空間城市化與人口城市化相統(tǒng)一的城市化模式與持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長

李英東

（西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安710061）

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空間城市化與人口城市化相統(tǒng)一的城市化模式與持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長

李英東

（西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安710061）

摘要：在改革前一階段，中國形成了政府主導(dǎo)的空間城市化與市場自發(fā)的人口城市化并行的城市化模式。以基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)投資為主要內(nèi)容的空間城市化，以農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工為主線的人口城市化，都成為經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。但是，地方政府主導(dǎo)的空間城市化與農(nóng)民工自發(fā)進(jìn)城的人口城市化模式不僅自身存在很大缺陷，而且相互之間嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致城市化的收益遞減，成本不能有效分?jǐn)偅鞘谢A(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)市場難以持續(xù)良性運(yùn)行，人口城市化速度減緩，嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。通過改變地方政府的激勵(lì)與行為模式，確立空間城市化與人口城市化相統(tǒng)一的新型城市化模式，才能推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

關(guān)鍵詞：人口城市化；空間城市化；深度城市化；經(jīng)濟(jì)增長

2010年第一季度以來，中國經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)放緩。對經(jīng)濟(jì)減速的原因，主流的解釋包括：一是外需增長乏力說。認(rèn)為自2008年全球金融危機(jī)以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)持續(xù)不景氣，中國出口增長放緩導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度減緩。二是消費(fèi)與投資結(jié)構(gòu)失衡說。認(rèn)為消費(fèi)在GDP中所占比重過低，投資比重過大，過度依靠投資增長造成新增資本的回報(bào)率下降，從而使經(jīng)濟(jì)高增長不可持續(xù)。三是產(chǎn)能過剩說。認(rèn)為不管是鋼鐵、煤炭、水泥等中間產(chǎn)品，還是家電、汽車等最終消費(fèi)品，生產(chǎn)能力都已是世界第一。巨大的生產(chǎn)能力沒有持續(xù)高增長的市場對接和匹配，從而造成產(chǎn)能過剩。四是人口紅利消失說。認(rèn)為當(dāng)前中國的人口紅利已經(jīng)消失，從而造成經(jīng)濟(jì)增長放緩。五是貨幣政策說。認(rèn)為前期經(jīng)濟(jì)刺激政策造成貨幣過度供給，引發(fā)資產(chǎn)價(jià)格泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)，不得不在2010年以后實(shí)行偏緊的貨幣政策，造成經(jīng)濟(jì)增長速度放緩。

上述解釋雖然在不同層面反映了中國經(jīng)濟(jì)增長面臨的約束條件，但是缺少結(jié)合規(guī)模宏大的城市化進(jìn)程深入闡釋的視角。國內(nèi)外主流看法認(rèn)為，城市化是未來幾十年中國經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的基本特征。［1］（p3）［2］只有從現(xiàn)行城市化模式的基本特征及其內(nèi)在缺陷出發(fā)，才能深入理解經(jīng)濟(jì)存在的結(jié)構(gòu)性問題，找到經(jīng)濟(jì)增長速度放緩的癥結(jié)。糾正城市化模式的缺陷不僅有利于延續(xù)城市化進(jìn)程，提高城市化的質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)包容性城市化，還有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有序轉(zhuǎn)型，化解產(chǎn)能過剩，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長注入動力與活力。

一、中國改革前一階段城市化模式的基本特征與經(jīng)濟(jì)增長

如果將1978年以來的改革分為兩個(gè)階段，從1978年至2012年中共18大召開，可以稱為市場化改革的前一階段。這一階段不僅出現(xiàn)了市場自發(fā)的人口城市化，也出現(xiàn)了政府主導(dǎo)的規(guī)模宏大的空間城市化。空間城市化與人口城市化同時(shí)并行推進(jìn)是這一時(shí)期中國城市化模式的基本特征，也是經(jīng)濟(jì)高速增長的重要動力。

