境外國(guó)有資產(chǎn)公開交易是完善國(guó)資監(jiān)管的重要內(nèi)容

鄭凱平

2021年1月21日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2020〕70號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）?！锻ㄖ穬?nèi)容共九條，對(duì)中央企業(yè)履行境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理主體責(zé)任、嚴(yán)格境外產(chǎn)權(quán)登記管理、加強(qiáng)個(gè)人代持境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)和特殊目的公司的管理、加強(qiáng)境外資產(chǎn)評(píng)估管理及監(jiān)督檢查力度等方面工作做出明確規(guī)定。尤其值得注意的是，《通知》第四條強(qiáng)調(diào)，“境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)（資產(chǎn)）對(duì)外轉(zhuǎn)讓、企業(yè)引入外部投資者增加資本要盡可能多方比選意向方。具備條件的，應(yīng)當(dāng)公開征集意向方并競(jìng)價(jià)交易。”

境外中央企業(yè)，是指中央企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)在我國(guó)境外以及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)胤沙鲑Y設(shè)立的企業(yè);境外中央企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，是指中央企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)以各種形式對(duì)境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益。

近年來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深入開展，我國(guó)政府部門和國(guó)有企業(yè)均加大了對(duì)外投資力度，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資總額不斷提高。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年5月，僅中央企業(yè)的境外單位就達(dá)到9000多家，分布在190多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，境外資產(chǎn)超過7萬(wàn)億元，年創(chuàng)利潤(rùn)1000多億元。央企在“一帶一路”沿線合作共建項(xiàng)目超過3000個(gè)，已開工和計(jì)劃開工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，央企項(xiàng)目占比超過60%，合同占比接近80%?？梢韵胍?，在“加快構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”中，中國(guó)企業(yè)境外投資將進(jìn)一步增多，境外國(guó)有資產(chǎn)的體量還將進(jìn)一步增大。

應(yīng)該講，許多中央企業(yè)在“走出去”的過程中，十分重視加強(qiáng)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，創(chuàng)造了不少好做法、好經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成效。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中仍然存在一些盲點(diǎn)和弱點(diǎn)，成為國(guó)資監(jiān)管的“阿喀琉斯之踵”。例如，有的企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)管理制度尚不健全，內(nèi)控機(jī)制不完善，管理責(zé)任沒有落實(shí);有的企業(yè)在境外資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，重投資、輕管理，影響了境外國(guó)有資產(chǎn)的安全;加之境外機(jī)構(gòu)“天高皇帝遠(yuǎn)”，其負(fù)責(zé)人通常被賦予比境內(nèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人更大的決策權(quán)，這也使得監(jiān)管難度加大，境外國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)加大。近年來，中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)流失問題暴露比較明顯，流失原因和流失路徑復(fù)雜多樣，一些中央企業(yè)為此付出了巨額學(xué)費(fèi)。

“走出去”的中央企業(yè)絕不能成為“脫韁野馬”，國(guó)務(wù)院國(guó)資委一直非常重視境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作。2011年6月和7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委接連發(fā)布《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資委令第26號(hào)）和《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（國(guó)資委令第27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《境外產(chǎn)權(quán)辦法》”），這兩個(gè)文件，前者側(cè)重監(jiān)管的全面性，從境外出資管理、境外企業(yè)管理、境外企業(yè)重大事項(xiàng)管理、境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等方面做出規(guī)定;后者則從最核心、最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)管理入手，對(duì)境外國(guó)企產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任主體、需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的情形、擬轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的評(píng)估、資金結(jié)算等做出了原則性規(guī)定，都是專門針對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的最高級(jí)別規(guī)定，其后國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)工作的通知》，對(duì)央企境外產(chǎn)權(quán)管理的相關(guān)事宜進(jìn)行了安排。到2017年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委再次發(fā)布《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)），要求貫徹以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管的原則，重點(diǎn)從“管投向、管程序、管回報(bào)、管風(fēng)險(xiǎn)”四個(gè)方面，依法建立信息對(duì)稱、權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理體系。2018年5月召開的國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議再次明確指出，要從“投向、程序、風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)”四方面著力，加快完善國(guó)企境外投資監(jiān)管體系，防范境外投融資、產(chǎn)權(quán)交易、代理?yè)?dān)保等過程中的利益輸送和國(guó)有資產(chǎn)損失。從以上規(guī)章制度可以看出，監(jiān)管部門對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管制度逐步完善，監(jiān)管范圍愈加廣泛，監(jiān)管力度正在持續(xù)增強(qiáng)。

