中美科技合作的“相對(duì)收益困境”與破解之策

■文/黃寧 丁明磊 何光喜（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

自特朗普政府開始，中美科技合作逐步趨于停滯。其背后的結(jié)構(gòu)性原因在于，中美科技合作中出現(xiàn)了“相對(duì)收益困境”。“傷敵一千，自損八百”，實(shí)際是美國(guó)基于相對(duì)收益因素處理對(duì)華科技關(guān)系的理性選擇。中美科技合作“相對(duì)收益困境”的成立還有三個(gè)重要的前提。為維護(hù)中美科技合作關(guān)系，中國(guó)須在困境之內(nèi)作出務(wù)實(shí)的選擇，或者利用前提條件尋找破除困境之策。

一、中美科技合作逐步趨于停滯

本文所探討的“中美科技合作”，是指由政府主導(dǎo)或者有政府指導(dǎo)背景、政府在其中具有干預(yù)能力的科學(xué)技術(shù)合作活動(dòng)。由于政府可以通過(guò)邊境管理、貿(mào)易管制、財(cái)政資助、司法行動(dòng)等對(duì)大部分科技交往進(jìn)行干預(yù)，本文所述的“中美科技合作”基本可以代表中美科技交往的整體形勢(shì)。

自特朗普政府開始，美方采取強(qiáng)硬的對(duì)華科技路線，中美科技合作態(tài)勢(shì)漸趨消極甚至停滯。無(wú)論是政府層面的對(duì)話溝通，還是機(jī)構(gòu)、企業(yè)、研究人員層面的合作交流，都受到了極大干擾。

中美科技合作聯(lián)委會(huì)是根據(jù)《中美科技合作協(xié)定》成立的政府間機(jī)構(gòu)與對(duì)話機(jī)制，主要由兩國(guó)科技管理部門及相關(guān)部門討論科技議題、商討科技合作領(lǐng)域與合作模式。自1980年舉辦第一屆中美科技合作聯(lián)委會(huì)之后，至2016年已經(jīng)連續(xù)舉辦了十六屆。但自2017年之后，中美科技合作聯(lián)委會(huì)就未再召開。

美國(guó)頻繁實(shí)施對(duì)華出口管制，也嚴(yán)重干擾了中美高技術(shù)貿(mào)易往來(lái)。截至2020年底，美國(guó)工業(yè)安全局（BIS）實(shí)體清單中的中國(guó)大陸實(shí)體已達(dá)383家，占總數(shù)的23%，其中僅2020年就新增134家與中國(guó)相關(guān)的實(shí)體（美國(guó)商務(wù)部，2021）。拜登政府上臺(tái)后，又在2021年4月將7家與超算相關(guān)的中國(guó)企業(yè)與機(jī)構(gòu)列入實(shí)體清單。

美國(guó)能源部（DOE）、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）等公共研發(fā)機(jī)構(gòu)則借助財(cái)政科研資助的影響力，對(duì)中美研發(fā)合作與人才交流設(shè)置障礙。DOE和NSF全面禁止雇員與接受其資助的研究人員參與中國(guó)的人才計(jì)劃。NIH要求科研人員詳細(xì)匯報(bào)經(jīng)費(fèi)資助來(lái)源、國(guó)際合作關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)等信息，并對(duì)接受中國(guó)資助的部分人員進(jìn)行追蹤調(diào)查。這種迫使科研人員“選邊站”的手段正在通過(guò)立法擴(kuò)展到所有的美國(guó)公共研發(fā)機(jī)構(gòu)。2021年4月美國(guó)參議院推出的新版本《無(wú)盡前沿法案》，在第303節(jié)要求禁止聯(lián)邦科技部門工作人員參與中國(guó)、俄羅斯、朝鮮或伊朗的人才計(jì)劃，同時(shí)禁止參加四國(guó)人才計(jì)劃的任何人參與美國(guó)科研項(xiàng)目。

此外，美國(guó)政府還頻頻針對(duì)與中國(guó)有合作關(guān)系的華人科學(xué)家采取司法行動(dòng)。2017年以來(lái)，美國(guó)司法部或聯(lián)邦調(diào)查局以隱瞞在中國(guó)兼職、隱瞞與中國(guó)高校的合作關(guān)系、隱瞞參與中國(guó)人才計(jì)劃或科研項(xiàng)目等為由起訴或逮捕多位華人科學(xué)家。如2017年弗吉尼亞理工大學(xué)張以恒、2019年埃默里大學(xué)李曉江以及2020年田納西大學(xué)胡安明、阿肯色大學(xué)洪思忠、俄亥俄州立大學(xué)鄭頌國(guó)、克利夫蘭醫(yī)學(xué)中心王擎等。

