跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)多層級(jí)治理探討

趙忠龍

【關(guān)鍵詞】跨境經(jīng)濟(jì)合作? 威斯特伐利亞和約體系? 多層級(jí)治理

【中圖分類號(hào)】F125? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.10.013

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是跨境經(jīng)濟(jì)合作的主要載體，往往表現(xiàn)為出口加工區(qū)、保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、邊境合作區(qū)、開放試驗(yàn)區(qū)等具體形式，是最近幾十年時(shí)間里廣為接受的一種相鄰國家（或地區(qū)）之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的形式。歐盟已經(jīng)建立數(shù)十個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，其中較為成功的案例如法國、德國和瑞士之間的“上萊茵河合作區(qū)”（Franco-German-Swiss Conference of the Upper Rhine），亞洲國家新加坡、印度尼西亞和馬來西亞在毗鄰地區(qū)建立的新加坡—廖內(nèi)—柔佛州增長三角區(qū)（Singapore-Johor-Riau Growth Triangle）。中國參與建立的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主要有中國哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心，中國磨憨—老撾磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中國瑞麗—緬甸木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中國紅河─越南老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中國東興—越南芒街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，等等。

問題的提出與說明

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)促進(jìn)了國際經(jīng)濟(jì)交流，但也帶來了相應(yīng)的縱向多層級(jí)治理問題，既可能涉及聯(lián)合國等國際組織的參與治理、參與國中央與地方的權(quán)力配置，也可能涉及政府與企業(yè)、非政府組織和民間社團(tuán)的治理合作。

處理跨境經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)可能面臨主權(quán)準(zhǔn)則爭(zhēng)議問題。根據(jù)經(jīng)典的國家主權(quán)準(zhǔn)則體系，即威斯特伐利亞和約體系，主權(quán)國家在其領(lǐng)土范圍內(nèi)享有至高無上、綜合全面、絕對(duì)和排他的治理權(quán)力。[1]然而，20世紀(jì)50年代以來，世界經(jīng)濟(jì)資源出現(xiàn)空前規(guī)模和速度的跨境配置，國際經(jīng)濟(jì)的多極化、多節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)化的治理雛形逐漸浮現(xiàn)，為行政機(jī)關(guān)開啟了超越傳統(tǒng)國界的可能性。很多國家的中央政府選擇通過設(shè)置地方次區(qū)域行政機(jī)構(gòu)治理跨境經(jīng)濟(jì)資源配置，尤其是隨著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)立，毗鄰國家間行政機(jī)構(gòu)之間的跨境治理協(xié)作日漸頻繁[2]，企業(yè)、非政府組織和民間社團(tuán)更多地參與行政機(jī)構(gòu)的治理合作，傳統(tǒng)的威斯特伐利亞和約體系的主權(quán)準(zhǔn)則受到爭(zhēng)議。

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理體系松動(dòng)與跨境次區(qū)域治理的機(jī)制問題。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理體系中，所有的政策規(guī)劃、政策實(shí)施、政策監(jiān)督，以及法律規(guī)則的實(shí)施，都由該國國內(nèi)治理機(jī)構(gòu)完成，地方政府一般無權(quán)直接處理涉外或跨境事務(wù)。然而，近半個(gè)世紀(jì)以來的全球化進(jìn)程和不斷擴(kuò)展的超地域化聯(lián)系，使得國家之間的跨境聯(lián)系愈加緊密，不同國家承擔(dān)類似職能的政府官員之間需要更多的協(xié)作來解決共同面對(duì)的問題，跨境信息共享和經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)對(duì)“政府間跨境治理”（trans-governmental relations）有了更多的需求。中央政府逐漸授權(quán)地方政府在跨邊界次區(qū)域行使一定的跨境事務(wù)治理權(quán)限，甚至與鄰國組成治理委員會(huì)行使主權(quán)政府授權(quán)范圍的跨境次區(qū)域合作治理也成為可能。與此同時(shí)，聯(lián)合國等國際組織作為超國家機(jī)構(gòu)參與一定范圍的治理事務(wù)，是很多跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)參與國家較為接受的方案。政府公權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)控不可能事無巨細(xì)，非政府組織和民間社團(tuán)則往往發(fā)揮著補(bǔ)充調(diào)整的功能。然而，這一縱向治理體系如何組織、如何運(yùn)轉(zhuǎn)、如何與傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，仍存在諸多問題有待討論。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理機(jī)構(gòu)可能面臨的技術(shù)性問題。在這一多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，作為中間樞紐的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理機(jī)構(gòu)，運(yùn)作的邏輯應(yīng)為：維護(hù)成員各方的意愿表達(dá)和利益訴求，通過協(xié)商謀求建設(shè)性的解決方案。治理機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)來自于平衡的成員構(gòu)成，任何一方都不宜謀求絕對(duì)壓倒性的成員比例。從已有的國際組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)而言，一方壓倒性的成員比例往往意味著另一方以較低的成本退出?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的治理不應(yīng)該是簡單的民主投票權(quán)表決，而應(yīng)該是審慎型民主（Deliberative Democracy，也可理解為一種協(xié)商型民主）的決策機(jī)制，具體的技術(shù)性問題有：其一，如何盡可能維系跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的有效運(yùn)轉(zhuǎn);其二，如何盡可能尊重每一個(gè)成員所代表群體的權(quán)利訴求;其三，如何盡可能反映每一個(gè)成員所代表群體的愿望意志。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)多層級(jí)治理的問題分析

