城市可持續(xù)發(fā)展及其對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

陸維達(dá)

（云浮市土地整理中心，廣東 云浮527300）

1 城市可持續(xù)發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃

城市可持續(xù)發(fā)展通常是指能夠在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)3個(gè)方面獲得較為穩(wěn)定支撐條件的城市發(fā)展模式。最初人們僅將城市可持續(xù)發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)聯(lián)系在一起[1]，隨著各項(xiàng)研究的不斷深入，學(xué)者們開始認(rèn)識(shí)到城市可持續(xù)發(fā)展還涉及了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、空間開發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)設(shè)施配套等方面，其大致可以歸納為如下幾點(diǎn)特征：合理的城市密度、多元化的社會(huì)功能、節(jié)約化的能源消耗等。

國(guó)土空間規(guī)劃作為一個(gè)地區(qū)未來空間開發(fā)利用的行動(dòng)綱要級(jí)別文件，其制定和出臺(tái)將對(duì)整個(gè)城市片區(qū)未來的人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容起到提綱挈領(lǐng)的作用。鑒于我國(guó)一些城市在城市發(fā)展的過程中對(duì)原本城市周邊的農(nóng)田、林地、水系產(chǎn)生了很多不利影響，在不斷的城市化過程中，各類近郊農(nóng)村空間功能發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變的同時(shí)，其原有農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式也發(fā)生了翻天覆地的變化，在編制國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，如何協(xié)調(diào)處理發(fā)展與生態(tài)、城市與農(nóng)村等問題，最大限度地提高國(guó)土空間的利用率成為擺在廣大專家學(xué)者面前的首要問題。本文將以廣東省國(guó)土空間規(guī)劃工作為例，分析城市可持續(xù)發(fā)展理念帶給規(guī)劃編制過程的一些啟示。

2 國(guó)土空間規(guī)劃中城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)展理念的具體應(yīng)用——以廣東省國(guó)土空間規(guī)劃為例

2.1 “多規(guī)合一”提升國(guó)土空間利用效率

近年來，各級(jí)政府部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)發(fā)展需求制定和出臺(tái)了諸多行業(yè)發(fā)展規(guī)劃或各類專項(xiàng)規(guī)劃[2]。但上述各類專項(xiàng)規(guī)劃由于制定部門不同、編制單位不同，極易造成各類專項(xiàng)規(guī)劃在國(guó)土空間利用中存在較大的差異，最為嚴(yán)重的便是城市中某一區(qū)塊被不同專項(xiàng)規(guī)劃“賦予”了多種不同的功能，導(dǎo)致該區(qū)塊在實(shí)際使用過程中受到多方阻礙，最終造成國(guó)土空間的浪費(fèi)。廣東省作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的省份之一，國(guó)土空間對(duì)于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，其在先期的國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)也發(fā)現(xiàn)了諸多專項(xiàng)規(guī)劃互相沖突的問題，因此，從2008年開始著手嘗試采用“多規(guī)合一”的方式進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，目前已經(jīng)通過“一張藍(lán)圖”“一個(gè)項(xiàng)目庫”“一套機(jī)制”“一個(gè)平臺(tái)”（“四個(gè)一”）來進(jìn)一步提升國(guó)土空間利用率。

“一張藍(lán)圖”便是通過各類空間遙感測(cè)量技術(shù)對(duì)廣東省的國(guó)土空間進(jìn)行全面的“摸底”，并將其繪制成數(shù)字化的圖庫，將生態(tài)紅線、基本農(nóng)田控制線、城市綠線、城市增長(zhǎng)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等最為基本的控制線率先精確定位在數(shù)字化底圖中，從而確保上述管控線在今后城市發(fā)展的過程中得到有效的保護(hù)。其次，將省內(nèi)各部門編制的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了統(tǒng)一“落圖”，協(xié)商解決各類相關(guān)規(guī)劃方案之間的矛盾之處，從而消除了“多規(guī)”造成的國(guó)土空間布局的差異性，調(diào)劑和優(yōu)化了大量國(guó)土空間，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)提供了支持。