（一）在改革的前一階段，城市化最顯著的表征是政府主導(dǎo)的空間城市化快速推進(jìn)。

首先，所謂空間城市化或者土地城市化，首先指的是城市在空間層面的擴(kuò)張。1981年，中國城市建成區(qū)面積為7438平方公里，到2013年，城市建成區(qū)面積已達(dá)47855.3平方公里，是原面積的6.43倍（國家統(tǒng)計(jì)局，2014）。城市空間的擴(kuò)展為城市生產(chǎn)、交易與投資提供了不斷擴(kuò)張的載體和平臺。

其次，空間城市化具體推進(jìn)形式之一是巨量城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)。改革開放以來，不僅公路、橋梁、隧道、機(jī)場、軌道交通、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，而且城市通信、能源與公用事業(yè)、社會基礎(chǔ)設(shè)施等都有大幅度改善。1978年，中國城市道路長度只有2.7萬公里，2013年已達(dá)到33.6萬公里，增長12.4倍。地鐵里程從2000年的117公里增長到2012年的1755公里。［1］（p164）中國城市容納了數(shù)億新增城市人口，避免了貧民窟的蔓延，盡管污水和垃圾處理服務(wù)還需要盡力跟得上需求。［3］（p8）城市基礎(chǔ)設(shè)施投資降低了成本，支持了經(jīng)濟(jì)活動，提高了城市全要素生產(chǎn)率，將城市與國內(nèi)外市場相連接，還促進(jìn)了就業(yè)。［4］

表1　中國城市市政建設(shè)總量指標(biāo)（1978-2013）

第三，空間城市化的內(nèi)容也體現(xiàn)為城市房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。改革以來，特別是自1998年停止住房實(shí)物分配，推行住房制度市場化改革以來，城鎮(zhèn)住房開發(fā)量明顯加快，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積大幅度增加。1979年中國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積只有6.9平方米（中國統(tǒng)計(jì)摘要2010版），到2012年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積已達(dá)到32.9平方米（中國統(tǒng)計(jì)年鑒，2014）。2010年，房地產(chǎn)投資達(dá)64877.3億元，占全年GDP的16.3%。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展顯著改善了城鎮(zhèn)居民的居住條件，也促進(jìn)了建筑、鋼鐵、水泥、電解鋁、家電、家具、裝修、金融保險(xiǎn)、中介服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為勞動力市場注入了新的活力。［5］（p85-89）

（二）在這一階段，大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到更高生產(chǎn)率的非農(nóng)部門的人口城市化，改善了資源配置效率。

1978年以來，中國積極推動了農(nóng)業(yè)部門改革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高。1978年，生產(chǎn)一畝大米、小麥和玉米需要33工作日，到2011年，只需要7個(gè)工作日，［1］（p83）農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動的制度逐步松動，城市非國有企業(yè)逐步壯大并成為吸納就業(yè)的重要渠道，國有企業(yè)用工制度也逐漸遵循市場規(guī)律，城市經(jīng)濟(jì)對勞動力需求大為增加。在農(nóng)村的推力和城市的拉力共同作用下，農(nóng)民工大量進(jìn)城就業(yè)，到2013年，中國的城市化率已達(dá)到53%。2.7億農(nóng)民工進(jìn)入非農(nóng)部門就業(yè)，勞動力從農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)率更高的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，對中國GDP增長的貢獻(xiàn)度大約占五分之一。

二、傳統(tǒng)城市化模式的缺陷與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長面臨的困境

盡管城市化成為前一階段中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要動力，但是當(dāng)前城市化卻難以繼續(xù)快速推進(jìn)。傳統(tǒng)的空間城市化與人口城市化模式不僅自身存在很大缺陷，而且相互之間缺乏有機(jī)配合與協(xié)調(diào)互動。傳統(tǒng)城市化模式的內(nèi)在缺陷使城市化面臨前所未有的困局和挑戰(zhàn)，不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)市場的持續(xù)良性運(yùn)行，制約著人口城市化的增長速度，使農(nóng)民工市民化難以順利實(shí)現(xiàn)，城市化模式的缺陷嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