二、中美科技合作趨于停滯的原因是存在“相對(duì)收益困境”

2016年之后中美科技關(guān)系迅速惡化，部分是受到特朗普個(gè)人執(zhí)政風(fēng)格的影響。但2021年拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)華科技政策并沒有明顯回調(diào)，而是基本維持了特朗普政府時(shí)期的對(duì)華科技強(qiáng)硬路線。這表明，中美科技合作趨于停滯，背后存在超出黨派政治或領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政風(fēng)格的結(jié)構(gòu)性原因。

基于國(guó)際關(guān)系理論對(duì)于國(guó)際合作影響因素的普遍性解釋，特別是現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派對(duì)于國(guó)際合作中相對(duì)收益問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，中美科技合作趨于停滯的結(jié)構(gòu)性原因是存在“相對(duì)收益困境”。

“相對(duì)收益”作為國(guó)際關(guān)系理論中的一個(gè)重要概念，是指參加合作方所獲得的收益或減少的損失與其他合作方進(jìn)行比較的結(jié)果，即與對(duì)方合作時(shí)獲得的收益大于對(duì)方獲得的收益，或損失小于對(duì)方的損失（閻學(xué)通，2008）。結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，在國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)下，由于對(duì)國(guó)家意圖判定的不確定性，使得各國(guó)非常關(guān)注權(quán)力在國(guó)家之間的分配情況，而不僅僅是本國(guó)的權(quán)力獲得情況（宋國(guó)友，2004）。面對(duì)共同獲益可能性的時(shí)候，有不安全感的國(guó)家關(guān)心的是獲益如何分配，它們提的問(wèn)題不是“大家都會(huì)獲益嗎？”，而是“誰(shuí)的獲益更多？”（Kenneth N. Waltz，1979）。由于各國(guó)對(duì)相對(duì)收益的關(guān)注，才導(dǎo)致國(guó)際合作更難實(shí)現(xiàn)、更難維持（張杰、岳鳳超，2013）。

當(dāng)前中美科技合作逐漸趨于停滯，正是由于出現(xiàn)了“相對(duì)收益困境”。具體來(lái)說(shuō)，由于美國(guó)更加關(guān)注合作中的相對(duì)收益，導(dǎo)致中美難以維持原有的科技合作關(guān)系。對(duì)美國(guó)而言，雖然中美科技合作可以帶來(lái)人才、智力、資金、信息等絕對(duì)收益，但由于中國(guó)處于科技追趕階段，美國(guó)從中獲得的收益少于中國(guó)獲得的收益。而美國(guó)如果減少甚至中斷對(duì)華科技合作，雖然自身會(huì)遭受絕對(duì)損失，但美國(guó)受到的損失卻少于中國(guó)受到的損失。本文所作的簡(jiǎn)單賦值可以大致說(shuō)明美國(guó)在不同情境下的相對(duì)收益情況（見表1）。正是基于對(duì)相對(duì)收益的考量，才使得美國(guó)做出了消極處理對(duì)華科技合作的選擇。

表1 美國(guó)在不同情境下的相對(duì)收益

“相對(duì)收益困境”不僅與中美科技合作趨于停滯的整體趨勢(shì)相吻合，還可以對(duì)其中的一些具體現(xiàn)象做出解釋。例如，美國(guó)即使承受半導(dǎo)體設(shè)備的銷售損失，也要對(duì)華為施加嚴(yán)厲的出口管制，是因?yàn)槿A為在自美進(jìn)口中獲益更多，而華為快速發(fā)展可能令中國(guó)在信息通信技術(shù)領(lǐng)域獲得超過(guò)美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。又如，雖然美國(guó)高科技企業(yè)希望放寬對(duì)華出口管制，美國(guó)科研界也希望維持與中國(guó)同行開展自由學(xué)術(shù)交流的環(huán)境，但美國(guó)政府仍然堅(jiān)持推進(jìn)管制與打壓措施，是因?yàn)槠髽I(yè)界與科研界主要從自身發(fā)展的角度關(guān)注絕對(duì)收益，政界卻主要從國(guó)際關(guān)系的角度關(guān)注相對(duì)收益。