“一個(gè)項(xiàng)目庫”是指建立一個(gè)覆蓋全省的省市重點(diǎn)項(xiàng)目庫，凡是入庫的各類重大項(xiàng)目都能在土地供應(yīng)、項(xiàng)目審批時(shí)得到優(yōu)先保障。為了確保入庫項(xiàng)目的科學(xué)性和合理性，廣東省省級(jí)及各市級(jí)政府部門定期或不定期地召開項(xiàng)目評(píng)審會(huì)，采取專家咨詢、行政把關(guān)等形式確保了項(xiàng)目生產(chǎn)的嚴(yán)肅性。

“一套機(jī)制”是指建立國(guó)土空間開發(fā)利用前的申報(bào)與審核機(jī)制，由于廣東各地的城市發(fā)展水平略有差異，其機(jī)制也應(yīng)存在一定的地區(qū)特色。例如，廣州市在進(jìn)行市本級(jí)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)時(shí)，采用了“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、三上三下”的舉措，其將整個(gè)“多規(guī)合一”分為了3個(gè)階段：首先，全面摸排全市各類專項(xiàng)規(guī)劃之間存在的爭(zhēng)議和沖突；其次，通過優(yōu)化各類專項(xiàng)規(guī)劃來明確實(shí)際可優(yōu)化的建設(shè)用地?cái)?shù)量、分布位置等關(guān)鍵信息；最后，在數(shù)字底圖中生成各項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)際管控線，從而實(shí)現(xiàn)了全市國(guó)土空間規(guī)劃的共同編制、共同使用、共同管理的“三共同”。

“一個(gè)平臺(tái)”是指全面建立適用于“多規(guī)合一”的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將多部門各自制定的專項(xiàng)規(guī)劃都統(tǒng)一“落圖”在一個(gè)數(shù)據(jù)庫平臺(tái)中（見圖1），任何一個(gè)部門要使用或調(diào)整國(guó)土空間的用途和屬性都必須通過該平臺(tái)的空間圖斑審查和量化分析[3]，可以有效避免各部門在國(guó)土空間使用中由于先后順序不同而造成的矛盾。

圖1 某地國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)管平臺(tái)

2.2 “全域覆蓋”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃的編制不僅涉及城市區(qū)域，隨著城市化速度的不斷提升，近郊農(nóng)村向城市建成區(qū)轉(zhuǎn)化的速度也將越來越快，如若不能對(duì)近郊農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行合理的空間規(guī)劃，即便是將來其所屬空間全部變成建成區(qū)，其空間利用率也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他同地域的建成區(qū)，無法實(shí)現(xiàn)城市空間應(yīng)有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。廣東省在國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)也及時(shí)發(fā)現(xiàn)了此類問題，其在規(guī)劃編制階段充分考慮了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的可行性。

1）在廣東省全域統(tǒng)籌了產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)等多種空間尺度，并將生態(tài)保護(hù)空間進(jìn)一步細(xì)分為幾個(gè)等級(jí)，而建設(shè)發(fā)展區(qū)域也根據(jù)所屬區(qū)域特征分為城市型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)型和村莊型，并分別提出了各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施配套等規(guī)劃要求。

2）針對(duì)城市近郊區(qū)域在未來數(shù)年內(nèi)將會(huì)發(fā)生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間用地屬性等內(nèi)容變化，規(guī)劃部門首先根據(jù)其所在區(qū)域的社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局等要素對(duì)其今后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃；其次，在確定該區(qū)域今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和空間利用布局后，統(tǒng)籌布局各類基礎(chǔ)配套設(shè)施，如給排水、綠地、交通、電力電信、科教文衛(wèi)等；最后，在統(tǒng)一的網(wǎng)站對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行公示，以征求社會(huì)各界，尤其是當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖姾徒ㄗh，并結(jié)合相關(guān)合理意見對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