（一）空間城市化模式的缺陷與困境拖累了經(jīng)濟(jì)增長。

在空間城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。中國法律規(guī)定，城市土地屬于國有，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，村集體擁有土地的收益權(quán)與使用權(quán)，只有地方政府才有處置和轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利。［6］（p196）長期以來，地方政府低價(jià)征收農(nóng)業(yè)用地，進(jìn)行平整、開發(fā)后，再以“招、拍、掛”等形式在土地二級市場上出讓，通過主導(dǎo)土地交易獲得土地級差收益。1994年分稅制改革使地方政府承擔(dān)廣泛的事權(quán)，財(cái)力相對不足，土地出讓收益成為地方政府財(cái)政收入和城市建設(shè)的重要資金來源，往往占地方政府收入的30%-60%，獲取更多的土地收益成為地方政府經(jīng)營城市，加速推動空間城市化的基本動力。［7］

地方政府主導(dǎo)的空間城市化模式雖然使其有財(cái)力改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，但也存在明顯的缺陷。通過城市土地面積擴(kuò)張獲取財(cái)政收入的空間城市化導(dǎo)致地方政府一味追求眼前利益，一次性收取未來40至70年的房地產(chǎn)收益；征地和賣地間的利益空間使土地“尋租行為”盛行；［8］（p38-46）地方政府的土地財(cái)政收入通過壟斷土地一級市場獲得，農(nóng)民因失去土地、補(bǔ)償不足而不滿，社會矛盾與日俱增。［9］（p49-82）

農(nóng)民的不斷抗?fàn)帉?dǎo)致近年來征地成本不斷增加，2008年，包括土地征用、拆遷與安置費(fèi)用在內(nèi)的土地利用補(bǔ)償占到GDP的0.5%，占土地總收益的15%；2012年，這一費(fèi)用上升到GDP的2.6%，占土地總收益的大約一半。［1］（p13）不斷上升的征地成本，加上地方政府對土地收益的剛性需求，推動土地價(jià)格不斷上升，地價(jià)上升又助長了房價(jià)快速上漲。地價(jià)與居高不下的房價(jià)推高了城市制造業(yè)成本和居民生活成本。［10］（p4-20）

征地成本上升也導(dǎo)致地方政府來自土地的凈收益下降，地方政府的土地出讓收入占GDP的比重已由2010年的4.2%下降到2012年的1.2%。［1］（p13）為了主導(dǎo)與推進(jìn)空間城市化進(jìn)程，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，許多地方政府成立城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施公司（UDICs）、政府融資平臺公司（LGFVs），通過將城市土地向銀行抵押以獲得貸款來進(jìn)行城市建設(shè)。近年來，雖然平臺公司促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但也積累了巨額債務(wù)。

地方政府主導(dǎo)的空間城市化面臨征地成本上升，土地出讓凈收益下降，地方政府債務(wù)不斷累積，基礎(chǔ)設(shè)施投融資困難等難題。高昂的房價(jià)也導(dǎo)致住房的可支付性不足，房地產(chǎn)市場繁榮的勢頭近期以來在大多數(shù)城市已經(jīng)不復(fù)存在。2015年，住房投資大大放緩，全年住宅投資增長僅為0.4%；房屋新開工面積比上年下降14%，其中住宅新開工面積比上年下降14.6%，住房空置率和庫存量大為增加?？臻g城市化的兩大引擎——城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)投資幾乎同時(shí)減速，傳統(tǒng)的空間城市化模式陷入了僵局，拖累了經(jīng)濟(jì)增長。

（二）人口城市化進(jìn)程中面臨的問題和缺陷也成為經(jīng)濟(jì)減速的重要原因。

雖然中國的城市化率已經(jīng)大幅度提升，但是對農(nóng)民工的政策性歧視依舊存在。

第一，在就業(yè)方面，農(nóng)民工的工作環(huán)境較為惡劣，報(bào)酬相對較低。2010年農(nóng)民工月工資只有城鎮(zhèn)工人的55.5%，［11］（p47-67）是城市社會“工作中的貧窮者”；就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏職業(yè)經(jīng)歷累計(jì)和晉升的保證機(jī)制。［12］（p107-122）農(nóng)民工很少能進(jìn)入體制內(nèi)國有企事業(yè)單位，2009年，僅有7.3%農(nóng)民工進(jìn)入公共部門工作，而城市戶口勞動力進(jìn)入這一部門的比例是49.4%。［13］（p75-102）農(nóng)民工工作時(shí)間也比較長，2014年，農(nóng)民工平均每天工作時(shí)間達(dá)到8.8小時(shí)，平均每月工作25.3天。

