美國兩大創(chuàng)新法案比較研究與思考

■文/張華 李曉勤（江蘇省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2021年5月28日，美國參議院提出的《無盡前沿法案》（S.1260）（Endless Frontier Act）通過參議院審議環(huán)節(jié)（審議后法案名稱更改為《2021美國創(chuàng)新與競爭法》），如在下一步通過眾議院和總統批準后有望成為正式法律。2021年3月底，美國眾議院提出《NSF未來法案》（NSF for the Future Act），下一步將進入到眾議院審議環(huán)節(jié)。最終不論哪個法案完成立法，美國保持和鞏固其在全球科學和技術領域的領導地位、應對中國技術挑戰(zhàn)進行全面布局的態(tài)勢不變。雖然中美兩國法律體系不同，但美國法案提出的背景、內容、蘊含的科技發(fā)展策略、法律思路值得我們深思，其風險考量和以戰(zhàn)略任務為導向的基礎研究思路對我國的科技立法修法工作具有很好的借鑒意義。本文以美國兩大法案為基礎，分析對比了《無盡前沿法案》和《NSF未來法案》的內容，并提出了相關建議。

一、兩大法案共同聚焦點分析

共同點一：大手筆投入，持續(xù)保持美國國際競爭領先優(yōu)勢

兩法案均提出對NSF（美國國家科學基金會）的增資方案，支持NSF向國際競爭的關鍵戰(zhàn)略科技領域大幅增加科研投入，使美國在全球科技競爭中保持領先優(yōu)勢。

《無盡前沿法案》提出，在未來五年，將向NSF、新設立的技術和創(chuàng)新局、能源部、區(qū)域技術中心、商務部等投入約1200億美元，用于戰(zhàn)略性地推進科學和技術研發(fā)，并重點關注人工智能，高性能計算、半導體和先進的計算機硬件和軟件，量子信息科學與技術，機器人、自動化和先進制造，防災減災，先進通訊技術和沉浸式技術，生物技術、醫(yī)學技術、基因組學和合成生物學，數據存儲、管理、分布式賬本技術和網絡安全，先進能源、先進材料等十大關鍵技術領域。其中，將向NSF撥款總計810億美元（包含向技術和創(chuàng)新局撥款290億美元），年均增長率7.5%。向技術和創(chuàng)新局撥款額度年均增長率高達50.8%，有95.7億美元用于大學技術中心和創(chuàng)新機構等創(chuàng)新中心建設，進行關鍵技術重點領域相關的研究；有52.2億美元用于提供獎學金建設STEM（科學Science、技術Technology、工程Engineering、數學Mathematics四門學科英文首字母的縮寫）人才隊伍；有40.6億美元致力于學術機構的技術轉讓；有29億美元用于試驗臺（TEST BEDS）建設；有43.5億美元用于技術的研發(fā)活動；其余部分用于NSF內部的協調工作。

《NSF未來法案》認為仍有一批未獲得NSF資助的項目具有推動創(chuàng)新、催生新產業(yè)的潛力，研究界有能力追求遠多于NSF當下所能資助的研究。因此提出要加大支持力度，資助更多優(yōu)秀的研究項目，將NSF的經費預算從2021年的77億美元增加到2022年的約115億美元，還將在未來五年內逐年提高至2026年的約183億美元。

共同點二：大方向把控，實施以應用為導向的創(chuàng)新策略

兩法案共同的立法目標之一就是希望NSF在聚焦基礎研究的同時，能夠以應用基礎研究以及成果轉化研究為戰(zhàn)略重點，均提出在NSF設立新的機構，依托新的機構，讓搞基礎研究的NSF“實用”起來，培育出未來的顛覆性技術。

《無盡前沿法案》在早期提交版本中提出，將NSF更名為國家科學技術基金會（National Science and Technology Foundation）、在NSF設立的科技和創(chuàng)新理事會中實行DARPA的項目經理制，對于偏技術、偏應用發(fā)展的意圖明顯，雖然在最新版本中，刪除了這些提議，但其對NSF以國家戰(zhàn)略和技術應用為導向的改革目標并沒有改變。在項目遴選方面，法案提出，技術和創(chuàng)新局資助的項目應在提升競爭力的基礎上開展關鍵技術重點領域的研發(fā)活動，項目遴選標準應用導向特征明顯，強調關注技術現狀及短期前景、項目成功的可能性、對國家安全和技術競爭力的影響、項目本身的時間成本、項目的商業(yè)化路徑等。在平臺建設方面，統籌聯邦資源，建立和運營包括制造設施和網絡基礎設施的試驗平臺，以推進關鍵技術重點領域的開發(fā)、運營、集成、部署，同時注重研究成果和知識產權的保護工作。在產學研合作方面，提出建設大學技術中心、創(chuàng)新研究所，開展高校技術轉移能力建設、協同創(chuàng)新資源中心計劃，實施技術轉讓、商業(yè)化的培訓和支持服務。