3）在對(duì)某一近郊農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行國(guó)土空間功能調(diào)整時(shí)，還應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶今后的就業(yè)問題，適當(dāng)?shù)卦谄瑓^(qū)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃中考慮能夠吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，從而避免出現(xiàn)被征收土地后的農(nóng)戶重新返貧的問題。

2.3 “數(shù)字賦能”強(qiáng)化空間規(guī)劃科學(xué)性

以往的國(guó)土空間規(guī)劃主要依靠編制人員和政府行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀臆斷，導(dǎo)致對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化過程等必要信息的決策不夠科學(xué)。廣東省為了扭轉(zhuǎn)這一不利局面，將原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、地信測(cè)繪等多項(xiàng)國(guó)土空間信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了歸集，從而建立了覆蓋全省范圍的跨部門、跨行業(yè)、互聯(lián)互通的國(guó)土空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)，將原本由單一部門進(jìn)行收集的POI數(shù)據(jù)、人口熱力、區(qū)域交通流量（見圖2）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行了統(tǒng)一錄入，各部門能實(shí)時(shí)地在該平臺(tái)上共享所有數(shù)據(jù)，最終為國(guó)土空間規(guī)劃過程提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，多部門間各類數(shù)據(jù)的共享共聯(lián)也大幅提高了數(shù)據(jù)使用的頻率，提升了政府專項(xiàng)資金的實(shí)際效益。

圖2 交通流量分析數(shù)據(jù)示意圖

在國(guó)土空間規(guī)劃編制階段，廣東省不少地區(qū)從省、市、中心城區(qū)等多個(gè)層面對(duì)規(guī)劃編制內(nèi)容進(jìn)行自上而下的逐級(jí)編制、逐級(jí)審查，在編制過程中，往往依據(jù)上位規(guī)劃所規(guī)定的區(qū)域國(guó)土空間功能[4]，并采用“耦合神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)+元胞自動(dòng)機(jī)”的方法模擬城市化過程拓展的主要方向，從而明確今后城市和近郊農(nóng)村在未來3~5年內(nèi)發(fā)展的邊界，最終提高了國(guó)土空間的集約化利用水平，減少了對(duì)生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等生態(tài)環(huán)境的破壞。

在國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估階段，充分利用近期開展的“國(guó)土三調(diào)”成果，并結(jié)合衛(wèi)星圖斑遙感測(cè)量、各部門行業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)成果，探索建立了包括城市建設(shè)用地空間規(guī)劃、城市建成區(qū)人口數(shù)量和空間分布規(guī)劃、城市交通規(guī)劃等10類專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，從而在審查各級(jí)別國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)首先將上述基本類的專項(xiàng)規(guī)劃成果與國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行校核，一旦發(fā)現(xiàn)被審查的國(guó)土空間規(guī)劃中存在有圖斑的重疊，系統(tǒng)立即會(huì)進(jìn)行自動(dòng)報(bào)錯(cuò)。

為了進(jìn)一步驗(yàn)證所編制的國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，尤其是在針對(duì)部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃審查時(shí)，可以利用數(shù)據(jù)庫模擬錄入各行業(yè)相關(guān)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，如交通流量數(shù)據(jù)、市政配套設(shè)施容納能力等，并對(duì)其成果進(jìn)行動(dòng)態(tài)模擬評(píng)估，從而確保國(guó)土空間規(guī)劃成果能夠按部就班地推進(jìn)[5]。

3 結(jié)語

綜上所述，城市可持續(xù)發(fā)展是以生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)為核心，充分協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系，使其能夠始終保持在“共生共榮”的態(tài)勢(shì)下，不但要保證生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性，還要大力促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，為當(dāng)?shù)鼐用駹I(yíng)造出幸福美好的生活。國(guó)土空間規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)的“奠基石”，其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維系生態(tài)平衡、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了“領(lǐng)航員”的作用。因此，不僅要在其編制過程中充分應(yīng)用各項(xiàng)新技術(shù)，而且在貫徹落實(shí)階段更應(yīng)做到持之以恒。