第二，在子女教育方面，農(nóng)民工子女到城市公立學(xué)校就讀仍面臨各種困難。例如在廣東，約50%的農(nóng)民工子女沒有在公立學(xué)校上學(xué)，很多學(xué)生進(jìn)入打工子弟學(xué)校。但是打工子弟學(xué)校教育設(shè)施較差，課程設(shè)置粗放，教師素質(zhì)不高。城市教育資源在滿足了城市戶籍兒童入學(xué)需求之后才接收農(nóng)民工子女，入學(xué)所需各種證明材料造成較高的辦理成本和法規(guī)障礙，農(nóng)村戶籍學(xué)生須返回戶籍所在地參加中高考；農(nóng)民工子女很難進(jìn)入城市重點(diǎn)學(xué)校就學(xué)。［1］（p19-21）

第三，農(nóng)民工在城市面臨非常嚴(yán)重的住房困難。農(nóng)民工的住房面積狹窄，居住條件惡劣。2008年9月清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所鄭思齊等開展的北京“城中村”調(diào)查顯示，在農(nóng)民工聚居的“城中村”中，人均使用面積在5平方米以下的住戶占到40%，九成以上的住房缺乏獨(dú)立廁所和廚房。［14］（p34-40）農(nóng)民工的住房自有率也極低，國家統(tǒng)計(jì)局2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示，僅有1%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房；即使按較高的世界銀行課題組統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工在城市擁有自己住房的比例僅為10%。

盡管國務(wù)院要求有條件的地區(qū)將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工納入公租房供應(yīng)范圍。［15］（p70-74）但是在地方政府的操作中，除了成都、重慶等少數(shù)城市嘗試為農(nóng)民工提供公租房，外來農(nóng)民工基本上處在保障對象的邊緣地位。例如北京的公租房雖然規(guī)定可以向外來人口開放，但要求滿足相應(yīng)工作年限，這一規(guī)定如何具體實(shí)施仍有待細(xì)化；上海要求外來人口須持有居住證且連續(xù)繳納社會保險(xiǎn)金，這又將大量在非正規(guī)部門就業(yè)的務(wù)工人員排除在保障范圍之外。［16］（p63-74）

第四，雖然已有大量農(nóng)民工在城市居住與就業(yè)，參加城市社會保障的比例卻有限。2013年，農(nóng)民工參加城市養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的比率分別只有15.7%、17.6%與9.1%。

表2　外出農(nóng)民工參加社會保障的比例（單位：%）

這些歧視性現(xiàn)象的持續(xù)存在，提高了農(nóng)民工流動的成本，增加了農(nóng)民工進(jìn)城定居的困難，在相當(dāng)程度上屏蔽了農(nóng)民工分享經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的財(cái)富增長的機(jī)會。導(dǎo)致在實(shí)行市場化改革與放寬農(nóng)民工進(jìn)城政策超過30年后，多數(shù)農(nóng)民工仍然處于流動狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)在就業(yè)城市定居落戶。

由于沒有本地戶口和公民身份，缺少有效的社會安全網(wǎng)與公共衛(wèi)生系統(tǒng)、健全的社會保障體制和良好的公共教育，農(nóng)民工不得不將微薄的收入大比例地用于預(yù)防性儲蓄，從而抑制了消費(fèi)。［17］（p33-52）2014年，外出農(nóng)民工人均月收入2864元，人均月生活消費(fèi)支出僅為944元，［18］平均消費(fèi)傾向只有33%。陳斌開等（2010）基于中國社科院微觀家庭調(diào)查（CHIPS）數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，移民的邊際消費(fèi)傾向比城鎮(zhèn)居民的邊際消費(fèi)傾向低14.6個(gè)百分點(diǎn)。［19］（p62-71）農(nóng)民工過高的儲蓄率和低下的消費(fèi)率，制約著城市消費(fèi)市場的擴(kuò)張，導(dǎo)致國內(nèi)總需求不足、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象愈益突出。

總之，農(nóng)民工難以在城市，特別是在就業(yè)機(jī)會多的大城市獲得市民身份和待遇，是中國消費(fèi)在GDP中占比過低，總需求不足，經(jīng)濟(jì)增長后續(xù)乏力的重要原因。

