素分析中，財政資源供給、企業(yè)需求和民眾需求屬于客觀因素，互聯(lián)網(wǎng)服務、基礎設施建設和注意力分配屬于主觀因素。在一定的條件下，城市政府的主觀努力可以彌補客觀稟賦的不足，即提高商改和政務建設的注意力以及加強互聯(lián)網(wǎng)、軟硬件基礎建設等，能夠提高政務環(huán)境建設水平。外部環(huán)境因素如地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)企業(yè)數(shù)、從業(yè)人口數(shù)是不可控因素，在短時期內(nèi)無法改變，但政府的注意力分配是可控因素，政府對政務服務議題的關注度，能夠促進該城市政府在短時間內(nèi)向優(yōu)化政務環(huán)境領域投入更多的注意力，進而推動軟硬件建設和技術進步，以提升政府服務水平。

（四）地方政府政務環(huán)境建設的邏輯分析

通過上述分析，本文將高水平的地方政府政務環(huán)境建設的生成路徑概括為三類：一類是“技術+組織”的生成路徑，另一類是“組織+環(huán)境”的生成路徑，還有“技術+組織+環(huán)境”全面發(fā)展路徑。

第一，“技術+組織”路徑，本文將其概括為“技術優(yōu)化+組織管理”的驅(qū)動邏輯。在組態(tài)1、組態(tài)2中，地方政府政務環(huán)境建設以互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設為基礎，但也需要具有注意力分配或財政資源供給的支持。雖然互聯(lián)網(wǎng)技術、政務大廳的設立等是政務環(huán)境優(yōu)化的關鍵手段和主要載體，但足夠的關注和財政保障是建設的前提和必要條件。由于地方政府治理任務多，且一般不會投資于績效難以衡量、上級不易關注的項目，這時，注意力分配為政府積極主動從事政務環(huán)境建設提供意愿，而且財政資源的供給也為政府給予資金支持。因此，高水平的政務環(huán)境建設，一方面需要有注意力分配的推動機制，地方政府才會重視政務環(huán)境優(yōu)化；另一方面，需要財政資源的支持，地方政府才會尋求變革，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)治理技術、提高軟硬件建設水平。

第二，“組織+環(huán)境”路徑，本文將其概括為“組織管理+需求應對”的驅(qū)動邏輯。在組態(tài)3中，高水平政務環(huán)境建設依賴于政府財政資源供給能力和政策需求的驅(qū)動。在這種路徑下，即使缺乏技術維度建設也可以提高政務環(huán)境建設水平。對于技術欠發(fā)達的地區(qū)而言，互聯(lián)網(wǎng)運用、服務設施建設不佳，但倘若外部企業(yè)需求和民眾需求強烈，地方政府也會有加強政務環(huán)境建設的驅(qū)動力。政府關注到了外在政策需求，回應企業(yè)發(fā)展的需要和民眾辦事的需要，加大財政供給的力度，這些城市依靠后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)政務環(huán)境建設的追趕。也就是說，地方政府對外部需求的回應，可在一定程度上彌補技術維度的不足，進而在政務環(huán)境建設方面“奮起直追”。這種路徑對于技術水平、基礎建設欠發(fā)達地區(qū)的政務環(huán)境建設案例具有一定的解釋力，即能夠解釋為什么河南周口在技術欠發(fā)達的條件下能推進政務建設，也在一定程度上說明寧夏銀川、吳忠等城市的政務環(huán)境建設能夠彎道超車、成為得分靠前的城市。

第三，“技術+組織+環(huán)境”路徑，可以概括為“技術優(yōu)化+組織管理+需求回應”全面發(fā)展的驅(qū)動邏輯。在組態(tài)4和組態(tài)5中，高水平的政務環(huán)境建設依賴于技術維度、組織維度和環(huán)境維度的多重因素的并發(fā)驅(qū)動。在這種路徑下的兩種組態(tài)的案例覆蓋度最高，說明覆蓋了最多的城市案例。大多數(shù)城市高水平的政務環(huán)境建設，是技術、組織和環(huán)境維度的各個條件的協(xié)同作用。政務環(huán)境建設水平較高的地方政府無不具有數(shù)字政府、智慧政府治理的高效，以及政府對信息技術高度關注，同時，這些城市企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人員眾多，政府重視回應企業(yè)發(fā)展和民眾辦事需求，關注商事制度改革，給予政務環(huán)境建設較多注意力，重視政府服務能力的提升，為政務環(huán)境建設提供支持和保障。

五、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論與啟示

本文以68個地級市的政務環(huán)境建設為案例，通過運用fs/QCA分析方法，分析影響地方政府政務環(huán)境建設的條件組態(tài)及核心因素，從“技術—組織—環(huán)境”的維度分析了高水平政務環(huán)境建設的驅(qū)動路徑，便于把握中國地方政務環(huán)境建設的背景和條件。同時，本研究從組態(tài)分析的視角研究多重因素在推動地方政府政務環(huán)境建設上的協(xié)同效應，拋卻定量研究中分析單因素的邊際凈效應，重點分析研究高水平政務環(huán)境建設背后的多因素互動的邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，技術優(yōu)化、組織管理和需求應對三個方面的條件均無法單獨構成影響高水平政務環(huán)境建設的必要條件。五個條件組態(tài)解釋了導致高水平政務環(huán)境建設的條件組合：一是技術優(yōu)化+注意力分配，二是技術優(yōu)化+財政資源供給，三是財政資源供給+需求回應，四是技術優(yōu)化+財政資源供給+需求回應，五是技術優(yōu)化+組織管理+需求回應。

同時，本文將高水平政務環(huán)境建設的路徑概括為三類：一類是“技術優(yōu)化+組織管理”，另一類是“組織管理+需求回應”，還有一類是“技術優(yōu)化+組織管理+需求回應”。綜合來看，高水平政務環(huán)境建設是技術優(yōu)化、組織管理和需求回應的多個前因條件協(xié)同并發(fā)的結(jié)果。

在實踐方面，得到了兩點啟示：第一，地方政府要注重政務環(huán)境建設，注意力分配是提升政務環(huán)境建設水平的重要條件；重視技術優(yōu)化，互聯(lián)網(wǎng)服務能力和基礎設施建設影響政府辦事效率和服務效能；重視需求回應，企業(yè)發(fā)展和民眾需求是推動地方政府政務環(huán)境優(yōu)化的驅(qū)動力。第二，城市政府要根據(jù)自身稟賦條件，因地制宜制定政策，推動本轄區(qū)政務環(huán)境優(yōu)化。例如，注重大數(shù)據(jù)、人工智能技術的運用，云平臺的建立，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”來簡化辦事流程，節(jié)省辦事時間，推進政府服務水平提升，以有效提升政務環(huán)境建設水平。

（二）研究局限和未來展望

首先，囿于研究數(shù)據(jù)的可獲得性，本文數(shù)據(jù)并未涵蓋全國的地級市政府，在樣本量上存在一定的局限性。其次，基于研究的可行性，本文列出六個影響因素，但是現(xiàn)實生活中影響地方政府政務環(huán)境建設的因素錯綜復雜，雖然這六個因素比較能全面解釋影響政務環(huán)境建設的原因，但是并不能涵蓋全部影響因素。因此，論文未來的研究，需要納入更多城市案例，以增強分析的權威性，納入更多的影響條件，以增強分析的科學性，以此來解釋地方政府的行為動機和行為策略對政務環(huán)境建設的影響，深入挖掘高水平政務環(huán)境建設背后影響因素的復雜機制。