仍有一個(gè)待解決的問(wèn)題是：為什么中美科技合作關(guān)系惡化是從特朗普政府時(shí)期開始的，而不是更早？這是因?yàn)?，?guó)家關(guān)注相對(duì)收益并不是無(wú)條件的。只有在一些前提條件的影響下，國(guó)家對(duì)相對(duì)收益的關(guān)注才會(huì)超過(guò)對(duì)絕對(duì)收益的關(guān)注。恰恰由于特朗普政府時(shí)期的一些內(nèi)外因素開始滿足這些前提條件，中美科技合作才逐漸陷入“相對(duì)收益困境”。

三、中美科技合作陷入“相對(duì)收益困境”的三個(gè)前提

對(duì)于國(guó)家在國(guó)際合作中關(guān)注相對(duì)收益的前提，國(guó)際關(guān)系理論也有較多探討，其中涉及到合作對(duì)象、合作期限、合作領(lǐng)域等。結(jié)合既有文獻(xiàn)歸納和現(xiàn)實(shí)因素分析，本文認(rèn)為，中美科技合作陷入“相對(duì)收益困境”，依賴于三個(gè)關(guān)鍵的前提。

第一個(gè)前提：美國(guó)將中國(guó)視為重要對(duì)手。國(guó)家根據(jù)合作對(duì)象的不同，所關(guān)注的重點(diǎn)也會(huì)不同。國(guó)家與盟友交往時(shí)看重絕對(duì)收益，與對(duì)手交往時(shí)則看重相對(duì)收益（Joseph Grieco，1990）。在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的最顯著調(diào)整就是對(duì)中國(guó)定位的轉(zhuǎn)變。奧巴馬政府在2010年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，還曾呼吁將美國(guó)的合作對(duì)象從傳統(tǒng)盟友擴(kuò)展到中國(guó)等崛起大國(guó)。特朗普政府在2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中則轉(zhuǎn)而將中國(guó)定位為美國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2020年制定的《美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略方針》承認(rèn)中美之間存在長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，并列舉了中國(guó)對(duì)美國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)、價(jià)值觀與安全挑戰(zhàn)。2021年拜登政府上臺(tái)后發(fā)布的《國(guó)家安全臨時(shí)戰(zhàn)略方針》認(rèn)為，中國(guó)是“唯一有能力構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。參議院推出的《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》更進(jìn)一步指出，中國(guó)“正在成為美國(guó)的一個(gè)戰(zhàn)略性、實(shí)力接近的全球競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。由于美國(guó)開始將中國(guó)定位為重要對(duì)手，美國(guó)在對(duì)華交往中就更加關(guān)注相對(duì)收益。

第二個(gè)前提：科技成為高階政治領(lǐng)域。國(guó)家在開展低階政治領(lǐng)域（即與國(guó)際權(quán)力相關(guān)性較低的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)與文化）的合作時(shí)，較多考慮絕對(duì)收益；在開展高階政治領(lǐng)域（即與國(guó)際權(quán)力相關(guān)性較高的領(lǐng)域，如政治與軍事）的合作時(shí)，較多考慮相對(duì)收益（閻學(xué)通，2008）。這是因?yàn)楦唠A政治領(lǐng)域的合作收益更容易轉(zhuǎn)換為國(guó)際權(quán)力，從而改變國(guó)家間實(shí)力關(guān)系。冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)華政治戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的背離，就是緣于美國(guó)對(duì)華政治戰(zhàn)略側(cè)重于相對(duì)收益，而對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略仍強(qiáng)調(diào)絕對(duì)收益（宋國(guó)友，2004）。在冷戰(zhàn)后的較長(zhǎng)一段時(shí)間里，科技（特別是民用部門開發(fā)的技術(shù)）屬于低階政治領(lǐng)域，甚至作為國(guó)家間經(jīng)濟(jì)合作的從屬部分。然而，近年來(lái)隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，大量由民用部門開發(fā)的技術(shù)顯示出兩用屬性，科技與政治和軍事的關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦唠A政治領(lǐng)域。2021年美國(guó)《國(guó)家安全臨時(shí)戰(zhàn)略方針》也指出，世界大國(guó)正在競(jìng)相開發(fā)和部署新興技術(shù)，如人工智能和量子計(jì)算，這些技術(shù)可能會(huì)影響各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)和軍事平衡。隨著科技從低階政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)楦唠A政治領(lǐng)域，美國(guó)在處理對(duì)華科技關(guān)系時(shí)就從原來(lái)的更多考慮絕對(duì)收益轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗫紤]相對(duì)收益。

