瓦森納安排的運行機制及啟示

■文/劉志鵬 程燕林（中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

2019年底，由于將集成電路關鍵技術加入管控清單，多邊出口管控機制瓦森納安排（Wassenaar Arrangement,WA）再次進入公眾視野，受到高度關注。美國拜登政府上臺后，著重修復被特朗普破壞的盟友關系，重視建設和強化多邊機制，尤其是瓦森納安排在國際出口管控方面具有重要影響力，很可能成為美國聯(lián)友抗華的重要工具。因此，深入研究瓦森納安排的運行機制及相關動向，對我國保持產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定具有重要意義。

瓦森納安排由巴黎統(tǒng)籌委員會轉型而來，全稱是“常規(guī)武器與兩用物項和技術出口管控的瓦森納安排”，旨在通過信息通報機制，提高常規(guī)武器、敏感兩用物項及技術轉讓方面的透明度，從而協(xié)助成員國規(guī)范出口管控法律法規(guī)，防止相關敏感物項和技術擴散。雖然瓦森納安排是一個相對松散的機制，但是由于能夠在出口管制方面起到一定的國際協(xié)同作用，所以成為受到多國關注的重要組織。

一、制定初始元素，明確機制目標和運行框架

隨著東西方冷戰(zhàn)的結束，巴黎統(tǒng)籌委員會繼續(xù)存在的合理性受到各國質(zhì)疑。1995年12月在荷蘭瓦森納舉行的第五次巴黎統(tǒng)籌委員會高層會議上，各成員國最終達成了建立新的多邊出口管控機制的協(xié)議，新機制命名為“瓦森納安排”。瓦森納安排成員國在1996年第一次全體會議上通過了初始元素（Initial Elements），明確了機制的目標、范圍、管控清單、信息交換流程、會議和管理、成員加入、保密等機制運行的主要方面。瓦森納安排的各項制度依托成員國的國內(nèi)法執(zhí)行，對各成員國不具有強制約束力，目前已有42個成員國。

在瓦森納安排的創(chuàng)立文件中，創(chuàng)始成員國列出了成立瓦森納安排力圖實現(xiàn)的五大目標，即保護區(qū)域和國際安全與穩(wěn)定，補充和增強國際上現(xiàn)有的武器和兩用物項控制制度，加強對熱點國家和熱點地區(qū)的出口管控合作，機制不針對任何國家和地區(qū)，以及打擊恐怖主義。

一是保護區(qū)域和國際安全與穩(wěn)定。成員國認為建立“機制”是為了促進區(qū)域和國際的安全與穩(wěn)定，通過提高常規(guī)武器和軍民兩用物項和技術交易與轉讓透明度，使各國承擔更大的責任，從而避免不穩(wěn)定情況加劇。機制的成員國將通過各自的政策確保常規(guī)武器和兩用物項的轉讓不影響國際安全。

二是補充和增強現(xiàn)有常規(guī)武器和兩用物項控制制度。武器裝備和敏感軍民兩用物項、技術的交易與轉讓會產(chǎn)生巨大風險，瓦森納安排通過重點關注此類對區(qū)域和國際和平與安全構成威脅的轉讓活動，補充和加強而不是重復現(xiàn)有的大規(guī)模毀滅性武器及其運載系統(tǒng)的管控制度。

三是加強對熱點國家和熱點地區(qū)的國際出口管控合作。如果某國家或地區(qū)的局勢或行動引發(fā)安全問題，機制通過加強合作防止這些國家或地區(qū)得到武器裝備或敏感兩用物項。

四是機制是非歧視性的，不針對任何國家，不會妨礙真正的民事交易，也不會干涉各國依據(jù)“聯(lián)合國憲章”第五十一條享有單獨或集體自衛(wèi)的權利。這是瓦森納安排與巴黎統(tǒng)籌委員會的主要區(qū)別之一，巴黎統(tǒng)籌委員會明確地將東方國家視為出口控制的目標國。

五是打擊恐怖主義。成員國阻止恐怖主義團體和組織以及個別恐怖分子獲取常規(guī)武器和兩用物項和技術，各國的努力是全球反恐怖主義斗爭中不可或缺的組成部分。

二、依據(jù)清單管理，總結最佳做法協(xié)同管控

瓦森納安排運行主要包括三個方面：管控清單、信息交流、制定和分享最佳做法。瓦森納安排是成員國之間的政治承諾，不具有強制約束力。承諾主要有兩項，一是根據(jù)瓦森納安排管控清單在國家層面實施充分有效的出口管控；二是就轉讓管控物項交換有關信息、意見及決定。信息交流有助于分享國家風險評估情況，并通過總結最佳做法供成員國參考以提升成員國管控效率。

