北美地區(qū)碳排放交易機制經(jīng)驗與啟示

李濤

摘? ?要：2020年9月，習近平主席宣布中國力爭2030年前二氧化碳排放量達到峰值、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。在碳達峰、碳中和目標下，中國碳排放交易市場必將迎來新發(fā)展階段。本文梳理北美地區(qū)碳排放交易體系發(fā)展情況和特點，借鑒其經(jīng)驗做法，建議完善碳排放法律法規(guī)體系、健全碳市場制度保障，培育多層次碳市場、促進碳資產(chǎn)有效配置，有序推進國內外碳市場互聯(lián)互通，進一步推進中國碳排放交易市場高質量發(fā)展。

關鍵詞：北美地區(qū);碳排放;配額

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.06.010

中圖分類號：F124文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）06-0083-05

一、北美地區(qū)碳排放交易基本情況

北美地區(qū)碳排放交易，主要包括區(qū)域溫室氣體減排行動、美國加利福尼亞州和加拿大魁北克省等區(qū)域性碳排放交易體系。

（一）區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）

2005年，美國東北部10個州共同簽署應對氣候變化協(xié)議，建設美國首個強制性碳排放權交易體系。其減排目標：2018年電力行業(yè)二氧化碳排放量比2009年減少10%，2020年比2005年削減50%，2030年比2020年削減30%。配額初始分配以拍賣為主，占配額總量90%以上，拍賣收入主要用于能源效率提升、可再生能源技術、消費者補貼、減排和適應項目等。根據(jù)國際碳行動伙伴組織（ICAP）《全球碳市場進展：2021年度報告執(zhí)行摘要》等統(tǒng)計，2020年RGGI拍賣底價為2.32美元，全年拍賣總量6498萬短噸，成交均價6.4美元/短噸。

（二）美國加利福尼亞州碳排放交易體系

2013年1月，美國加利福亞尼州碳交易體系啟動，并于2014年與加拿大魁北克碳市場連接。加州碳交易體系主要分三個履約期：2013—2014年第一期，覆蓋了發(fā)電、工業(yè)排放源，年度上限約1.6億噸二氧化碳當量，占排放總量的35%左右;2015—2017年第二期，增加了交通燃料、天然氣銷售業(yè)等部門，排放上限增加至3.95億噸二氧化碳當量，占比上升至80%左右;2018—2020年第三期，各年度排放上限分別為3.58億、3.46億和3.34億噸二氧化碳當量，覆蓋了約80%的溫室氣體排放和500多個企業(yè)。根據(jù)國際碳行動伙伴組織（ICAP）《全球碳市場進展：2021年度報告執(zhí)行摘要》等統(tǒng)計，2020年加州配額拍賣底價16.68美元，年度拍賣總量達2.15億噸，成交均價為17.14美元/噸。

（三）加拿大魁北克碳交易體系

2013年1月，加拿大魁北克碳交易體系正式運行，覆蓋化石燃料燃燒、電力、建筑、交通和工業(yè)等多個行業(yè)的多種溫室氣體。與加州碳交易體系相似，魁北克碳交易體系也已實施三個履約期，2020年度配額總量約0.55億噸二氧化碳當量，占排放總量的80～85%。

二、北美地區(qū)碳排放交易主要特點

（一）建立碳排放交易市場制度保障

1.北美地區(qū)主要通過區(qū)域合作備忘錄和州法律法規(guī)等方式，建立統(tǒng)一規(guī)則體系，形成強制履約的制度保障。如RGGI通過合作備忘錄，建立協(xié)調各成員州統(tǒng)一行動的指導性條例，各州再依據(jù)指導性條例制定法律法規(guī)，保障溫室氣體減排行動落實。又如美國加州2006年通過《全球應對變暖法案》（AB32法案），為控制溫室氣體排放確立了堅實的法律基礎，規(guī)定該州2020年溫室氣體排放減排目標，明確空氣資源委員會的法律地位，設定了嚴格的履行期限，包含碳排放交易機制所應覆蓋的范圍和行業(yè)等條款;2016年9月通過SB32法案，將減排目標延續(xù)至2030年、2050年;2017年7月又通過了《AB398》法案，將總量控制交易機制延長到2030年，并對抵消機制、配額分配以及新的價格穩(wěn)定機制等進行修訂。

