“一帶一路”倡議下中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)研究

周俊華，唐 玉

（云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500）

2013年習(xí)近平總書記提出建設(shè)“一帶一路”的國家頂層合作倡議，未來邊疆地區(qū)在國家戰(zhàn)略實施中將成為“開放前沿”和“輻射中心”，突破邊疆的傳統(tǒng)功能，重塑邊疆的新功能。全球區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，國與國之間的邊界正在發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)功能逐漸增強(qiáng)，邊疆的許多區(qū)域正在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿地帶，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的先行區(qū)和試驗區(qū)，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也應(yīng)運(yùn)而生。

中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)受到了中老兩國領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，它是雙方經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來合作的創(chuàng)新之舉，未來將成為中國與東南亞國家之間重要的交流合作平臺。磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的治理對中老雙方皆是一個全新的課題，對其規(guī)劃設(shè)計、合作內(nèi)容、管理方式以及制度規(guī)范等都需要從理論與實踐層面加以積極探索。磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)得好、治理得好就可為我國深化大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作探索新路子，提供新經(jīng)驗，為“一帶一路”倡議的推進(jìn)和其他邊境地區(qū)的開放提供范本。

1 問題的提出

2015年《十三五規(guī)劃》提出“促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平，推動‘一帶一路’建設(shè)，加強(qiáng)和其他國家的合作”。[1]“一帶一路”倡議是把中國的發(fā)展與治理置于全球治理的宏大框架內(nèi)，將世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個整體考量的發(fā)展理念。而跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是在兩國或多國邊境地區(qū)劃出優(yōu)勢的區(qū)域，針對這一區(qū)域制定相關(guān)政策，利用各國資源和市場，促進(jìn)兩國或多國邊境地區(qū)資源、市場、資本、人力和技術(shù)等多種要素的相互補(bǔ)充，相互帶動，實現(xiàn)整合的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。它使兩邊市場產(chǎn)生合并效應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，以其獨(dú)有的優(yōu)勢，吸引資本、技術(shù)、人才和消費(fèi)者進(jìn)入該地區(qū)，帶動投資和消費(fèi)，促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)繁榮穩(wěn)定。

“一帶一路”倡議下建立的中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，從外部來看，它有利于經(jīng)濟(jì)要素在兩國之間有序流動，市場在兩國之間高度整合，資源在兩國之間高效配置；促進(jìn)與老撾政策和項目的協(xié)調(diào)，開展范圍更大、水平更高、層次更深的區(qū)域合作；進(jìn)一步鞏固中國與老撾、中國與東南亞各國之間的合作關(guān)系，擴(kuò)大我國的經(jīng)濟(jì)影響力和文化輻射力。從內(nèi)部來看，能夠促進(jìn)中老邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會以及文化的全面發(fā)展，讓邊疆人民提升獲得感和幸福感，繁榮、穩(wěn)定邊疆。本文基于“一帶一路”的背景對中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)行考察，分析其在建設(shè)和發(fā)展過程中所面臨的問題，針對性地提出治理措施，推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

2 地緣優(yōu)勢和建設(shè)范圍

磨憨口岸位于云南省西雙版納傣族自治州的勐臘縣，是我國通往老撾唯一的國家級一類陸路口岸。磨憨口岸四通八達(dá)，由昆曼國際大通道出境能夠去往老撾和泰國等國家。它距離萬象680 km，距離曼谷1 098 km，地緣優(yōu)勢突出。磨丁口岸位于老撾南塔省，是老撾通往中國唯一的國家級一類陸路口岸，也是中國通往緬甸港口的必經(jīng)之地。“一帶一路”倡議下建立的中老鐵路竣工之后只需要3個小時就能從磨丁口岸到達(dá)老撾首都萬象。而且未來泛亞鐵路中線全線貫通，可通往泰國、馬來西亞和新加坡等國家。隨著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)和加快，它將會成為連接中國與東南亞各國市場的重要樞紐，進(jìn)而成為中國與老撾以及東南亞各國之間人員、物品、信息和資本的集散平臺和運(yùn)輸中轉(zhuǎn)站。