（一）清單按物項類別和管控要求進行分類

瓦森納安排的管控清單分為兩個：軍品清單，兩用貨物和技術清單。軍品清單分為22類近300項，主要涉及常規(guī)武器以及相關彈藥、零部件、生產(chǎn)設備、技術和軟件。兩用貨物和技術清單較長，涵蓋物項超1000種，共分為9大類，分別是：特殊材料和相關設備；材料加工；電子設備；計算機；電信和信息安全（第5類分為電信、信息安全兩部分）；傳感器和激光器；導航和航空電子設備；船舶；航空和推進。每一大類按產(chǎn)品和技術形態(tài)分為5類，分別是系統(tǒng)、裝備和配件；試驗、檢測和生產(chǎn)設備；材料；軟件；技術。此外，清單還有兩個附件，分別為敏感清單和非常敏感清單，管控要求更為嚴格。

兩用貨物和技術清單中的物項定義為：“對一個國家自主研發(fā)、生產(chǎn)、使用、加強其本國軍事能力的關鍵性、主要性要素?！边x取管控兩用物項有四條標準：一是不能從成員國以外國家獲??；二是出口可進行有效管控；三是能進行客觀清晰的描述說明；四是與其他出口管控機制清單不重復。

敏感清單是從普通清單上挑選的物項，僅列出了條目，具體內(nèi)容仍需參照普通清單，不過對有變化的具體條目標出了變化的內(nèi)容。目前敏感清單管控物項約有170余種。瓦森納安排認為這類物品的擴散會嚴重削弱瓦森納安排所設定目標的實現(xiàn)。為了防止對正當?shù)拿耖g交易造成困擾，瓦森納安排在選取標準中特別說明作為一般商業(yè)用途的原料和元件不受敏感清單的控制，個別情況下應該依據(jù)具體情況酌情處理。

非常敏感清單列示的是受瓦森納安排管控程度最高的兩用物項，清單的形式與敏感清單相同，目前約有80余種。瓦森納安排認為非常敏感清單中的物項只應該在極個別情況下酌情允許出口。

2003年議定了全面管控原則規(guī)定，對未列入清單的物項，如果出口目的地是聯(lián)合國或其他武器禁運協(xié)議規(guī)定之地，而且最終用途全部或部分涉軍，包括制造或修理軍事裝備等，也要實行管控。

（二）成員國擁有自由裁量權

瓦森納安排管控清單中的物項實施許可管理，成員國授予或拒絕授予許可證的決定由自己負責。與機制有關的所有措施均應符合成員國國內(nèi)法律和政策，并由國家自行決定是否實施。成員國根據(jù)機制的規(guī)定通報出口許可證授予和拒絕授予情況。在瓦森納安排進行日常信息交流時，將對此進行審查。成員國拒絕頒發(fā)許可證的情況并不意味著要求其他參與國拒絕頒發(fā)類似的出口許可證。但是，成員國如果批準了在過去三年內(nèi)被另一成員國拒絕的類似交易許可證申請，那么需要在30～60天的時間范圍內(nèi)通知所有其他成員國。相對來說，瓦森納安排賦予了成員國更大的自由裁量權，沒有制定嚴格的“互不損害”政策。核供應國集團、澳大利亞集團和導彈技術控制制度都明確規(guī)定，其他成員國在某一成員國已經(jīng)拒絕某一物項轉讓的情況下，不能對相同物項發(fā)放出口許可證。

（三）成員國間重視交流以協(xié)調(diào)立場

瓦森納安排全體會議是機制的最高決策機構，它由全體成員國組成，通常每年12月初在維也納舉行一次會議。全體會議所做出的決定應該由全體成員國一致同意后通過。瓦森納安排是成員國間的政治承諾，不具有強制約束力，信息交流就成為了機制發(fā)揮作用的最主要途徑，按照所交流信息的種類不同，瓦森納安排規(guī)定了三種信息交流程序，分別為一般信息交流程序、兩用貨物和技術信息交流程序、武器信息交流程序。瓦森納安排建立了專用安全電子網(wǎng)絡（WAIS）促進信息交流，所有成員國都可以隨時訪問。