2.構建不同的配額分配機制。RGGI初始分配以拍賣為主，對90%以上配額進行拍賣分配，并設立二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)（COATS）和獨立的第三方核證監(jiān)督機構，對拍賣和交易進行監(jiān)督、核證。企業(yè)、個人、非營利性機構、外國公司等均可參與競拍，但單個主體一次購買配額數(shù)量不得超過該次拍賣總量的四分之一。美國加州以免費和拍賣的混合配額分配體系為基礎，同時根據(jù)配額價格情況，儲備保留的一定配額。免費分配配額主要用于第一個階段，將至少90%配額免費分配，但同時逐漸減少免費分配的份額、增加拍賣的配額。此外，加州對私營的電力等公共事業(yè)公司（Investor-owned Utilities）設計了雙重拍賣機制，為拍賣市場增加參與者和配額交易，增進了市場活力。即相關公共事業(yè)公司獲得配額后，不能直接用來履約，而需要將配額拍賣并將拍賣收入用于公共利益，履約所要求的配額需參加競拍獲得。

3.完善監(jiān)測、報告與核查機制。RGGI要求控排企業(yè)安裝污染物排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，用于監(jiān)測、記錄和計量溫室氣體排放情況，并要求控排企業(yè)每季度結束后30日內，通過美國環(huán)保局的排放收集和監(jiān)測計劃系統(tǒng)（ECMPS）提交報告，各成員州環(huán)保部門將對報告進行評估，對比排放量與持有配額數(shù)量。除監(jiān)測、報告外，RGGI不僅通過ECMPS客戶端工具對控排企業(yè)排放情況進行電子審查，也會實地審查監(jiān)測計劃、歷史數(shù)據(jù)、監(jiān)測設備以及系統(tǒng)周邊設備等。美國加州實施第三方機構核查和監(jiān)管部門評審雙重核查，由空氣資源委員會（CARB）下設的執(zhí)行官進行管理，并明確規(guī)定第三方核查機構和核查員資質、核查內容等。先由企業(yè)選擇第三方核查機構對排放報告進行核查，再由CARB對核查報告及聲明進行評審，執(zhí)行官有權撤銷第三方核查結論并指派其他機構在90天內重新進行核查。

（二）設計市場穩(wěn)定儲備（MSR）機制

1.對初始配額進行總量設置并動態(tài)調整。RGGI 對2014年的配額總量設定為0.91億噸，比2013年下降約45%;并規(guī)定2015—2020年配額總量預算每年削減2.5%。

2.建立價格調控機制。RGGI實行成本控制儲備機制（CCR），當配額拍賣價格高到觸發(fā)價格時，增加拍賣配額供給，抑制拍賣結算價格，平抑價格。加州規(guī)定配額最低拍賣價格，并通過引入儲備配額而設定了封頂價格，在價格漲至特定觸發(fā)點時額外增加配額供給，儲備配額的數(shù)量約是總體配額的5%，每個季度以固定價格賣給強制性減排單位。

3.出臺若干配套調節(jié)機制，以調節(jié)配額量，穩(wěn)定價格。如RGGI建立清除儲備配額配套機制，在削減后的配額總量基礎上，按照平均分配、逐年扣減的方法，將盈余的儲備配額進行扣減。加州實行可存儲不可預借、抵消機制，允許排放企業(yè)在控制上限的情況下可以將配額轉存到下一年，但不能提前借用未來履約年份的配額。

（三）發(fā)展碳期貨，完善價格發(fā)現(xiàn)機制

除了配額拍賣一級市場外，RGGI 建立配額現(xiàn)貨交易和金融衍生品等二級市場。其中配額現(xiàn)貨交易直接在COATS 中進行配額轉讓; 配額金融衍生品主要在美國洲際交易所進行交易，包括碳排放配額、核證減排量期貨期權、碳金融工具期貨等碳金融衍生品，并明確報價單位和最小變動價位、每日價格最大波動限制、最低交易保證金等要素。碳金融衍生品市場發(fā)展不僅有利于碳資產(chǎn)的套期保值、規(guī)避碳資產(chǎn)價格波動風險，還能聯(lián)動碳現(xiàn)貨價格、促進碳價格市場發(fā)現(xiàn)。