（三）空間城市化與人口城市化缺乏協(xié)調(diào)與配合對經(jīng)濟(jì)減速的影響。

城市政府主導(dǎo)的空間城市化，通常表現(xiàn)為財(cái)政和政績激勵(lì)下的經(jīng)營城市行為，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資沒有考慮農(nóng)民工等新增城市人群的需求，得不到農(nóng)民工及其家庭的有效承接與消費(fèi)驅(qū)動，大中城市的房價(jià)遠(yuǎn)超出農(nóng)民工與城市低收入階層的支付能力。自發(fā)進(jìn)城的農(nóng)民工難以分享空間城市化帶來的住房條件改善、市政設(shè)施改進(jìn)與財(cái)富增值機(jī)會。中國的空間城市化進(jìn)程與人口城市化進(jìn)程嚴(yán)重脫節(jié)。

這種投資與消費(fèi)、建設(shè)者與使用者、新設(shè)施與新移民供需錯(cuò)位與分離的城市化模式，在相互隔離的系統(tǒng)中各自運(yùn)行了幾十年后，近期都出現(xiàn)了邊際收益下降、邊際成本遞增的趨勢。

政府主導(dǎo)的空間城市化與農(nóng)民工等城市新增人群缺乏對接和直接聯(lián)系，城市化所應(yīng)有的共享投入品、要素匹配、知識生產(chǎn)與消費(fèi)的外溢效應(yīng)等聚集效益沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)新增的產(chǎn)能由于市場需求不足而出現(xiàn)嚴(yán)重過剩?？臻g城市化由于未獲得城市新增人口需求的有力支撐而出現(xiàn)投資回報(bào)率遞減的趨勢。中國的增量資本-產(chǎn)出率（ICOR），已經(jīng)從1991-2011年的3.6，上升到2009-2011年的4.7，人口低于50萬的城市ICOR平均在5.5以上，遠(yuǎn)高于韓國、臺灣、日本在高增長時(shí)期的比率，也高于國際經(jīng)驗(yàn)中資本使用的有效率水平3。［1］（p9）

在空間城市化進(jìn)程中，城市政府不僅面臨征地成本上升的難題，房價(jià)上漲也導(dǎo)致商品房供給與人口城市化的主體—農(nóng)民工的需求嚴(yán)重脫節(jié)。在城市新區(qū)，存在住房庫存過高，市政與商業(yè)設(shè)施利用率偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度同質(zhì)化，制造業(yè)產(chǎn)能過剩，通勤距離過長等問題。而在城市居民與農(nóng)民工集中居住的老城區(qū)，市政設(shè)施和環(huán)境治理投資卻遠(yuǎn)為不足，住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等城市擁擠效應(yīng)愈益嚴(yán)重。不論是新城區(qū)，還是老城區(qū)，空間城市化的邊際成本都在不斷上升。

城市聚集效益難以得到充分發(fā)揮，城市擁擠效應(yīng)卻在催生市政基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，城市政府被迫通過平臺公司大量舉債，城市政府債務(wù)積累速度加快，償債壓力加大。城市商品房市場在經(jīng)過多年的增長之后，由于與城市低收入居民與農(nóng)民工的購買能力相脫節(jié)，在多數(shù)城市失去了高速增長的勢頭。地方政府和房地產(chǎn)商主導(dǎo)的空間城市化進(jìn)程難以為繼，房地產(chǎn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用減弱。

農(nóng)民工難以得到城市政府的有效公共服務(wù)，難以獲得空間城市化帶來的住房與市政基礎(chǔ)設(shè)施改善的益處，卻要承擔(dān)房價(jià)和房租不斷上升的后果。對農(nóng)民工群體來說，自發(fā)進(jìn)城的不確定性較大，所獲公共服務(wù)極為有限，生活成本卻在不斷上升，進(jìn)城的凈收益徘徊不前甚至有所下降。在金融危機(jī)前，農(nóng)民工進(jìn)城速度就已出現(xiàn)放慢趨勢，外出農(nóng)民工的年增長率從2005年的6.4%，逐年下降到2008年的2.5%；金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)刺激政策曾使進(jìn)城農(nóng)民工增長速度一度回升，2010年增長率上升到5.5%，但以后又逐年下降，2014年，外出農(nóng)民工比上年增長1.3%，2015年外出農(nóng)民工僅增長0.4%。人口城市化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度正在放緩。

