從實(shí)體到程序：德國聯(lián)邦議院組織法的圖景展開

謝立斌 李 藝

內(nèi)容提要：德國聯(lián)邦議院是真正代表全體德國人民意志和利益的權(quán)力機(jī)關(guān)?？傮w上看，德國聯(lián)邦議院的組織機(jī)構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、功能機(jī)構(gòu)、政治機(jī)構(gòu)、輔助性機(jī)構(gòu)四種類型。其中，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要包括主席團(tuán)、元老委員會；功能機(jī)構(gòu)主要包括全體大會、委員會；政治機(jī)構(gòu)主要包括黨團(tuán)；輔助性機(jī)構(gòu)則是指圖書館、警衛(wèi)等各種行政性機(jī)構(gòu)。德國聯(lián)邦議院的運(yùn)行遵循議員平等原則和效率原則。議員和黨團(tuán)是聯(lián)邦議院最基本的組成單位，聯(lián)邦議院的組織、工作運(yùn)轉(zhuǎn)都是以議員和黨團(tuán)為基本單位而進(jìn)行的。就聯(lián)邦議院具體的工作程序而言，其主要圍繞《議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定而展開。全體大會和質(zhì)詢是聯(lián)邦議院行使其職權(quán)、履行其職責(zé)的最重要的方式和途徑。

2019年，全國人大常委會啟動了《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》的修訂工作，這是該法實(shí)施三十多年來的首次修訂；2020年8月8日，《全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》正式提請了全國人大常委會審議；2020年8月17日至9月30日，該修正草案向社會公布征求意見；2021年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上正式通過并發(fā)布了修正后的《全國人民代表大會議事規(guī)則》。作為全國人民代表大會運(yùn)行的基本規(guī)則，議事規(guī)則的完善對于人民代表大會運(yùn)行程序的完善、人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的落實(shí)具有重要的意義和價值。盡管目前最新版本的《全國人民代表大會議事規(guī)則》已經(jīng)公布并得以實(shí)施，但我國人民代表大會制度的完善絕非一勞永逸，而仍應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)。遺憾的是，就目前的研究來看，這一實(shí)踐熱點(diǎn)卻并沒有催動相應(yīng)理論成果的轉(zhuǎn)化。通過“中國知網(wǎng)”的檢索發(fā)現(xiàn)，以“人大議事規(guī)則”為篇名的期刊論文總數(shù)僅有50篇，且各年份零星分布，也并未在2019年、2020年成為明顯的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。這樣的理論研究態(tài)勢顯然并不能夠支撐我國人大議事規(guī)則制度的持續(xù)完善的實(shí)踐需求?；诖?，本文將對德國聯(lián)邦議院的議事規(guī)則進(jìn)行介紹，以期能夠?qū)ξ覈嗣翊泶髸h事規(guī)則實(shí)踐的持續(xù)探索提供理論補(bǔ)強(qiáng)與經(jīng)驗(yàn)鏡鑒。

一、德國聯(lián)邦議院的組織機(jī)構(gòu)類型及其運(yùn)行原則

德國的議會（Parlament）是由聯(lián)邦議院（Bundestage）和聯(lián)邦參議院（Bundesrat）兩院組成的。聯(lián)邦議院是由議員組成的、以會議方式履行職責(zé)的聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)，其職權(quán)原則上來自德國基本法的規(guī)定。聯(lián)邦議院的議員是直接選舉產(chǎn)生的，因此聯(lián)邦議院是真正代表德國全體選民意愿的代議機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦議院的每屆任期是四年，①Art.39 Abs.1,GG.目前的第十九屆聯(lián)邦議院是于2017年選舉產(chǎn)生的。2021年9月26日，將舉行第二十屆聯(lián)邦議院的選舉活動。

（一）聯(lián)邦議院的組織機(jī)構(gòu)類型

根據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》（下文簡稱《基本法》）第三章以及《德國聯(lián)邦議院議事規(guī)則》（Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages）（下文簡稱《議事規(guī)則》）中關(guān)于聯(lián)邦議院的組織和職權(quán)的規(guī)定，聯(lián)邦議院的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)定遵循兩大原則：第一是強(qiáng)制性原則，即必須設(shè)立《基本法》所規(guī)定的聯(lián)邦議院必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)，比如議長（Pr?sident）、常務(wù)委員會（St?ndige Ausschüsse），以及某些重要的專門委員會（Sonderausschüsse）；第二是靈活性原則，即聯(lián)邦議院可以為了履行職責(zé)的需要而自行設(shè)立有關(guān)機(jī)構(gòu)，比如大多數(shù)的專門委員會。按照聯(lián)邦議院機(jī)構(gòu)的不同性質(zhì)，可以將聯(lián)邦議院的組織機(jī)構(gòu)分為四類：

第一類是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要包括主席團(tuán)（Pr?sidum）、元老委員會（?ltestenrat）。主席團(tuán)是一個集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由議長（Pr?sident）、若干副議長（die stellvertretenden Pr?sidenten）組成。②§5 Pr?sidium,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.元老委員會是聯(lián)邦議院各議會黨團(tuán)共同的領(lǐng)導(dǎo)組織，是真正的議會政治中心。元老委員會由議長、副議長以及23名其他議員組成。③§6?ltestenrat,(1),Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.這23名議員是根據(jù)《議事規(guī)則》第12條的規(guī)定而選出的，要按照黨團(tuán)力量的強(qiáng)弱來進(jìn)行名額的分配。④§12 Stellenanteile der Fraktionen,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.