一般信息交流程序是一種匯集世界各地情況的集體風險評估，使成員國關注特定轉移的風險，并將其反映在國家出口管控許可決定中。信息一般包括高風險地區(qū)公司并購活動、出口政策、關注項目等內(nèi)容。公司并購活動包含7個方面：購買方的公司或者組織信息、收購途徑和獲取方法、收購活動所依賴的是國內(nèi)還是國際購買網(wǎng)絡、國外專門技術的使用、是否為敏感的最終用戶、收購方式、最終結論。出口政策包括擬進口國的出口管控政策及關鍵商品和技術貿(mào)易的情況。關注項目包括項目描述、技術水平、發(fā)展現(xiàn)狀、未來計劃、發(fā)展和生產(chǎn)缺少的技術、涉及到的公司和組織（包括最終用戶）、轉移活動和結論。一般信息的提供頻率，成員國在一年中交流應不少于3次。

兩用貨物和技術信息交流頻次和內(nèi)容因清單類型而異。對于普通物項，成員國將每年兩次通報拒絕向非成員國許可的信息。通報內(nèi)容包括申請國、出口目的地國家、管控清單中的項目編號、簡要描述、被拒絕許可證的數(shù)量、產(chǎn)品的數(shù)量、拒絕頒發(fā)許可證的原因。對于敏感清單和非常敏感清單中的物項，若拒絕許可，成員國要每次通報，時間最好在拒絕之日起30天內(nèi)，最晚不遲于60天。拒絕許可通報信息包括：申請國、管控清單中的項目編號、簡要描述、數(shù)量、收貨人信息（包括中間收貨人和最終收貨人的名稱和地址）、最終用途說明、否認的原因、其他相關信息。同意許可提供的信息包括：申請國、商品在管控清單上的項目編號、數(shù)量簡要說明、出口目的地。此外成員國還可以通過外交渠道要求提供有關具體轉移的相關信息。

武器信息交流包括某成員國希望其他成員國注意的任何事項，例如武器計劃新趨勢、特定武器系統(tǒng)數(shù)量的增多。向非成員國提供常規(guī)武器的信息每6個月通報一次，武器分類源自聯(lián)合國常規(guī)武器登記冊，包括主戰(zhàn)坦克、戰(zhàn)斗裝甲車輛、大口徑火炮系統(tǒng)、軍用飛機或無人機、軍用和攻擊直升機、軍艦、導彈或?qū)椣到y(tǒng)、輕小武器8個大類。信息內(nèi)容包括接收國名稱和出口的數(shù)量，除導彈和導彈發(fā)射器類的武器外，還應包括型號和類型的詳細信息。同樣，成員國間可以通過外交渠道要求提供有關具體轉移的相關信息。

此外，瓦森納安排成員國許可和執(zhí)法官員每年在維也納進行一次會面，并在閉會期間建立網(wǎng)絡，交流出口管控實施經(jīng)驗，包括案例研究和實際經(jīng)驗教訓。2019年討論的議題包括一般許可證、再出口管控和無形技術轉讓、政府和工業(yè)合作、最終用戶核查和核查程序以及過境和轉運。成員國有時在會議休會期間組織活動，與產(chǎn)業(yè)界進行對話。

（四）總結最佳做法提高各國實施成效

瓦森納安排根據(jù)成員國實際管控經(jīng)驗總結出口管控最佳做法。鑒于瓦森納安排依靠各國實施管控，該工作顯得尤為重要。瓦森納安排設立了一個論壇，供成員國在出口管控各方面交流經(jīng)驗。多年來，這一進程推動建立了一個綜合電子圖書館，內(nèi)含約25項最佳做法、要素和程序，涉及出口風險評估、常規(guī)武器系統(tǒng)的再出口管控、軍品清單設備的最終用戶/最終用途管控、全面管控、無形技術轉讓管控、工業(yè)和研究部門的內(nèi)部合規(guī)計劃（ICPs）、中間商和過境或轉運管控等問題，指導實施有效的出口管控。自2016年以來，瓦森納安排成員國依據(jù)各領域進展定期審查和酌情更新現(xiàn)有指導文件。2019年，更新了《小武器和輕武器出口最佳做法》和《出口管控/處置剩余或非軍事化設備的最佳做法》，同時審查了兩用物項包括敏感清單和非常敏感清單的選擇標準，明確在迅速發(fā)展的技術和安全環(huán)境中是否仍然準確適用。所有這些最佳做法都會在瓦森納安排的網(wǎng)站上公布。