表3　外出農(nóng)民工的數(shù)量與增長速度

本來，農(nóng)民工作為城市基礎(chǔ)設(shè)施與住房的建設(shè)者，城市社會服務(wù)業(yè)的從業(yè)者，城市產(chǎn)業(yè)工人的主體，理應(yīng)成為城市公用與商業(yè)設(shè)施使用者，商品房的需求者，城市消費(fèi)市場重要的新生力量。通過農(nóng)民工購買、使用其生產(chǎn)的產(chǎn)品，連接生產(chǎn)與消費(fèi)，使空間城市化和人口城市化成為互相促進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一體，順利推動中國城市化率達(dá)到70%—80%左右發(fā)達(dá)國家的通行水平。但是在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工沒有足夠的能力消費(fèi)自己生產(chǎn)的產(chǎn)品，也在很大程度上用不起城市的住房及市政、商業(yè)設(shè)施，導(dǎo)致在許多城市地區(qū)，空間城市化過早、過快地陷入邊際收益降低的境地，人口城市化也由于農(nóng)民工在城市高成本、低福利的生存環(huán)境而陷入增長乏力的狀態(tài)。

現(xiàn)行城市化模式的缺陷使中國的城市化進(jìn)程在半途中就出現(xiàn)難以為繼的趨勢：地方政府面臨土地出讓凈收入減少、可支配財(cái)力不足和債務(wù)壓力增大的困擾，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資難以持續(xù)大規(guī)模推進(jìn)，城市擁擠效應(yīng)難以有效緩解；而在高地價(jià)、高房價(jià)的背景下，住房市場新增有效需求不足，近期以來城市房地產(chǎn)業(yè)景氣度下降，空間城市化的困厄拖累了經(jīng)濟(jì)增長。市場自發(fā)的人口城市化則面臨農(nóng)民工自身難以克服的制度障礙，高成本空間城市化引致的高生活成本與戶籍制度帶來的高度不確定性，人口城市化的速度也在放緩。受空間城市化和人口城市化的雙重困境與相互間缺乏協(xié)調(diào)配合的影響，中國城市化在尚未完全實(shí)現(xiàn)的情勢下就發(fā)生減速，致使經(jīng)濟(jì)高速增長難以為繼。

三、通過人口城市化與空間城市化相結(jié)合的新型城市化模式重塑經(jīng)濟(jì)增長的動力

空間城市化與人口城市化的分離使中國的快速城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)高速增長難以為繼。只有糾正城市化模式的缺陷，改變空間城市化與人口城市化相互分離的舊城市化模式，才能破解城市化的梗阻現(xiàn)象，延續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的勢頭。

長期以來，在戶籍制度等城鄉(xiāng)分割制度下，作為城市建設(shè)者和服務(wù)者的農(nóng)民工在城市化進(jìn)程中獲得的權(quán)利與福利極為有限。城市的聚集效益沒有得到公平分享，城市的擁擠效應(yīng)與外部社會成本難以得到合理分?jǐn)偱c有效支付，農(nóng)民工市民化難以實(shí)現(xiàn)，從而使傳統(tǒng)的城市化模式陷入困境。

破解這一困境的途徑在于改變空間城市化與人口城市化相背離的舊城市化模式，形成空間城市化與人口城市化相互協(xié)調(diào)，城市新區(qū)與老區(qū)相互配合，政府與市場分工協(xié)作，農(nóng)民工既能進(jìn)城就業(yè)又獲得市民待遇的城市化模式。只有形成空間城市化與人口城市化相統(tǒng)一的新型城市化模式，才能提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)與社會效益，才能穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的需求，才會實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

（一）通過制度創(chuàng)新使地方政府有激勵(lì)和能力推動城市化進(jìn)程。

改變空間城市化與人口城市化背離的模式，關(guān)鍵在于改變地方政府片面推動空間城市化、忽視人口城市化的激勵(lì)機(jī)制與行為模式，使其有意愿與能力容納農(nóng)民工分享城市化的收益，形成利益相關(guān)者共享利益、共擔(dān)成本的新型城市化模式。