第二類是功能機(jī)構(gòu)，主要包括全體大會（Plenum）、委員會（Ausschüsse）。全體大會就是指全體議員聚集在一起的會議。全體大會是聯(lián)邦議院履行其職權(quán)、實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的最重要的渠道。而委員會則是議會活動的主要場所。

第三類是政治機(jī)構(gòu)，主要指黨團(tuán)（Fraktion）。黨團(tuán)是聯(lián)邦議院中最重要的組織，聯(lián)邦議院的議席都是按照議會黨團(tuán)劃分的。黨團(tuán)是由至少5%的聯(lián)邦議員組成的。一般而言，黨團(tuán)的成員都來自同一政黨；在特殊情況下，具備相似政治目標(biāo)并且彼此之間不存在競爭的不同政黨的成員也可以組成一個黨團(tuán)。⑤§10 Bildung der Fraktionen,(1),Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.

第四類是輔助性機(jī)構(gòu)，例如行政管理機(jī)構(gòu)、圖書館、警衛(wèi)等。輔助性機(jī)構(gòu)本身并非聯(lián)邦議院的職能機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)，其人員也不具備代議權(quán)利，它只是協(xié)助聯(lián)邦議院及其議員履行代議職能的行政性內(nèi)部管理機(jī)關(guān)，也可以叫作聯(lián)邦議院的行政管理機(jī)關(guān)。目前聯(lián)邦議院的輔助性機(jī)構(gòu)大約有3000多名工作人員，其中還包括60多名科研人員。⑥此處的數(shù)據(jù)來自于托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上的分享。

（二）聯(lián)邦議院的運(yùn)行原則

聯(lián)邦議院的運(yùn)行遵循兩大原則：議員平等原則和效率原則。

第一個原則是議員平等原則。議員平等原則的基本意涵是，所有議員都具有相同的權(quán)利和義務(wù)。同行政機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織原理不同的是，議會是一個扁平化的機(jī)構(gòu)，因此更注重議員之間權(quán)利義務(wù)的平等性，可以說，這是聯(lián)邦議院運(yùn)行的最基本的原則。任何議員，無論其在年齡、性別、種族、宗教信仰、職業(yè)背景、受教育水平等方面具有多大的不同，其作為議員的法律身份和地位都不會有任何差別。議員之間的平等是由聯(lián)邦議院作為代議機(jī)關(guān)必須要具備的代表性、民主性等特征所決定的。試想，如果根據(jù)議員所受教育程度不同而對其在議會的法律地位進(jìn)行高低排序，聯(lián)邦議院的民主代表性將不復(fù)存在。從根本上說，聯(lián)邦議院的運(yùn)行都是基于議員之間的平等地位而得以展開的，其中典型的體現(xiàn)就是聯(lián)邦議院的表決?！痘痉ā返?2條規(guī)定，聯(lián)邦議院的決議以議員所投票數(shù)的多數(shù)方式表決通過；⑦Art.42 Abs.2,GG.《基本法》第121條對多數(shù)票的解釋是全體議員的多數(shù)（例如，三分之二多數(shù)就是全體議員所構(gòu)成的多數(shù)）。⑧Art.121,GG.只有議員之間權(quán)利義務(wù)具有平等性，“多數(shù)決”才是“科學(xué)”的，才能夠成立。

第二個原則是效率原則。效率原則是指，議會的工作必須要追求效率，要盡可能在最短的時間內(nèi)達(dá)到最好的效果。作為一國最高的民意代表機(jī)關(guān)，可以想象，聯(lián)邦議院承擔(dān)著極其繁重的工作，無論是立法還是一國的財(cái)政預(yù)算等大事，抑或是對政府的監(jiān)督等，都需要耗費(fèi)極大的時間和精力。如果將每一個議員的提案都安排進(jìn)入聯(lián)邦議院全體大會日程由全體議員進(jìn)行事無巨細(xì)的討論，那么在議院一年中有限的開會時間內(nèi)，根本無法達(dá)成多少決議。聯(lián)邦議院的會議日程安排、全體大會上辯論時間的分配等，都必須要充分考慮效率原則。曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣一個案例，一個議員提交了一個有大量書面材料的議案，原則上，應(yīng)當(dāng)將其所提交的所有材料復(fù)制后分發(fā)給所有議員，但是這樣做將會耗費(fèi)大量時間和精力以至于影響到聯(lián)邦議院的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。最終，聯(lián)邦議院行政部門采取了一個方案：將有關(guān)書面材料放在一個公共區(qū)域，通知有興趣的議員前往查閱。通過這樣一種方式，就保障了聯(lián)邦議院的工作效率。⑨該案例來自于托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上的分享。

二、德國聯(lián)邦議院的基本組成單位：議員和黨團(tuán)

議員和黨團(tuán)可謂是聯(lián)邦議院的最基本的組成單位?？梢哉f，聯(lián)邦議院的一切組織安排、工作運(yùn)轉(zhuǎn)都是以議員和黨團(tuán)為基本單位而進(jìn)行的。