《NSF未來法案》認為，在過去70年里，NSF一直致力于基礎研究，并產生了巨大利益，但是現在到了推動NSF向前更大發(fā)展的時候了，因此提出依托NSF設立科學與工程解決方案專門機構（SES），使NSF能夠承擔巨大的風險，并嘗試新的方法，以加快將科學和技術轉化為解決社會重大挑戰(zhàn)方案的進展。

共同點三：大戰(zhàn)略引領，打造高素質的STEM人才隊伍

由于STEM對實現國家安全、人工智能、網絡安全、量子信息科學和先進制造業(yè)等領域發(fā)展至關重要，兩法案不約而同地重視美國STEM教育的發(fā)展，共同強調為STEM教育的普及建立扎實的基礎，增加STEM教育的多樣性、公平性和包容性，強化STEM人才儲備，為未來維持美國國家創(chuàng)新和支持經濟的關鍵領域做好準備。

《NSF未來法案》提出審查和評估Pre-K-12（Pre-K指Pre-Kindergarten，Pre-K-12指學前教育至高中教育階段）STEM教育研究的現狀和機會，并支持大學、研究生STEM教育，要求設立至少3個跨學科轉型教育研究和翻譯中心，支持STEM教育創(chuàng)新的研發(fā)活動。

《無盡前沿法案》提出實施技能技術教育推廣計劃，修訂國家航天學院和獎學金計劃，在NSF設立首席多元化官，處理與多樣性和包容性相關的事務，為個人和高等教育機構（包括社區(qū)學院、歷史上的黑人學院和大學、部落學院或大學、少數族裔服務機構、已建立STEM的高等教育機構）制定多元化參與的戰(zhàn)略計劃提供建議，讓不同性別、種族、年齡、背景、地理、宗教、職業(yè)的美國人都能接受高質量的STEM教育。

二、兩大法案不同側重點分析

（一）內容涵蓋的廣度不同

《無盡前沿法案》最早由美國參議院多數黨領袖、民主黨人查克·舒默等在2020年5月提出，經過多輪修改和博弈，法案內容進行了調整，內容也由160頁猛增至340頁，拓展為一部系統性、全方位的法案，包含技術與創(chuàng)新，研究、STEM、地理多樣性計劃，研究安全，區(qū)域創(chuàng)新能力，供應鏈韌性，航空發(fā)展等多個章節(jié)。主要涉及了四方面立法目標：一是設立新的技術和創(chuàng)新局。除開展關鍵技術重點領域的基礎研究和技術開發(fā)外，還要管理NSF加速器、產學合作研究中心（IUCRC）、美國國家人工智能研究所、創(chuàng)新團隊等項目。二是推動區(qū)域創(chuàng)新協調發(fā)展。創(chuàng)建區(qū)域技術中心，支持包括小城市、農村等區(qū)域經濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，實現廣泛的經濟增長，確保區(qū)域技術中心解決新興技術與地方、國家挑戰(zhàn)的交叉問題，同時對區(qū)域發(fā)展和技術創(chuàng)新競爭力進行持續(xù)研究、評估、分析和傳播。三是針對經濟安全、科學、研究、創(chuàng)新、制造和就業(yè)建立一個戰(zhàn)略報告體系。在航空航天領域，建立空間態(tài)勢感知卓越中心，推進空間態(tài)勢感知方面的科學、技術、跨學科和政策研究。2021年撥款234.95億美元發(fā)力載人航天探索。在研究安全領域，提出在NSF主任辦公室設立研究安全和政策辦公室，協調NSF關于研究安全方面的政策問題。實施禁止外國政府在美的人才招聘計劃、敏感受控信息背景調查計劃及保護研究活動的網絡安全等。四是建立供應鏈韌性計劃。確保美國供應鏈在遭受疫情大流行和生物威脅、網絡攻擊、極端天氣、恐怖主義和軍事襲擊等特殊時期能夠順利運轉。撥款24億美元推動美國制造業(yè)擴展伙伴計劃，撥款12億美元用于“美國制造”計劃。