1.通過財(cái)稅制度改革，使地方政府有激勵(lì)與能力推動城市化進(jìn)程。

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府財(cái)權(quán)有限，卻要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)籌資和供給的責(zé)任。在增收節(jié)支的利益動機(jī)下，地方政府盡力提高土地城市化的收益用于空間城市化建設(shè)，同時(shí)利用戶籍制度規(guī)避對農(nóng)民工的公共支出責(zé)任，使空間城市化與人口城市化嚴(yán)重背離。

要使人口城市化與空間城市化有機(jī)結(jié)合，就要改變地方政府過度依賴土地財(cái)政，忽視人口城市化的激勵(lì)機(jī)制與行為模式，逐步建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制?？筛鶕?jù)城市的公共服務(wù)需求（如按人口數(shù)量和比例）分配中央政府的轉(zhuǎn)移支付，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民工市民化掛鉤機(jī)制；同時(shí)提升地方政府的財(cái)權(quán)，包括逐步創(chuàng)造條件使地方政府征收房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、擁堵費(fèi)，擴(kuò)圍消費(fèi)稅，使其收益結(jié)構(gòu)從獲取一次性的土地收益轉(zhuǎn)到獲取常規(guī)性的城市運(yùn)營收益，形成通過改善公共服務(wù)獲得Tibout激勵(lì)。［20］（p416-424）

2.農(nóng)民工進(jìn)城面臨住房、學(xué)校、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施短缺的難題，城市中通用性基礎(chǔ)設(shè)施也不敷使用，但基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長，投入大，需要多方面拓展融資渠道。因此應(yīng)允許農(nóng)民工流入規(guī)模大、后續(xù)財(cái)政資源充沛的大城市政府發(fā)行長期債券來替代目前造成債務(wù)激增的中短期借貸。同時(shí)試行公共私營合作的PPP模式，吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決城市發(fā)展中面臨的融資瓶頸與障礙。

3.通過優(yōu)化公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費(fèi)制度，彌補(bǔ)城市公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營的成本，減輕城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）通過農(nóng)民工市民化改革為持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造條件。

農(nóng)民工市民化有助于農(nóng)民工接受城市教育、培訓(xùn)，減緩企業(yè)工資的上漲壓力，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級贏得時(shí)間。同時(shí)有助于提高社會保障水平，大幅度增加消費(fèi)需求，［21］（p1-10）緩解產(chǎn)能過剩的難題。農(nóng)民工市民化對于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長具有重要意義。

1.實(shí)施和推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，以穩(wěn)定和改變農(nóng)民工的消費(fèi)預(yù)期，擴(kuò)大當(dāng)期消費(fèi)。目前醫(yī)療保險(xiǎn)對提高農(nóng)民工社會保障待遇效果最為明顯，應(yīng)把參與城市醫(yī)療保障作為提高農(nóng)民工社會保障水平的突破口。逐步將在城市就業(yè)的農(nóng)民工納入城市養(yǎng)老體系，以穩(wěn)定其在城市生活的預(yù)期，緩解預(yù)防性儲蓄的動機(jī)。

2.在特大城市，可采取普惠制和積分制結(jié)合的戶籍制度改革方案實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

一方面，在特大城市，凡居住或者就業(yè)連續(xù)超過十年的農(nóng)民工在自愿的基礎(chǔ)上無條件轉(zhuǎn)為城市戶籍，以回報(bào)他們在城市的工作貢獻(xiàn)，體現(xiàn)農(nóng)民工政策的公平原則，而不能延續(xù)過去只吸納強(qiáng)者的戶改邏輯。以四大直轄市為例，2004年全國進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工為11823萬人，按照10%的農(nóng)民工在直轄市就業(yè)的比例（據(jù)2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告，在直轄市務(wù)工的占10%），每一直轄市在2004年平均大約有300萬農(nóng)民工。其中有很多農(nóng)民工已經(jīng)回鄉(xiāng)，或者轉(zhuǎn)向其他城市就業(yè)。剔除非穩(wěn)定就業(yè)，每個(gè)直轄市需轉(zhuǎn)戶200萬人左右，不足北京、上海常住人口的十分之一。有學(xué)者認(rèn)為此舉會給直轄市造成難以負(fù)擔(dān)的壓力。但是在1945-1951年間，香港人口從65萬增加到202萬，增長210%，以后直到1960年代中期，每五年增加50-100萬人。［22］（p2）人口增長不僅沒有拖累香港經(jīng)濟(jì)，反而促進(jìn)香港經(jīng)濟(jì)騰飛，成為亞洲四小龍之一。