（一）議員

根據(jù)《基本法》第38條，聯(lián)邦議院的議員由普遍、直接、自由、平等和無記名的選舉產(chǎn)生，⑩Art.38 Abs.1,GG.任期是四年。目前的第十九屆聯(lián)邦議院共有709位議員。對于聯(lián)邦議院的議員，有以下幾方面的問題尤其值得我們關(guān)注：

1.議員的權(quán)利保障

議員的權(quán)利是議員履行職務(wù)的保障，是議員能夠充分發(fā)揮其人民代表作用的關(guān)鍵。根據(jù)《基本法》以及《議員法》（Abgeordnetengesetz）的相關(guān)規(guī)定，議員主要享有以下幾方面的權(quán)利：

首先是議員所享有的一些特權(quán)。第一是言論免責(zé)權(quán)，指議員在任何時候都享有對他們在議會中的特定行為不承擔(dān)任何責(zé)任的權(quán)利；?Art.46 Abs.1,GG.第二是刑事免責(zé)權(quán)，指議員于任職期間，除非聯(lián)邦議院批準(zhǔn)，否則不得因其在議會內(nèi)外違反刑事法律的行為受到刑事拘留或遭受任何自由限制；?Art.46 Abs.2-4,GG.第三是拒絕作證權(quán)，指議員有權(quán)拒絕對有關(guān)的人員或事實(shí)作證的權(quán)利，這是屬于司法程序意義上的議員權(quán)利保護(hù)，保障議員的自由決定權(quán)和資訊能力，使他不至于必須在法庭上公開他的資訊來源或信息本身。?Art.47,GG.

其次是議員由于履行職務(wù)的需要而享有的一些經(jīng)濟(jì)上的便利。第一是議員的津貼，即為保證議員的獨(dú)立性而給予議員的工資；第二是辦公費(fèi)，即議員為履行職責(zé)或在履行職責(zé)過程中而應(yīng)有的一些開銷，屬于職務(wù)補(bǔ)貼的一種，既可以進(jìn)行金錢補(bǔ)貼，也可以進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)貼；第三是出席費(fèi)（Sitzungsgeld），也稱為日金（Tagegeld），是指按日計(jì)算的發(fā)放給聯(lián)邦議員的出席聯(lián)邦議會會議的費(fèi)用；第四是旅行優(yōu)惠，指議員有免費(fèi)使用國家一切交通工具的權(quán)利；?Art.48,GG.第五是醫(yī)療及生活關(guān)懷，指議員在生病、需要護(hù)理、生日及死亡時，都可享受一定的津貼，其標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員相同。

最后是對歷任議員所提供的一些保障福利。第一是過渡期薪金（übergangsgeld），指凡在聯(lián)邦議員任職超過一年的離任議員，都有權(quán)獲得過渡期薪金；第二是退休金（Altersentsch?digung），指議員離任時年滿65周歲并在聯(lián)邦議員任職8年以上所應(yīng)得到的一筆津貼；第三是健康補(bǔ)助（Gesundheitsschadigung），是離任議員在健康方面出問題時得到的一種救濟(jì)；第四是遺屬金（Hinterbliebenenversorgung），指議員去世后或退休后去世，他的家屬得到的生活補(bǔ)助；第五是遺屬周轉(zhuǎn)金（überbrückungsgeld für Hinterbliebene），指在遺屬尚未拿到遺屬金等救濟(jì)錢款前，聯(lián)邦議院給予遺屬的一筆應(yīng)急款。

2.議員在各個委員會中的人員分配

聯(lián)邦議院的每名議員都應(yīng)當(dāng)?shù)轿瘑T會中供職，參加到委員會的工作中去。通常每屆聯(lián)邦議院的選舉結(jié)束后都會面臨著如何對議會中各個委員會的人員進(jìn)行安排的問題。每個議員對于其意愿供職的委員會都存有一定的主觀偏好。在聯(lián)邦議院的二十多個委員會中，有一些委員會比較受議員歡迎，而有的委員會則比較“冷門”。比如，預(yù)算委員會作為一個有實(shí)權(quán)的委員會，受到大多數(shù)議員的青睞，外事委員會也是議員們向往的委員會之一。對于某些政黨的議員而言，由于其所屬黨派的性質(zhì)導(dǎo)致該黨的議員對某些特定的工作內(nèi)容較為偏好，那些致力于其偏好領(lǐng)域的委員會就會對該黨的議員具有極大吸引力。比如，對社會民主黨的議員而言，由于社會保障是該黨的重點(diǎn)，因此如果能夠進(jìn)入勞動與社會保障委員會，便會是非常好的選擇。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)如何合理安排各個委員會中的議員？首先，應(yīng)考慮該議員連任與否。通常而言，每一屆聯(lián)邦議院選舉產(chǎn)生之后，有一半到四分之三議員都是連任的議員，而有四分之一到一半是新議員。對于連任議員，應(yīng)當(dāng)充分考慮其之前在議院中的任職經(jīng)歷而對其在委員會中的職務(wù)作出安排；對于新議員，則可以重新作出安排。其次，還應(yīng)當(dāng)考慮該議員的黨派背景。比如，讓社會民主黨的議員進(jìn)入到勞動與社會保障委員會。總體來說，各委員會的人員安排要做到州與州的平衡、男與女的平衡。