本次《通知》同樣是這一態(tài)勢(shì)的延續(xù)。與10年前國(guó)資委發(fā)布的27號(hào)令中關(guān)于境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定：“中央企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)轉(zhuǎn)讓境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)，要多方比選意向受讓方。具備條件的，應(yīng)當(dāng)公開征集意向受讓方并競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓，或者進(jìn)入中央企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易試點(diǎn)機(jī)構(gòu)掛牌交易”相比，本次《通知》將適用范圍從“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”進(jìn)一步拓展到了“實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”和“企業(yè)增資擴(kuò)股”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“盡可能”多比選意向方。這體現(xiàn)了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》即3號(hào)令過渡到《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》即32號(hào)令的政策精神。

這里要指出的是，境外國(guó)有資產(chǎn)交易依然沒有要求必須進(jìn)場(chǎng)交易，這是有其原因的。有別于境內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)處置已經(jīng)形成了較為全面成熟的公開進(jìn)場(chǎng)交易體系，這些境外國(guó)有資產(chǎn)所處的商業(yè)環(huán)境、法律環(huán)境與國(guó)內(nèi)存在很大差異，且每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的情況也千差萬(wàn)別，同時(shí)潛在買方不但有中國(guó)的國(guó)有與民營(yíng)企業(yè)，也包括境外的買方（包括境外合資公司中的當(dāng)?shù)毓蓶|），按照目前的情況，國(guó)內(nèi)從事企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的機(jī)構(gòu)也不可能在全球每個(gè)國(guó)家建立分支機(jī)構(gòu)，這都給境外國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)范高效交易造成了很大困難。

實(shí)際上，境外國(guó)有資產(chǎn)交易通過國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開交易已經(jīng)有過不少成功案例。以筆者所在的北京產(chǎn)權(quán)交易所為例，近五年來，北交所共完成境外國(guó)有資產(chǎn)交易41項(xiàng)，交易金額達(dá)到121.76億元，增值率達(dá)到25.76%。在這些成交項(xiàng)目中，主要是境外國(guó)有企業(yè)持有的境內(nèi)資產(chǎn)，這類資產(chǎn)在整個(gè)境外國(guó)有資產(chǎn)體量中的占比并不高，為數(shù)眾多的境外國(guó)有企業(yè)持有的境外資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的案例尚不多見。

存在困難，就要解決困難。將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)納入市場(chǎng)化平臺(tái)公開交易，加之以中央和各地國(guó)資監(jiān)管部門的嚴(yán)格監(jiān)控，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)交易高效配置的最佳方式。如何將國(guó)內(nèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的模式復(fù)制到境外國(guó)有資產(chǎn)，是未來國(guó)資監(jiān)管需要破題的重要事項(xiàng)，也是國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)努力的方向。

星光不問趕路人。我們相信，隨著國(guó)資監(jiān)管體系的不斷完善，隨著中國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)服務(wù)功能、整體實(shí)力的不斷增強(qiáng)，境外國(guó)有資產(chǎn)依托產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行公開交易有望逐步實(shí)現(xiàn)，這是黨的十九大報(bào)告提出的“完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制”的題中應(yīng)有之義，也是中國(guó)高水平對(duì)外開放的歷史必然。