中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是由中國磨憨邊境貿(mào)易區(qū)和老撾磨丁經(jīng)濟(jì)特區(qū)兩個部分組成，中國的規(guī)劃面積為16.8 km2，老撾的規(guī)劃面積為16.4 km2。[2]中國磨憨邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)南至中老邊境磨憨聯(lián)檢通關(guān)辦公樓，北至磨憨尚勇組團(tuán)泛亞鐵路火車站，西至8號路與南木郎河交匯處，東至泛亞鐵路與新民口岸聯(lián)絡(luò)線交匯處。磨憨邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)的定位為：中國和老撾之間經(jīng)濟(jì)合作試驗區(qū)、曼昆國際通道的關(guān)鍵樞紐以及加工、貿(mào)易和配送基地。主要有6大功能區(qū)：旅游度假區(qū)、特色金融商貿(mào)區(qū)、城鎮(zhèn)綜合區(qū)、鐵路倉儲區(qū)、進(jìn)出口加工區(qū)以及聯(lián)檢服務(wù)新區(qū)。

老撾的磨丁經(jīng)濟(jì)特區(qū)南至三峰山國防林會通諾河磨別村，北至中老邊界邊防林，西至三峰山國防林，東至老中邊界邊防林。該特區(qū)的定位為：國門商務(wù)區(qū)，東盟自由港。主要包括以下幾個部分：國際度假中心、國際會展中心、免稅購物中心、自然民俗文化旅游區(qū)、出口加工示范區(qū)以及物流園區(qū)。主要發(fā)展文化傳媒、旅游觀光、餐飲住宿、報稅加工及倉儲、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。以上這兩塊區(qū)域合稱為：中國老撾磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

3 建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)成效

全面考察中老兩國在磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)成效，能幫助我們更好地把握磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展思路。而且在梳理一系列框架性協(xié)議的過程中可以看出磨憨從邊境口岸發(fā)展為邊境貿(mào)易區(qū)進(jìn)而發(fā)展為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，這一系列的發(fā)展?jié)饪s了我國重大戰(zhàn)略的發(fā)展變化。

磨憨—磨丁從建立口岸到建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的過程是西南地區(qū)呈現(xiàn)我國重大發(fā)展戰(zhàn)略的一個窗口，因此它的建設(shè)目標(biāo)主要是以下幾方面。

首先，促進(jìn)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展。中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展有助于探索不發(fā)達(dá)地區(qū)參加建設(shè)CAFTA的新路徑、新方法，擴(kuò)大中老兩國在CAFTA中的話語權(quán)，促進(jìn)CAFTA、GMS的發(fā)展。建設(shè)好磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，把該區(qū)域打造成東南亞之間往來、交流以及合作之地，擴(kuò)大跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的市場空間，推進(jìn)中國與東南亞市場之間的融合，形成一個25億人口以上的自由貿(mào)易區(qū)。這樣既能增加我國戰(zhàn)略資源的進(jìn)口量，也能促進(jìn)老撾從中國引進(jìn)更多的技術(shù)和資本，帶動老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，推動“一帶一路”倡議的實施。推進(jìn)“一帶一路”倡議是以民心相通、資金流通、貨物暢通、設(shè)施聯(lián)通以及政治溝通為基本落腳點。中老之間簽署的建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的方案是雙方進(jìn)行政治溝通從而達(dá)成政治共識的重要表現(xiàn)，也是雙方共同推進(jìn)“一帶一路”的重要體現(xiàn)。全線貫通的昆曼公路和積極建設(shè)的泛亞鐵路中線是雙方共同推動設(shè)施聯(lián)通的重要表現(xiàn)，也是雙方共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要體現(xiàn)。設(shè)施聯(lián)通在“一帶一路”建設(shè)中起著基礎(chǔ)作用。全長大約1 830 km的泛亞鐵路中線正在積極建設(shè)中，預(yù)計明年年底將全部竣工。[3]

最后，拓展兩國邊疆的經(jīng)濟(jì)功能，改善中老邊境的欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。建立中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，能夠充分發(fā)揮兩國邊境的區(qū)位、口岸和資源等優(yōu)勢，較好地協(xié)調(diào)雙方邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，進(jìn)而加強(qiáng)云南和老撾之間的經(jīng)貿(mào)合作，同時吸引國內(nèi)國際的資金、技術(shù)、人才參與到中老邊境地區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，充分利用兩邊的市場和資源，實現(xiàn)地域優(yōu)勢到經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，提高生產(chǎn)力和生產(chǎn)量，促進(jìn)雙邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變中老邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，更好地解決中老邊境地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后帶來的一系列非傳統(tǒng)安全問題，促進(jìn)邊疆的繁榮穩(wěn)定。

隨著中國和老撾之間一系列框架性協(xié)議的簽訂，兩國進(jìn)入跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的全面建設(shè)階段。在兩國有關(guān)政府的大力推動下，磨憨—磨丁跨境合作區(qū)的建設(shè)已取得較大的進(jìn)展，初具成效。