3.議員與選民的密切聯(lián)系

當(dāng)選為聯(lián)邦議院的議員后，議員應(yīng)當(dāng)與自己選區(qū)的選民保持密切的聯(lián)系。每個議員在自己的選區(qū)都設(shè)有辦公室，以定期接待自己選區(qū)的選民。一個議員每個月有固定的人員經(jīng)費(fèi)2.2萬歐元，因此每個議員在其選區(qū)的辦公室都配備有專門的工作人員。一般而言，該辦公室會聘用6名左右的工作人員，其中有全職人員（每周工作約40小時），也有半職人員（每周工作約20小時）；此外，還接收實(shí)習(xí)生。除了在其選區(qū)設(shè)立辦公室外，議員也可以邀請自己選區(qū)的選民到聯(lián)邦議院進(jìn)行參觀。每年約有240萬德國人到聯(lián)邦議院參觀，事實(shí)上，平均每個選民在其一生中都有一次公費(fèi)到聯(lián)邦議院參觀的機(jī)會。?本部分的數(shù)據(jù)是托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上提供的。

（二）黨團(tuán)

黨團(tuán)是由聯(lián)邦議院的議員組成的具有法律主體資格（rechtsf?hig）的團(tuán)體。?§45 Fraktionsbildung,§46 Rechtsstellung,Abgeordnetengesetz-AbgG.它具有獨(dú)立的法律地位，聯(lián)邦議院《議事規(guī)則》第10～12條對黨團(tuán)的產(chǎn)生作出了詳細(xì)規(guī)定；《議員法》第11章則對黨團(tuán)的法律性質(zhì)、法律地位等方面的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

1.黨團(tuán)的產(chǎn)生

議員的選舉結(jié)果公布、確定后，根據(jù)每一個政黨在議會中所贏得的席位數(shù)量，可以初步預(yù)估本黨可以組成多大規(guī)模的黨團(tuán)。要形成議會黨團(tuán)，必須具備以下兩個條件：首先，議會黨團(tuán)的人數(shù)必須占據(jù)聯(lián)邦議院議員的至少百分之五；其次，議會黨團(tuán)內(nèi)的議員必須同屬于一個政黨或同屬相同政治目標(biāo)而不在任何一州互相競爭的數(shù)個政黨。?See supra note⑤.在目前的第十九屆聯(lián)邦議院中共有6個黨團(tuán)。其中，基督教民主聯(lián)盟/基督教社會聯(lián)盟（CDU/CSU）占據(jù)245個議席，德國社會民主黨（SPD）占據(jù)152個議席，選擇黨（AfD）占據(jù)了88個議席，自由民主黨（FDP）占據(jù)了80個議席，左翼黨（DIE LINKE.）占據(jù)了69個議席，綠黨（BüNDNIS 90/Die Grünen）占據(jù)了67個議席。具體如下圖所示：

第十九屆聯(lián)邦議院的議席分布情況

2.黨團(tuán)的法律地位

聯(lián)邦議院的組織活動、資源分配等都是以黨團(tuán)作為基本的單位而開展的。

首先，聯(lián)邦議院的組織機(jī)構(gòu)大多是以黨團(tuán)為計(jì)算單位而安排設(shè)置的。例如，主席團(tuán)的產(chǎn)生就與黨團(tuán)密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)慣例，主席團(tuán)主席一般都從議會中包含最多議席的黨團(tuán)中誕生；根據(jù)聯(lián)邦議院的《議事規(guī)則》，每個黨團(tuán)中都應(yīng)當(dāng)擁有至少一名的副主席人選。?§2 Wahl des Pr?sidenten und der Stellvertreter Abs.1,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.此外，聯(lián)邦議院中各個委員會的席位分配也是以黨團(tuán)的人數(shù)為基礎(chǔ)而進(jìn)行的，即要按照各個黨團(tuán)力量的強(qiáng)弱比例來進(jìn)行委員會的席位分配。?See supra note④.在委員會席位的分配過程中還要保證執(zhí)政聯(lián)盟所屬的各個黨團(tuán)在該委員會內(nèi)具有多數(shù)地位，從而保證議會對政府的支持。

其次，聯(lián)邦議院的相關(guān)運(yùn)行規(guī)則和程序都是在黨團(tuán)之間協(xié)商達(dá)成的。每屆議會第一次開會，各黨團(tuán)之間需要就以下問題達(dá)成一致：第一，制定《議事規(guī)則》；第二，決定要設(shè)立的委員會的數(shù)量；第三，決定各個委員會的人員數(shù)量；第四，決定每次辯論的時間、辯論發(fā)言的順序等。

最后，聯(lián)邦議院的活動大多都是在黨團(tuán)之間開展的。各個委員會的活動基本都是由黨團(tuán)主導(dǎo)的。從理論上說，沒有黨團(tuán)身份的議員也是可能存在的。例如，《議事規(guī)則》第76條就規(guī)定，5%的議員聯(lián)合體享有與黨團(tuán)相同的動議權(quán)。?§76 Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.但事實(shí)上，由于政黨對候選人提名的幾乎壟斷的地位，因此，沒有黨團(tuán)身份的議員在聯(lián)邦議院中所占比例十分有限。由于委員會在議會活動中起著核心的作用，委員會是由議員組成的，而議員又都具有黨團(tuán)背景，這就意味著，委員會的活動事實(shí)上是由黨團(tuán)主導(dǎo)的。黨團(tuán)除了主導(dǎo)著委員會內(nèi)部的活動外，也主導(dǎo)著委員會外部的活動。根據(jù)聯(lián)邦議院的《議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，黨團(tuán)享有廣泛的發(fā)動議會程序的權(quán)力，例如提出法律草案的權(quán)力、21§75 Vorlagen Abs.1 a),Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.阻止提案進(jìn)入委員會審議的權(quán)力、22§78 Beratungen Abs.2,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.對相關(guān)草案發(fā)動一讀程序的權(quán)力23§79 Erste Beratung von Gesetzentwürfen,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.等。