中央與地方的縱向權(quán)力配置?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)治理依賴一系列相鄰國家法律授權(quán)和政府機(jī)構(gòu)的參與執(zhí)行，然而不同成員國對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的法律地位和功能都會(huì)存在差異。單一制國家中央與地方的協(xié)調(diào)難度較小，而聯(lián)邦制國家的中央與地方的協(xié)調(diào)問題較為復(fù)雜。單一制國家參與建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，相關(guān)法律文件不僅需要明確中央政府對(duì)地方政府的授權(quán)，還需要明確中央政府部門對(duì)地方政府部門的權(quán)限配置，但是正式的締約主體只能是單一制國家的中央政府。聯(lián)邦制國家參與建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，相關(guān)法律文件既需要明確中央政府及其部門與地方政府及其部門的權(quán)責(zé)劃分，還需要明確聯(lián)邦制國家的中央政府和地方政府都成為締約主體。[3]

多層級(jí)治理進(jìn)程中的公私合作?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)之內(nèi)實(shí)際上存在著兩條公共治理合作的線索：一是相鄰國家授權(quán)的公權(quán)力機(jī)關(guān)與私權(quán)利的民商事主體之間的合作;二是跨境區(qū)之內(nèi)民商事主體之間的社會(huì)合作。治理委員會(huì)是代表相鄰國家治理跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的最高決策機(jī)關(guān)，每個(gè)國家可以派出若干名代表，實(shí)踐中往往是中央政府代表、政黨代表或者地方政府代表，然而實(shí)際上，吸收相關(guān)的企業(yè)、非政府組織或其他社團(tuán)代表參加治理委員會(huì)，對(duì)于特定事項(xiàng)討論更具有實(shí)際效果。[4]