三、依托專家支撐，重視與產(chǎn)業(yè)界互動

（一）專家定期審查更新管控清單

審查和更新瓦森納安排清單需要產(chǎn)業(yè)界專家的支撐。瓦森納安排專家組（EG）每年平均開會六周，并在閉會期間建立網(wǎng)絡，考慮對瓦森納安排管控清單可能的增補、修改或刪除，在兼顧市場發(fā)展趨勢的情況下，緊跟技術發(fā)展和國際安全形勢的變化。管控清單的變更由成員國提出，在每年12月初經(jīng)瓦森納安排年度全體會議批準后，將在瓦森納安排網(wǎng)站和瓦森納安排成員國以及相關國家公布，并酌情納入成員國國內(nèi)法和相關程序中。2019年成員國提出了創(chuàng)紀錄數(shù)量的清單變更提案，約有288份文件，但102項國家提案中只約一半獲得了同意，其中一些提案已經(jīng)討論了好幾年。2019年兩用貨物和技術清單增加的物項包括網(wǎng)絡戰(zhàn)軟件、通信監(jiān)測、數(shù)字調(diào)查（取證）工具、亞軌道飛行器、高端集成電路基板生產(chǎn)技術、混合機床、光刻設備和技術等。2020年，由于新冠肺炎疫情暴發(fā)，瓦森納安排原定會議均取消，清單未進行調(diào)整。

瓦森納安排就政策和技術問題定期召開集體簡報會，包括年度全體會后簡報會和強化技術簡報會。瓦森納安排專家在強化技術簡報會上討論管控清單的最新變化，并回答具體問題。強化技術簡報會通常與瓦森納安排專家組與許可和執(zhí)法官員會議在維也納同時舉行，以促進專家交流和實際執(zhí)行經(jīng)驗的分享。

（二）注重國際交流及與學術界和產(chǎn)業(yè)界的互動

瓦森納安排重視雙邊對話、應邀訪問、成員國際會議以及與產(chǎn)業(yè)界和學術界的互動。近年來，瓦森納安排代表團應新加坡、馬來西亞、印度（在加入瓦森納安排之前）和以色列的邀請，對它們進行了技術性重點訪問，會見了政府和產(chǎn)業(yè)界的代表。在多邊層面，瓦森納安排秘書處還與其他有關的國際和區(qū)域組織保持聯(lián)系，包括聯(lián)合國系統(tǒng)的部分組織如武器貿(mào)易條約（ATT）、歐洲安全與合作組織（OSCE）和美洲國家組織（OAS）。瓦森納安排成員國特別重視與工業(yè)和研究部門的交流，秘書處通過成員國的國際活動，在與工業(yè)界的持續(xù)互動中發(fā)揮作用，了解對方關切的優(yōu)先事項和行動。

四、有關啟示

瓦森納安排制定了明確的目標、管制物項清單和溝通協(xié)商機制，并運行了近26年，雖然在管控軍品和兩用物項全球擴散方面發(fā)揮了巨大作用，但在實際運行中，已然成為發(fā)達國家對發(fā)展中國家維持技術相對優(yōu)勢的重要工具。

雖然瓦森納安排在創(chuàng)立文件中聲明機制主要目標之一是非歧視性，但是從機制成立后的有關活動及其管控清單可以看出，瓦森納安排在運行目標上與巴黎統(tǒng)籌委員會仍然具有很強的繼承性。尤其是2019年瓦森納安排管控清單的修訂，這個時點及相關物項，對我國針對性較強，反映了瓦森納安排受美國影響較大，難以保持其非歧視性目標的實現(xiàn)。

此外，瓦森納安排成員國雖然擁有自由裁量權，但仍然難以忽視機制的影響，并吸收了瓦森納安排管制清單的有關物項。美國、歐盟和日本等國家或地區(qū)的出口管制清單，均已不同程度采納了瓦森納安排的軍品清單及兩用貨物和技術清單，美國、歐盟清單編碼與之基本一致，日本編碼形式雖然不同但管制物項以之為依據(jù)。而一旦瓦森納安排的管控清單以立法形式進入到成員國的出口管制清單，便成為各國具有強制約束力的政策工具。