三、德國聯(lián)邦議院的工作程序

聯(lián)邦議院的工作是圍繞本屆聯(lián)邦議院制定的《議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定而展開的。聯(lián)邦議院日常承擔(dān)的最重要的兩大功能是立法功能和監(jiān)督功能。立法是指聯(lián)邦議院所進(jìn)行的立法活動，立法功能的實(shí)現(xiàn)依托于聯(lián)邦議院的全體大會；監(jiān)督是指聯(lián)邦議院對政府的監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督功能依托于質(zhì)詢的方式來落實(shí)。本部分主要對聯(lián)邦議院的全體大會和質(zhì)詢的程序進(jìn)行介紹。

（一）議事規(guī)則

德國聯(lián)邦議院議事規(guī)則具有悠久的歷史，可以追溯到十九世紀(jì)君主制之下議會的議事規(guī)則。聯(lián)邦議院根據(jù)《基本法》第40條第1款第2句的規(guī)定制定其議事規(guī)則，對不同的程序、組成、議員和機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定。24Art.40 Abs.1,GG.德國聯(lián)邦議院的議事規(guī)則具有以下兩個特點(diǎn)：

一方面，聯(lián)邦議院的議事規(guī)則并不具有法律性質(zhì)，僅在本屆議會任期內(nèi)具有效力。每一次聯(lián)邦議院大選之后，新組成的聯(lián)邦議院都要在第一次會議上重新頒布其議事規(guī)則。但是在大部分情況下，新成立的聯(lián)邦議院都直接采納前一屆聯(lián)邦議院的議事規(guī)則，不作修改。

另一方面，聯(lián)邦議院的議事規(guī)則具有靈活變通性。這就意味著，議事規(guī)則中的很多規(guī)定都可以通過黨團(tuán)之間的協(xié)商一致來予以變通。根據(jù)專家估計(jì)，真正適用的規(guī)則只占到議事規(guī)則中的三分之一。以《議事規(guī)則》中第35條第1款為例，該款規(guī)定：對于一個議題的審議程序和時間長度，由長老委員會向聯(lián)邦議院建議之后，由聯(lián)邦議院做出決議；如果長老委員會內(nèi)部未能達(dá)成一致，或者聯(lián)邦議院偏離其建議做出決議，則每一個發(fā)言人發(fā)言時間不得超過15分鐘；任何一個黨團(tuán)可以要求其一名發(fā)言人享有最多45分鐘的發(fā)言時間；在需要時，議長還可以延長發(fā)言時間。25§35 Rededauer Abs.1,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.如果嚴(yán)格按照這一規(guī)定，那么會期中的聯(lián)邦議院大會基本上不可能審議較多議題，這對任何一個黨團(tuán)都沒有好處。因此，迄今為止，各個黨團(tuán)都能夠在長老委員會中就各黨團(tuán)的辯論時長達(dá)成一致。目前，最長的議會辯論也就在一小時之內(nèi)完成。除了對已有的議事規(guī)則的變通外，聯(lián)邦議院在長期的實(shí)踐中還形成了諸多慣例，這些慣例可能并沒有寫進(jìn)議事規(guī)則中。比如，由聯(lián)邦議院中人數(shù)最多的黨團(tuán)決定議長人選，就是一個并沒有寫進(jìn)議事規(guī)則的慣例。

（二）聯(lián)邦議院的全體大會

開會是聯(lián)邦議院最為基本的工作方式，而全體大會則是聯(lián)邦議院最重要的會議，它要求全體議員出席，是聯(lián)邦議院履行其職責(zé)的最重要的機(jī)構(gòu)或者途徑。

1.議會大會的會期周

所謂會期周（Sitzungswoche），就是指聯(lián)邦議院的開會周。會期周的時間是由元老委員會確定并且公布的。26但在實(shí)踐中，會期周的時間如何確定，元老委員會一般會聽取黨團(tuán)的意見。因此也可以說，會期周的時間是由黨團(tuán)確定的。一年中大約有20到22周是聯(lián)邦議院的開會周。2021年上半年，聯(lián)邦議院共安排了12個會期周。27這12個會議周的具體時間安排分別是：1月11日—15日、1月25日—29日、2月8日—12日、2月22日—26日、3月1日—5日、3月22日—26日、4月12日—16日、4月19日—23日、5月3日—7日、5月17日—21日、6月7日—11日、6月21日—25日。每個會期周由五個工作日組成，從周一到周五，其日程安排一般是這樣的：

周一，對本周的工作作出安排。上午，議員們從各自的選區(qū)回到柏林；下午，黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人開會，對本周的工作作出安排。

周二，黨團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行會議。上午，黨團(tuán)內(nèi)屬于不同小組的議員分組開會，在黨團(tuán)內(nèi)部對不同主題進(jìn)行討論；下午，各個小組的組長即黨團(tuán)在同一個委員會中的負(fù)責(zé)人與黨團(tuán)主席開會，確定本黨團(tuán)在不同問題上的立場。