（四）形成北美碳交易市場的對接機制

2013年9月，美國加州與加拿大魁北克簽署《加州空氣資源委員會與魁北克政府關于協(xié)調和融合消減溫室氣體的碳排放交易體系合作協(xié)議》，為合作提供總體性框架和指導，構建咨詢委員會監(jiān)督和協(xié)調雙方市場，約定雙方碳交易市場于2014年實現(xiàn)對接合作，并于2014年11月進行了第一聯(lián)合拍賣。美國加州與加拿大魁北克雖屬不同的交易體系，但同加入西部氣候倡議（WCI），具有相似的減排目標、控排部門和范圍、配額拍賣規(guī)則和價格控制機制等，兼容度較高。通過碳市場對接，雙方獲取更多減排的選擇和機會，實現(xiàn)雙贏?？笨丝嘏牌髽I(yè)從加州購買配額，降低碳交易價格和減排成本;加州獲得出售配額的收入，不僅能彌補其提高的減排成本，還帶來額外收益，雙方都從鏈接的大市場中獲利。

三、啟示和建議

（一）完善碳排放法律法規(guī)體系，健全碳市場制度保障

一是加強碳排放交易市場立法。建立和健全環(huán)保部門監(jiān)管碳市場的法律地位和責任，明確碳衍生品市場的監(jiān)管分工，加大碳排放違法處罰力度，提升全國碳排放和溫室氣體減排強制履約的法律效力。二是制定碳排放中長期規(guī)劃。按照2030年碳達峰、2060年碳中和的目標，結合發(fā)電、石化、煤炭、鋼鐵、交通、建筑等行業(yè)歷史碳排放情況，統(tǒng)籌制定全國主要行業(yè)的碳排放中長期規(guī)劃，明確排放及減排目標，控制碳配額總量;兼顧地區(qū)差異，給予部門、省份在總量控制下一定的結構性調整自主選擇權。三是建立健全碳排放分配、交易、監(jiān)管等具體操作細則，如年度總量和遞減量確定方案，免費分配、有償分配及儲備比例和具體方式，碳排放核查機構管理和核查機制等。四是完善全國統(tǒng)一碳市場交易系統(tǒng)和交易制度，明確碳交易市場準入條件，建立碳價格區(qū)間調控目標及機制，防范市場操縱、過度投機等行為，維護好碳市場秩序，發(fā)揮好碳價機制，促進碳交易健康發(fā)展。

（二）培育多層次碳市場，促進碳資產(chǎn)有效配置

一是建立全國統(tǒng)一的碳市場和地方區(qū)域特色碳市場的多層次碳市場體系，除了控排企業(yè)外，允許和鼓勵金融機構、基金公司、實體企業(yè)、個人投資者等參與碳交易和投資，不斷擴大市場主體，促進碳交易、碳投資，形成全球有影響力的碳市場。二是不斷豐富碳交易產(chǎn)品。在碳配額產(chǎn)品的基礎上，不斷豐富自愿核證減排量、林業(yè)碳匯、綠色電力證書等碳交易產(chǎn)品，并適時發(fā)展碳期貨、碳期權等碳衍生品交易。三是構建適合碳交易市場發(fā)展的監(jiān)管體系。借鑒RGGI 的相關經(jīng)驗并結合中國實際，建立由金融委統(tǒng)一領導、環(huán)保和金融等部門組成的多層次、多維度監(jiān)管體系，統(tǒng)籌負責碳交易市場監(jiān)管和調控。

（三）有序推進國內外碳市場互聯(lián)互通，促進碳交易雙循環(huán)

一是積極探索和參與國際碳市場標準建設，促進國內碳市場規(guī)則機制與國際碳市場的兼容和接軌，為國際國內碳市場互聯(lián)互通打下堅實基礎。二是穩(wěn)步推進國內碳市場對外開放，適時允許外資進入碳市場，實行準入前國民待遇，吸引合格境外碳投資者進入國內市場，促進碳交易開放。三是加強與韓國、歐盟等國際碳市場合作，開展碳市場互聯(lián)互通交流與協(xié)商，建立合作備忘錄，實現(xiàn)碳市場對接共贏。

（責任編輯：夏凡）

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