而《NSF未來法案》相對保守，維持了NSF原有基礎研究不受干擾的體系，提出了增加對NSF的撥款授權、進一步實施STEM教育、擴大基金獎項支持力度和范圍、堅定實施基礎研究計劃、科研基礎設施運行維護、設立科學與工程解決方案理事會等內容，保持了NSF的獨立性，以單獨立法的形式出現。法案還圍繞減輕科研人員行政負擔、提升科研誠信和安全性、審查科研倫理等對基礎研究進行了專章部署。

（二）對NSF的改革力度不同

隨著中美之間的科技競爭逐步深化，在《無盡前沿法案》中可以看到不少中國科技創(chuàng)新舉措的影子，如成立創(chuàng)新中心、實施大學技術中心計劃、成立創(chuàng)新學院等。在國際標準制定方面，該法案專門提到我國《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》和《國務院辦公廳關于印發(fā)國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》兩大文件，根據我國的發(fā)展目標，法案提出美國商務部應與私營部門開展實體合作，支持在數字經濟技術國際標準制定方面的戰(zhàn)略參與和領導，優(yōu)先考慮新興技術的標準制定工作，并確定制定這些標準的組織。

《無盡前沿法案》顯現出科學研究體系向國家戰(zhàn)略的靠攏，在一定程度上改變了當前美國由私人部門主導關鍵產業(yè)科技發(fā)展的思路，更希望突出政府意志。法案提出美國科技政策辦公室主任應當通過NSF委員會，成立一個多部門組成的機構間工作組來協調關鍵技術重點領域的活動，包括審查和確定關鍵技術重點領域清單、增減關鍵技術重點領域等。機構間工作組委員主要由政府主導，包括商務部部長、NSF主任、能源部長、國防部長、國家經濟委員會主任、管理和預算辦公室主任、衛(wèi)生與公共服務部部長、NASA局長、農業(yè)部長、國家情報總監(jiān)、聯邦調查局局長以及其他聯邦官員。法案將發(fā)展關鍵產業(yè)科技上升到國家戰(zhàn)略高度，強化制造業(yè)鏈條安全、促進科研成果保護與商業(yè)轉化等。

（三）全面對抗中國的態(tài)度不同

縱觀《無盡前沿法案》，“China”一詞出現了49次，說明美國已把中國視為科技競爭中的首要對手，在多領域對中國進行限制、火藥味十足，可能進一步影響我國的海外人才招引、技術成果使用、航空領域合作、海外企業(yè)投資等方面。在研究安全部分，明確禁止美國聯邦科學機構的所有人員參與外國政府人才招聘計劃，并禁止對參加中國人才計劃的研究人員給予聯邦資金支持。在區(qū)域創(chuàng)新部分，提出對中國公司成為美國制造業(yè)協會成員的資格開展嚴格審查；在未經許可的情況下，中國公司不得參與“美國制造計劃”或“美國制造網絡”，要確保美國聯邦資金資助形成的知識產權在本土轉化，中國占股超過25%的企業(yè)或其他中國所有的實體單位不得使用美國聯邦資金資助形成的知識產權。在制造業(yè)發(fā)展部分，提出美國商務部應與美國國家科學院、工程院共同確定美國面臨的10項最關鍵的新興科技挑戰(zhàn)，研究并制定行動計劃，評估當前美國及其盟國與中國在應對新興技術挑戰(zhàn)方面的競爭力。在法案頒布之日后45天內，商務部應出于國家安全的考量來確定是否許可中國企業(yè)制造、生產、銷售光傳輸設備。美國通信設施建設施工許可等執(zhí)照禁止發(fā)放給受到中國不當影響的實體單位。在太空領域部分，提出在美國和中國競爭的核心領域，要加強美國國內空間技術產業(yè)基礎，加大對中國競爭的砝碼。禁止與中國開展航空合作，美國總審計長應對NASA的合同進行審查，合同承包方不得與中國有所關聯，避免將航天領域的知識產權向中國發(fā)生技術轉移，同時確保NASA飛行關鍵部件并非來自中國投資、貸款或援助的實體單位，保證關鍵部件的自主化。