周三，各個委員會開會。委員會對相關(guān)的立法草案進(jìn)行審議，不同黨團(tuán)之間達(dá)成妥協(xié)，起草在聯(lián)邦議院中能夠得到多數(shù)支持的決議草案。每周三上午聯(lián)邦政府也會召開內(nèi)閣會議，內(nèi)閣會議之后（通常是周三下午），由一名聯(lián)邦政府成員（總理或部長）到聯(lián)邦議院，接受議員的詢問，為期一小時。該聯(lián)邦政府成員首先是就相關(guān)情況進(jìn)行介紹，之后再進(jìn)行問答環(huán)節(jié)。

周四和周五，召開聯(lián)邦議院的全體大會，也稱議會大會（Plenarsitzung）。周四會安排較滿的日程，一般從上午九點(diǎn)開始，一直到凌晨才能結(jié)束，全天可以審議大約二十多個議題；星期五的日程安排則沒有那么緊湊，一般從上午九點(diǎn)開始，下午便能結(jié)束，審議的議題也相對較少，考慮到議員通常在周五要回到自己的選區(qū)，因此星期五的日程就不會安排到晚上。

2.議會大會的議題

聯(lián)邦議院《議事規(guī)則》詳細(xì)列舉了十三種可以列入議會大會日程的議案類型。28§75 Vorlagen Abs.1,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.總體來看，這十三種議案又可以被劃分為四種類型：

第一是立法議案。這是最常見的聯(lián)邦議院提案。執(zhí)政聯(lián)盟協(xié)議中規(guī)定的內(nèi)容，通常都需要通過制定立法的方式來予以落實(shí)。政府的目標(biāo)，也需要通過立法來予以實(shí)現(xiàn)。

第二是動議（Antr?ge）。動議是聯(lián)邦議院對聯(lián)邦政府進(jìn)行敦促的方式，動議本身并不直接具有法律效力，而僅具有呼吁的性質(zhì)。

第三是非獨(dú)立的動議。比較典型的是對前兩種議案進(jìn)行修改的議案。這些議案并非獨(dú)立存在的，因此構(gòu)成非獨(dú)立議案。

第四是批準(zhǔn)。聯(lián)邦政府的一些行為需要聯(lián)邦議院批準(zhǔn)，聯(lián)邦議院就此做出的批準(zhǔn)，構(gòu)成了第四種決議。例如，軍事行動就需要聯(lián)邦議院的批準(zhǔn)，由聯(lián)邦政府進(jìn)行擔(dān)保（Garantie）；涉及到聯(lián)邦議院的財(cái)政權(quán)的，也需要聯(lián)邦議院的批準(zhǔn)。

那么，在具體的某一議會大會上，其具體的議題又是如何確定的呢？通常情況下，每一個黨團(tuán)都有希望列入議會大會的議題。至于什么時候?qū)⑻峤皇裁醋h題，由各個黨團(tuán)自己做出判斷。一個黨團(tuán)將下一個會期周中自己希望列入聯(lián)邦議院的議題確定下來之后，所有黨團(tuán)的秘書長（Gesch?ftsführer）29秘書長為意譯，并非字面翻譯。更為貼切的字面翻譯為“經(jīng)理”。秘書長并非相應(yīng)黨團(tuán)的成員，并不具有議員身份，而是為黨團(tuán)所聘用的人員。例如，以社會民主黨黨團(tuán)的秘書長邁克爾·舍費(fèi)爾為例，他就是社會民主黨黨團(tuán)的秘書長，并非議員。如果社會民主黨不再聘用他，他就必須離開這個職位。他的身份是德國國防部的公務(wù)員，辦理停薪留職，隨時可以回到其公務(wù)員崗位。進(jìn)行碰頭會議，就下一次會期周的議程進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致之后，將議程草案提交給長老委員會，由長老委員會予以審定。通常情況下，長老委員會都會同意各個黨團(tuán)共同提出的議程草案。在實(shí)踐中，反對黨提出的議題通常優(yōu)先安排在比較好的時間，例如白天時間。

根據(jù)聯(lián)邦議院公布的會期周日程安排來看，每次會期周所討論的議題大約在30～40個之間，其中每周四的議題數(shù)量大約在20個左右。

3.議會大會的辯論

議題的日程確定后，就會進(jìn)入到議題的討論環(huán)節(jié)，而議題討論的最重要的方式就是辯論。根據(jù)辯論的時間長短，議會大會的辯論可以分為以下幾種類型：

第一種是“長辯論”（gro?e Debatte）。這種形式的辯論會花費(fèi)掉全部總辯論的時間，或者更多。例如，對預(yù)算案的討論等議題，其辯論的時間就可能要持續(xù)數(shù)天之久，其結(jié)束的時間往往在辯論行將終結(jié)時才會得以商談確定。長辯論可能會適用于以下場合：法案的第二次審議啟動時對聯(lián)邦政府提案說明進(jìn)行辯論的場合；大質(zhì)詢；特別有爭議的動議；等等。

第二種是“短辯論”（Kurzdebatte）。這種辯論的時間較短，每個發(fā)言者的發(fā)言時間大都被限制在5～10分鐘內(nèi)。短辯論主要用于議會黨團(tuán)向公眾闡明對某一問題的基本觀點(diǎn)。聯(lián)邦議院大量的工作、議題都是通過短辯論完成的。由于辯論所涉及的議題具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，所以短辯論的議員們一般都會進(jìn)行充分準(zhǔn)備，很少有即興發(fā)揮的情況。