審慎型民主如何實(shí)現(xiàn)多層級(jí)治理決策的效力和執(zhí)行力?；诶硇浴⒐胶妥栽傅脑瓌t，引入國際組織常見的審慎型民主秩序規(guī)則，是解決協(xié)調(diào)利益、彌合沖突和達(dá)成共識(shí)的關(guān)鍵。其核心在于審慎衡平地處理個(gè)體與團(tuán)體的權(quán)利訴求，這些權(quán)利訴求包括：多數(shù)人的意見、多數(shù)人的權(quán)利主張、少數(shù)人的意見、少數(shù)人的權(quán)利主張、民事個(gè)體的權(quán)利主張、缺席人的權(quán)利主張、組織整體的權(quán)利主張。如果沒有辦法達(dá)成全體一致同意，那么集體行動(dòng)需要國際組織通識(shí)的程序規(guī)則保障其集體決策的效力和執(zhí)行力，一旦形成集體決策，即對(duì)所有集體成員具有法律約束力。審慎型民主秩序規(guī)則的目標(biāo)是在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)過充分辯論和得到絕大多數(shù)人支持的提案。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)多層級(jí)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)各類法律主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和功能相互交叉嵌入，形成多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。中央政府、地方政府、企業(yè)、非政府組織和民間社團(tuán)等不同利益群體均可以通過相應(yīng)途徑參與治理，實(shí)現(xiàn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的利益協(xié)調(diào)和有序發(fā)展。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的框架協(xié)議與治理結(jié)構(gòu)。相鄰國家間建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的框架協(xié)議是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理的基礎(chǔ)，其主要內(nèi)容包括：（1）明確跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理的整體制度供給框架和行動(dòng)指南;（2）根據(jù)該框架協(xié)議由相鄰各方選任治理委員會(huì)的成員構(gòu)成、治理委員會(huì)主席的任職、議事程序、表決規(guī)則和爭(zhēng)議解決程序;（3）根據(jù)該框架協(xié)議推進(jìn)相鄰國家地方政府與社區(qū)和該治理委員會(huì)的伙伴關(guān)系，推進(jìn)相鄰國家地方政府與社區(qū)對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)行政事務(wù)執(zhí)行和司法裁判管轄的配合與支持;（4）治理委員會(huì)根據(jù)框架協(xié)議的授權(quán)對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的企業(yè)治理進(jìn)行指導(dǎo)和建議;（5）治理委員會(huì)根據(jù)框架協(xié)議的授權(quán)組建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的民事司法管轄機(jī)構(gòu);（6）治理委員會(huì)根據(jù)框架協(xié)議的授權(quán)組建調(diào)查與審計(jì)辦公室，由調(diào)查與審計(jì)辦公室獨(dú)立行使調(diào)查與審計(jì)權(quán)力。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不具有獨(dú)立的國際公法主權(quán)地位，也不是凌駕于參與各方之上的組織?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)框架協(xié)議是國家之間相互合作的法律形式。治理機(jī)構(gòu)的工作人員由各國政府選派或指定，并且為各國政府承擔(dān)勤勉和忠信義務(wù)，直接對(duì)各國政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極引入公眾咨詢委員會(huì)，其功能主要在于保障參與各方不同意見的交流和溝通，促成跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)運(yùn)行機(jī)制的伙伴關(guān)系。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的參與各方共同制定公眾咨詢委員會(huì)章程，共同決定咨詢委員的產(chǎn)生辦法，共同決定咨詢委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。咨詢委員會(huì)主席可以由地方政府官員擔(dān)任，也可以由咨詢委員推舉產(chǎn)生。

多層級(jí)治理的法律淵源及其民商事務(wù)管轄權(quán)性質(zhì)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的法律淵源包括國內(nèi)法和國際法兩個(gè)部分。相鄰國家在其各自的領(lǐng)土區(qū)域內(nèi)，仍然保留其完整的主權(quán)和國際公法管轄權(quán)，這也是目前大部分跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的法律實(shí)踐模式。相鄰國家與其他國家締結(jié)的貿(mào)易協(xié)議、國際組織的決議、文件和慣例等，需要經(jīng)治理委員會(huì)批準(zhǔn)決定是否適用于該劃定區(qū)域。需要強(qiáng)調(diào)的是，認(rèn)為“有關(guān)國家劃定毗鄰區(qū)域建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是主權(quán)讓渡”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，主要原因在于，無論是國際上通識(shí)的、“一帶一路”倡議的或是中國目前所有參與建立的“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”，合作治理僅僅涉及民商事務(wù)管轄權(quán)（civil administration），[5]并不涉及國際公法的管轄權(quán)。即便是對(duì)合作治理委員會(huì)有限的民商事務(wù)管轄權(quán)授權(quán)，也是經(jīng)過相鄰國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的授權(quán)適用，合作治理委員會(huì)仍然是所在國家的管轄機(jī)構(gòu)延伸，相鄰主權(quán)國家仍然對(duì)所劃定區(qū)域行使完整主權(quán)。

較低層級(jí)的行政治理主體取得一定范圍的涉外民商事務(wù)處理權(quán)限。在全球化加速的背景下，較低層級(jí)治理主體獲取了較大的治理權(quán)限，能夠率先進(jìn)行政策探索，吸引跨國公司和跨國金融市場(chǎng)的關(guān)注，這不僅鼓勵(lì)區(qū)域之間的市場(chǎng)化資源配置，還促進(jìn)多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)的形成。典型如印度1996年的憲法第74號(hào)修正案，比利時(shí)1980年修改憲法設(shè)立佛蘭芒和瓦隆政府，加拿大魁北克地區(qū)的自治權(quán)限，以及俄羅斯近年來從聯(lián)邦向各州處理涉外事務(wù)的授權(quán)等。巴西和印度的地方政府可以與世界銀行等超國家機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，一些地方政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至可以參加國際證券委員會(huì)組織。不同國家的地方政府之間，如德國巴伐利亞州、加拿大魁北克省、中國山東省、南非西開普省和奧地利上奧地利州之間簽署了多邊高科技產(chǎn)業(yè)伙伴協(xié)議。