與《無盡前沿法案》不同，《NSF未來法案》通篇并沒有出現中國的字眼，立法以實現NSF“促進科學進步；促進國民健康，繁榮和福利；保障國防等”目的為原則，將重點放在推進解決方案上，采用以解決問題為主導的途徑為美國提供雙贏的研發(fā)戰(zhàn)略，通過解決問題本身推動創(chuàng)新，進而產生新的行業(yè)并獲得競爭優(yōu)勢。不過，據立法者宣稱，其實質也是要強化美國與中國在科學技術領域的競爭。

三、我國科技自立自強的政策建議

當前，許多發(fā)達國家在全球競爭格局下積極探索以戰(zhàn)略任務為導向的科研體系。2019年，德國推出“卓越戰(zhàn)略”，把加強科學和尖端研究作為構建未來能力的主要舉措；日本推出“登月型”研究開發(fā)計劃，從全球吸引頂尖研究人員，采取靈活的管理方式開展挑戰(zhàn)型研發(fā)；2021年初，英國成立“英版DARPA”高級研究與發(fā)明局（ARIA），提出4年內將獲8億英鎊的啟動資金，重點關注疾病暴發(fā)和氣候變化，并有望通過立法將機構列入法律，賦予機構更持久的地位。美國兩大法案強調在加強基礎研究的同時突出挑戰(zhàn)性研究，與我國科技競爭的意圖強烈，尤其是《無盡前沿法案》對我國面向全球的技術交流和產業(yè)鏈融合設置了很多障礙，中美關系正在從“競合”轉向“戰(zhàn)略競爭”。全球創(chuàng)新競爭新挑戰(zhàn)對我國開放式創(chuàng)新提出了新要求，我國要全面積極應對外界風險，以科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

一是在科技立法方面，突出延續(xù)性、強制性和可操作性。以《無盡前沿法案》為例，新設立的技術和創(chuàng)新局在法案頒布多少天內需要誰做什么、副主任任命幾人、具體活動開展需要參照什么法律、未來五年需要授權撥款多少等都在法案里有明文規(guī)定。建議我國強化科技立法的系統性、可行性，明確科技創(chuàng)新的立法思路和觀念，細化法條，設立明確的追責條款，突出國家發(fā)展科學技術的強制性和可操作性。比如，在關鍵核心技術領域方面，強化跨部門協同，成立由主要科學機構以及科技、國防、國家安全、商務、生態(tài)環(huán)境、應急管理、航天、海洋、核安全等部門組成的工作小組，確定我國每個階段需要突破的關鍵核心技術重點領域清單；在科研投入方面，確保財政對科技投入的力度只增不減，集中力量攻克一批“卡脖子”技術難題，對探索性基礎研究項目給予穩(wěn)定的財政投入和條件保障，注重探索性基礎研究的高質量發(fā)展。

二是在人才引培方面，多措并舉儲備高質量人才隊伍。一方面，建立風險防控機制，注重防范化解外國引才風險。組織對外商會、貿促會系統摸排海外人才，建立重點海外人才名錄，秉承“一技一人”的原則，保護好對我國做出突出貢獻的海外人才，并提供專業(yè)法律援助服務。另一方面，探索強化STEM人才儲備，做好我國STEM人才的培養(yǎng)工作。加強對STEM學科人才儲備和區(qū)域競爭力的系統性研究，構建起從幼兒園到碩士研究生全教育周期的STEM教育學習生態(tài)系統。

三是在預警機制方面，研判風險引導企業(yè)做好風險管理。準確判斷產業(yè)鏈風險，并建立預警機制。梳理我國在海外設有基地的企業(yè)以及與省內有關聯的龍頭企業(yè)，對海外投資企業(yè)的所屬領域、股權結構、技術依賴度、供應體系等方面開展詳盡調查。同時，支持行業(yè)龍頭企業(yè)強化企業(yè)間聯盟競合，參與并主導領域內國際標準制定，實現關鍵核心技術標準化。

四是在政策跟蹤方面，定期摸排國際對華限制性條款。加強涉外法律隊伍建設，組織相對固定的涉外專業(yè)律師團隊成立工作小組，在國際經濟合作、國際貿易、跨境投融資、能源與基礎設施建設、海商海事、知識產權等領域，全面摸排美國及其他國家對華的限制性條款，并開展影響分析，有關部門根據影響及時提出具有針對性的應對策略。