第三種是“時事一小時”。顧名思義，這種辯論就是對一般現(xiàn)時熱門話題進(jìn)行一小時的意見交換。這種辯論的最初作用在于賦予聯(lián)邦政府以一種義務(wù)，讓質(zhì)詢時未能得到滿意答復(fù)的議員有充分的機(jī)會得到答復(fù)和討論。這種辯論可以達(dá)到對問題進(jìn)行詳細(xì)討論的目的，但每一次全體大會只能進(jìn)行一次，對于另一個議題的辯論只能進(jìn)入到下一次的全體會議上進(jìn)行。

在議會大會具體的辯論中，每場辯論的長度都是不同的。那么，具體辯論中的辯論時間是如何分配和確定呢？聯(lián)邦議院的辯論時間的分配主要考慮兩方面的因素：第一是議題的重要性程度，議題越重要，辯論的時間相應(yīng)也越長；第二是各議會黨團(tuán)的實(shí)力，要根據(jù)各黨團(tuán)實(shí)力的強(qiáng)弱盡可能保證每個黨團(tuán)都有一定的發(fā)言時間。具體來說，根據(jù)相關(guān)議題的重要性程度，議題的辯論時間長度被分為了65分鐘、45分鐘和30分鐘三種情況。其中，對最重要和比較重要的問題，分別用65分鐘和45分鐘的時間進(jìn)行辯論；相對次要的問題一般放在晚上進(jìn)行辯論，每場30分鐘。同時，根據(jù)各個黨團(tuán)在議會中的不同實(shí)力，每場辯論都對每個黨團(tuán)的發(fā)言時間進(jìn)行了確定的分鐘數(shù)限制，以此保障每個黨團(tuán)都有一定的發(fā)言時間。例如，在有一屆聯(lián)邦議院中，黨團(tuán)數(shù)量有4個，如果進(jìn)行60分鐘的辯論，則無法合理安排時間。于是聯(lián)邦議院做出變通，將重要辯論的時間長度延長到64分鐘。這樣一來，即使是最小的黨團(tuán)也能夠有8分鐘的發(fā)言時間，相當(dāng)于該場辯論總時長的八分之一。30這一事例來自于托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上的分享。

除了辯論時間的安排外，辯論的順序也非常重要。在聯(lián)邦議院的辯論中，每場辯論的發(fā)言順序也是固定的。一般而言，辯論順序是由大會主席決定的，但事實(shí)上這一順序早就在元老委員會和黨團(tuán)的會議上就確定好了。辯論的順序是按照黨團(tuán)的規(guī)模大小進(jìn)行先后排序的，大黨團(tuán)先發(fā)言，小黨團(tuán)后發(fā)言。而在正式的辯論過程中，大會主席主要履行的責(zé)任是：要保障發(fā)言者在規(guī)定的時間內(nèi)完成發(fā)言且不能脫離主題，并且要關(guān)照到不同議會黨團(tuán)發(fā)言和反駁的情況，特別要注意給予聯(lián)邦政府的成員或者其代表提出不同意見的發(fā)言機(jī)會。

4.議會大會的表決

聯(lián)邦議院并不采取電子表決的方式，通常情況下，進(jìn)行舉手表決。舉手表決之后，由議長判斷是否有明確的結(jié)果。如果沒有明確結(jié)果，則通過投卡片的方式進(jìn)行表決。每一個議員都有三張不同顏色的卡片，分別代表贊成、反對和棄權(quán)?？ㄆ嫌凶h員的編號，因此這種表決是記名的。進(jìn)行卡片表決時，不同顏色的卡片放在一起，最終三種顏色的卡片疊在一起，分成三疊，從其不同的高度就可以判斷出支持、反對和棄權(quán)議員人數(shù)的數(shù)量，從而確定結(jié)果。

在德國憲法上，雖然議員只服從自己的良心，但黨團(tuán)紀(jì)律的存在，事實(shí)上都要求議員按照黨團(tuán)的決議來進(jìn)行投票。由于投票都是公開進(jìn)行的，所以一個黨團(tuán)的議員不可能通過匿名投票的方式來悄悄反對黨團(tuán)決議。如果一個黨團(tuán)的議員在投票時不想遵守本黨團(tuán)的決議，那么，黨團(tuán)就會進(jìn)行一些說服工作。根據(jù)社會民主黨黨團(tuán)Hadamek先生的介紹，在這種情況下，就會有人代表黨團(tuán)對有關(guān)議員進(jìn)行規(guī)勸，例如指出本黨已經(jīng)為其提供了什么幫助，未來還可以對其發(fā)展提供何種助益，從而使得議員能夠在最大程度上自愿服從黨團(tuán)決議。

（三）聯(lián)邦議院的質(zhì)詢

質(zhì)詢是聯(lián)邦議院監(jiān)督聯(lián)邦政府的最主要的方式。按照德文原意，所謂質(zhì)詢，就是聯(lián)邦議院向聯(lián)邦政府的提問（Frage an die Bundesriegierung）。每周三上午，聯(lián)邦政府會召開內(nèi)閣會議。內(nèi)閣會議結(jié)束之后，會有一名聯(lián)邦政府的成員（總理或部長）到聯(lián)邦議院，向議員介紹相關(guān)情況，接受議員的質(zhì)詢，時長為一小時。目前聯(lián)邦議院和聯(lián)邦政府達(dá)成一致，每年聯(lián)邦總理應(yīng)當(dāng)至少有三次親自到聯(lián)邦議院接受詢問。質(zhì)詢分為大質(zhì)詢和小質(zhì)詢：