超國家機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的傳統(tǒng)國家民商事務(wù)治理職能。主要的跨境超國家治理機(jī)關(guān)有：聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、國際清算銀行和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織，等等。目前，全球范圍的超國家協(xié)議已經(jīng)覆蓋的領(lǐng)域有文化、生態(tài)、金融、健康、軍事和貿(mào)易等?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的治理可以借鑒超國家治理已經(jīng)取得較好成效領(lǐng)域的做法，如產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、商事主體標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管、跨境資金流動(dòng)監(jiān)管等?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的投資保障，也需要超國家機(jī)構(gòu)的介入。根據(jù)1994年“馬拉喀什條約”創(chuàng)建的世界貿(mào)易組織，成員國的國內(nèi)實(shí)體法和程序法必須與超國家的世界貿(mào)易組織規(guī)則相一致，不得保留適用相關(guān)條款。世貿(mào)組織貿(mào)易政策審查機(jī)構(gòu)（TPRB）階段性地審查評(píng)估成員國政府的商業(yè)措施，涉嫌違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的措施將被提交爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB），由貿(mào)易專家委員會(huì)作出裁決，該裁決將對(duì)當(dāng)事國具有直接約束力，除非包括原告方在內(nèi)的每一個(gè)世界貿(mào)易組織成員國均投票動(dòng)議推翻該項(xiàng)裁決。

非政府組織和民間社團(tuán)參與民商事務(wù)治理?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)涉及的通訊、環(huán)保、旅游、金融、司法、勞工、救災(zāi)等領(lǐng)域，需要非政府組織和民間社團(tuán)的積極參與。非政府組織參與治理模式已廣泛應(yīng)用于跨境金融，例如國際商會(huì)銀行技術(shù)與實(shí)務(wù)委員會(huì)、世界交易所聯(lián)合會(huì)（證券市場(chǎng)）、金融衍生品政策集團(tuán)（其成員主要來自投資銀行）、國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)和國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)，分別發(fā)展了目前全球主要應(yīng)用的銀行、證券、衍生品、會(huì)計(jì)和審計(jì)等領(lǐng)域的政策標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)如穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾，對(duì)主權(quán)國家和公司的信用評(píng)級(jí)，也是重要的全球經(jīng)濟(jì)非官方政策影響因素。民間社團(tuán)參與治理有利于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)吸引國際企業(yè)的入駐，典型的民間社團(tuán)有世界經(jīng)濟(jì)論壇，其以“全球公共利益中的企業(yè)家精神”為座右銘集合了900余家跨國公司參加。

近十年來，“一帶一路”沿線跨境經(jīng)濟(jì)合作總體態(tài)勢(shì)積極良好，全球150余個(gè)經(jīng)濟(jì)體和國際經(jīng)濟(jì)組織與我國簽署了相關(guān)合作協(xié)議，“六廊六路、多國多港”的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的治理框架和協(xié)調(diào)機(jī)制正在逐步取得沿線各國的共識(shí)，包括治理標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易規(guī)則在內(nèi)的軟聯(lián)通合作也在走向深化。當(dāng)然，跨境經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目推進(jìn)、運(yùn)營機(jī)制和管理風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面，仍然需要進(jìn)行不同角度的思考和總結(jié)。

（本文系國家社科基金2017年一般項(xiàng)目“‘一帶一路戰(zhàn)略與我國邊疆國土開發(fā)研究”和2019年中國南方電網(wǎng)云南電網(wǎng)有限責(zé)任公司管理咨詢項(xiàng)目“法治央企評(píng)價(jià)指標(biāo)體系完善及實(shí)施”階段性成果）

注釋

[1]Neil Brenner， "Beyond State-centrism？ Space， Territoriality and Geographical Scale in Globalization Studies"， Edited By Chris Philo， Theory and Methods Critical Essays in Human Geography， London： Routledge， 1 edition October 28， 2008， p. 24.

[2]梁雙陸：《邊界效應(yīng)與我國跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展》，《天府新論》，2015年第1期。

[3]Gabriel Popescu， "The Conflicting Logics of Cross-border Reterritorialization： Geopolitics of Euroregions in Eastern Europe"， Political Geography， Vol.27， Issue 4， May 2008， pp. 418-438.

[4]Molly N.N. Lee， "Restructuring Higher Education： Public–private Partnership"， Journal of Asian Public Policy， Vol.1， 2008 - Issue 2， pp. 188-198.

[5]Diane Stone; Stella Ladi， "Global Public Policy and Transnational Administration"， Public Administration， Vol.93， Issue4， December 2015， pp. 839-855.

責(zé) 編/張 曉