另一方面，目前特大城市還沒有能力為所有農(nóng)民工提供市民化待遇，也可以按照積分制的方式吸納農(nóng)民工。用老農(nóng)民工遵循普惠制、新農(nóng)民工遵循積分制的公平兼顧效率的原則穩(wěn)步推進(jìn)大城市戶籍制度改革，使農(nóng)民工成為城市平等的生產(chǎn)和消費(fèi)的主體，有效擴(kuò)大城市內(nèi)需。

3.在城市規(guī)劃、建設(shè)與管理中充分考慮農(nóng)民工在城市的居住、就業(yè)、文化等方面的多樣性需求，實(shí)現(xiàn)人口城市化和空間城市化、城市新區(qū)與老區(qū)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城市共享性、可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)增長。

第一，城市規(guī)劃需要不斷演變，適應(yīng)生活方式的變化，對包括農(nóng)民工在內(nèi)的居民需求做出響應(yīng)。［23］（p26）進(jìn)一步建設(shè)和完善已構(gòu)成城市發(fā)展瓶頸的通用性基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，如軌交、地下管網(wǎng)、環(huán)保設(shè)施、停車場、綠地、公園、圖書館、學(xué)校等，建立居住、就業(yè)、娛樂、購物和商業(yè)設(shè)施等功能混合的城市區(qū)域。外部性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會效益大的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施理應(yīng)成為未來投資的方向和重點(diǎn)。

第二，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模和建設(shè)用地面積，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，［24］（p146）增加農(nóng)民工大量流入的大中城市的建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)逐步消除城市土地用途的過度管制，使城市工業(yè)用地能夠在一定條件下順利轉(zhuǎn)為住宅用地。中國目前即便是一些大城市仍將超過25%的城市土地用于發(fā)展工業(yè)，與首爾7%和香港5%的水平形成鮮明對比，［1］（p138）將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地可增加農(nóng)民工住房的土地供給。

第三，加大城市保障房性住房的投資力度，完善保障房的分配和管理模式，允許在城市長期就業(yè)的農(nóng)民工參與保障性住房的分配。同時(shí)改革與房地產(chǎn)市場相關(guān)的金融制度與政策，使農(nóng)民工的潛在購房需求能夠得到金融機(jī)構(gòu)的支持，逐步在城市中自購房，獲得資產(chǎn)性收益，形成在城市定居的預(yù)期。

第四，在政府統(tǒng)一規(guī)劃與征收合理稅費(fèi)，保留一定比例公共用地的前提下，允許城中村村集體自發(fā)推動空間城市化。這樣既有利于降低空間城市化的成本，也有利于城郊農(nóng)民分享城市化的收益，改善農(nóng)民工居住條件，實(shí)現(xiàn)空間城市化與人口城市化的有機(jī)統(tǒng)一。如果政策允許，據(jù)陶然等（2014）推算，未來5年、甚至更短時(shí)間內(nèi)，人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民可建設(shè)50億平方米住宅。［25］以每平方米2000元產(chǎn)值計(jì)算，年總產(chǎn)值可達(dá)到2萬億元，加上相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋裝修、建材、家具、家電購買等，將有效拉動經(jīng)濟(jì)增長。

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責(zé)任編輯郁之行

中圖分類號：F061.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）05-0077-07

作者簡介：李英東（1973—），男，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，加拿大多倫多大學(xué)經(jīng)濟(jì)系訪問學(xué)者。

基金項(xiàng)目：國家社科基金“農(nóng)民工進(jìn)城的體制與政策研究”（10XJY0014）的階段性研究成果。