1.大質(zhì)詢

大質(zhì)詢通常是由反對黨黨團(tuán)向聯(lián)邦政府提出的，但有時候，屬于執(zhí)政聯(lián)盟的黨團(tuán)也會向聯(lián)邦政府提出大質(zhì)詢，以便相應(yīng)的部長有機(jī)會向聯(lián)邦議院就某一問題做出相對詳細(xì)的說明?！蹲h事規(guī)則》第100～103條規(guī)定：大質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)簡短、明確，可以附上理由；大質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)向議長提交；百分之五以上議員或者一個黨團(tuán)可以提出大質(zhì)詢；由議長將大質(zhì)詢轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦政府，并要求后者說明是否、何時做出回答。對于大質(zhì)詢，政府應(yīng)當(dāng)書面回答，聯(lián)邦議院通常會對政府的書面回答進(jìn)行審議。同小質(zhì)詢相比，大質(zhì)詢范圍較廣，政府回答起來需要較高準(zhǔn)備成本。通常情況下，聯(lián)邦政府在幾個月之后才對大質(zhì)詢做出回答。與小質(zhì)詢不同的是，對于大質(zhì)詢的回答，可以在聯(lián)邦議院進(jìn)行辯論；如果有一個黨團(tuán)或者百分之五以上議員要求，則必須進(jìn)行辯論。如果聯(lián)邦政府在一定期限內(nèi)完全拒絕做出回答，則聯(lián)邦議院可將大質(zhì)詢案列入議事日程。

到2017年第十八屆聯(lián)邦議院屆終，一共提出了1392個大質(zhì)詢。提出大質(zhì)詢最多的一屆是第十屆聯(lián)邦議院，共計(jì)175個大質(zhì)詢。從此以后，大質(zhì)詢的數(shù)量下降。在最近一屆聯(lián)邦議院中，只提出了15個大質(zhì)詢。其中，有9個是由左翼黨提出的，另外6個是由綠黨提出的。31本部分的數(shù)據(jù)是托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上提供的。大質(zhì)詢數(shù)量下降的一個重要原因是，聯(lián)邦政府可以自行決定回答的時間，這就使得反對黨黨團(tuán)無法在較短時間內(nèi)要求聯(lián)邦政府對時事做出回應(yīng)。

2.小質(zhì)詢

根據(jù)《議事規(guī)則》第104條，小質(zhì)詢的提出通常是出于要求聯(lián)邦政府對特別指出的領(lǐng)域作情況介紹。32§104 Kleine Anfragen,Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages-GOBT.小質(zhì)詢由一個黨團(tuán)或者百分之五議員提出，小質(zhì)詢提交給議長，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)在14天之內(nèi)做出書面回答。經(jīng)過質(zhì)詢案提出人同意，也可以延長回答的時間。聯(lián)邦議院并不對小質(zhì)詢展開辯論。2009年聯(lián)邦憲法法院做出裁判，要求聯(lián)邦政府對小質(zhì)詢案應(yīng)做出全面的回答，以便聯(lián)邦議院有效地履行議會監(jiān)督職責(zé)。值得一提的是，小質(zhì)詢案及其答復(fù)，都公開出版，沒有例外。

到2017年屆終的第十八屆聯(lián)邦議院為止，一共提出了23087個小質(zhì)詢案。在第一屆聯(lián)邦議院中，只有355個小質(zhì)詢案。而在第十八屆聯(lián)邦議院中，小質(zhì)詢的數(shù)量則達(dá)到了歷史之最，共計(jì)3953個。在第十八屆聯(lián)邦議院提出的小質(zhì)詢案中，有986個都是與內(nèi)政部有關(guān)的；在所有黨團(tuán)中，左黨和綠黨提出的小質(zhì)詢案最多，左黨提出了2184個小質(zhì)詢案，綠黨提出了1723個小質(zhì)詢案。33本部分的數(shù)據(jù)是托馬斯·哈達(dá)梅克先生和邁克爾·舍費(fèi)爾先生在交流會上提供的。

結(jié)語

人民代表大會制度的持續(xù)推進(jìn)和完善將一直是我國現(xiàn)在以及未來的工作重點(diǎn)。最新版本的《全國人民代表大會議事規(guī)則》已于2021年3月12日開始實(shí)施，這的確是在推動我國人民代表大會制度的完善過程中所取得的階段性重要成果。但與此同時，切不可就此萌生一勞永逸的惰性思維，而應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的理論研究工作持續(xù)推進(jìn)下去，以充分引導(dǎo)實(shí)踐、檢驗(yàn)實(shí)踐。通過對德國聯(lián)邦議院的組織以及其工作流程等基本情況的介紹，本文希望能夠開拓學(xué)界關(guān)于人民代表大會制度相關(guān)研究的視野，希望能夠從比較法上對我國人民代表大會制度的相關(guān)情況進(jìn)行考量，從而為我國人民代表大會制度的持續(xù)推進(jìn)和完善提供啟發(fā)和思考。