第三個(gè)前提：不出現(xiàn)“攪局”第三方。合作體系中參與者的數(shù)量也會(huì)對(duì)合作意愿產(chǎn)生影響。在參與者只有兩個(gè)時(shí)，雙方會(huì)更關(guān)注相對(duì)收益，從而阻礙合作的進(jìn)行，但隨著體系中參與者的增加，相對(duì)收益問(wèn)題對(duì)合作的阻礙就會(huì)相應(yīng)減少（Duncan Snidal，1991）。這是因?yàn)榈谌降某霈F(xiàn)會(huì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)改變?cè)械氖找娣峙潢P(guān)系，從而改變?cè)袇⑴c者的行為。在前述表1的中美科技合作情境中，隱含假設(shè)是不存在可能影響相對(duì)收益的第三方。但在現(xiàn)實(shí)中，歐盟、日本、韓國(guó)等國(guó)具備較強(qiáng)的科技實(shí)力，具有成為“攪局”第三方的可能性。例如，如果引入歐盟因素，在中歐推進(jìn)科技合作的條件下，中美不合作的美國(guó)相對(duì)收益就會(huì)發(fā)生改變（見表2）。當(dāng)然，美國(guó)也試圖通過(guò)現(xiàn)行或新建機(jī)制在一定程度上防范“攪局”第三方的出現(xiàn)，包括其域外管轄制度、瓦森納安排以及擬議中的排華科技聯(lián)盟。

表2 引入歐盟因素后美國(guó)在不同情境下的相對(duì)收益

四、破解思路與建議

綜上分析，由于存在“相對(duì)收益困境”，僅靠中國(guó)單方面合作意愿，也難以扭轉(zhuǎn)中美科技合作的消極發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)此，中國(guó)要么在困境之內(nèi)作出務(wù)實(shí)的選擇，要么針對(duì)困境的前提條件尋找破解之策。

第一，在困境內(nèi)尋找“相對(duì)收益交匯點(diǎn)”。既然驅(qū)動(dòng)美國(guó)對(duì)華科技合作的因素已經(jīng)不再是絕對(duì)收益，中國(guó)就應(yīng)放棄通過(guò)尋找簡(jiǎn)單的“利益交匯點(diǎn)”推動(dòng)中美科技合作的模式，轉(zhuǎn)為尋找“相對(duì)收益交匯點(diǎn)”。而這種“相對(duì)收益交匯點(diǎn)”只能出現(xiàn)在中美技術(shù)水平相當(dāng)甚至中國(guó)技術(shù)水平領(lǐng)先的領(lǐng)域或者中國(guó)單方面給付大量外部資源時(shí)。同時(shí)，中國(guó)立足科技自立自強(qiáng)、推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)突破，本身就能起到在困境內(nèi)改變相對(duì)收益的效果。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)將是一個(gè)較長(zhǎng)期的過(guò)程，對(duì)于短期內(nèi)改善中美科技關(guān)系并沒有直接幫助，而中國(guó)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)后對(duì)于中美科技合作的需求也會(huì)下降。

第二，區(qū)分“低階政治”科技與“高階政治”科技。雖然科技在總體上從“低階政治領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案唠A政治領(lǐng)域”，但在細(xì)分層次上，不同類型的科技與政治或軍事的關(guān)聯(lián)性也有很大差別。只不過(guò)由于大量新興技術(shù)的交叉融合發(fā)展，“低階政治”科技與“高階政治”科技之間的邊界還較為模糊。對(duì)此，中國(guó)可以嘗試與美國(guó)在這兩類科技之間共同劃定清晰的邊界，從而為兩國(guó)在“低階政治”科技上的合作創(chuàng)造空間。例如，美國(guó)已經(jīng)提出對(duì)華科技的“小院高墻”戰(zhàn)略。中國(guó)可以就該問(wèn)題向美國(guó)表達(dá)合作意愿，針對(duì)影響國(guó)家安全或具有戰(zhàn)略價(jià)值的技術(shù)領(lǐng)域的邊界展開技術(shù)性探討，力爭(zhēng)就“小院”的范圍達(dá)成共識(shí)，從而為“墻”外的科技合作提供可預(yù)期的環(huán)境。