目前，我國的磨憨邊境貿(mào)易區(qū)正集中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近年來累計注入資金上億元，現(xiàn)已完成主要道路和自來水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化了磨憨口岸的相關(guān)功能，便利了進(jìn)出交通工具、貨物和人員的通關(guān)入境。磨憨邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)正在建設(shè)的重點項目一共3個，1個重點前期項目即中國磨憨口岸與老撾磨丁口岸之間的高速公路，1個剛剛開工項目即磨憨口岸國際快件監(jiān)管中心，1個在建項目即磨憨口岸國際商貿(mào)物流園。中國磨憨口岸與老撾磨丁口岸之間的高速公路（重點前期項目）全長12.514 km，以昆磨高速公路K150+100（尚崗村）為起點，磨憨—磨丁口岸貨運(yùn)通道老撾段為終點。磨憨口岸國際快件監(jiān)管中心（剛剛開工項目）投資總額6 000.15萬，占地面積200 000 m2，建筑面積11 503.07 m2；它的建設(shè)由西雙版納紅星東紅貿(mào)易有限公司負(fù)責(zé)，監(jiān)管由海關(guān)部門負(fù)責(zé)，具體運(yùn)行由中國郵政速遞物流公司云南分公司負(fù)責(zé)。磨憨口岸國際商貿(mào)物流園（在建項目）依托中國老撾磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)“先試先行”的政策，打破物流行業(yè)傳統(tǒng)理念，建設(shè)開發(fā)辦公配套、會展、居住、酒店、商貿(mào)以及倉儲等多種形態(tài)的復(fù)合新型園區(qū)。[4]

得益于中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，口岸的基礎(chǔ)設(shè)施逐漸建成完善，促進(jìn)了邊境貿(mào)易，兩國之間的互市量和互市額皆得到增長。2017年勐臘縣邊民互市總額達(dá)44 229萬美元，同比上升28.8%，2018年磨憨—磨丁口岸邊民互市總額達(dá)4.29億美元，邊民互市總量達(dá)153.83萬噸。隨著中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，帶動了口岸附近縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健?017年勐臘縣城鎮(zhèn)和居民人均可支配收入分別為22 994元和9 780元，比2016年分別增長了8.1%和8.9%。

老撾磨丁經(jīng)濟(jì)特區(qū)受到老撾政府的高度重視，建設(shè)成效也較為顯著。首先是前來磨?。ń?jīng)濟(jì)特區(qū)）注冊的公司數(shù)量劇增，已經(jīng)落戶磨丁的公司有香港先豐服務(wù)有限公司、老中銀行、中國水電十四局工程有限公司等。其次是前來磨丁考察投資的客流量大幅增加，前往老撾的散客和團(tuán)隊明顯增加，前期推出的磨丁CBD免稅商貿(mào)中心售罄。最后是各項基礎(chǔ)設(shè)施、核心項目建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)?，F(xiàn)在全面投入施工的項目有景區(qū)、旅游度假區(qū)、物流加工園區(qū)以及國際商業(yè)金融中心。老撾磨丁經(jīng)濟(jì)特區(qū)的免稅購物中心正在積極籌建之中，其面積達(dá)50 000 km2；同時，隨著建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，免稅購物中心一棟面積5 000 km2的商城已建好投入使用。[5]老撾還與泰國和新加坡商務(wù)署簽訂了合作協(xié)議，將引入一批世界知名品牌入駐免稅購物中心。

隨著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，磨憨—磨丁口岸的貨運(yùn)量和貨值逐年增長，2009-2020年，進(jìn)出口總量平均增長比率保持在20%以上（見表1）。

表1 磨憨—磨丁口岸年進(jìn)出口總量平均增長情況

4 建設(shè)中存在的問題

磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參照，仍處于探索階段。其與國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等在規(guī)劃、建設(shè)和管理上有較大差異，面臨著以下幾方面的問題。

4.1 兩國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)支撐能力較差

中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所處的勐臘縣和南塔縣地處偏遠(yuǎn)地帶，長期以來遠(yuǎn)離國家的經(jīng)濟(jì)中心和政治中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱。一是城市規(guī)模較小、縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場化程度低。二是中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的邊境貿(mào)易仍停留在較低水平。兩國邊境地區(qū)的工業(yè)化程度不高，邊境貿(mào)易的商品結(jié)構(gòu)單一，大部分是農(nóng)產(chǎn)品。少部分是工業(yè)產(chǎn)品，極少部分是技術(shù)含量較高的工業(yè)品；而且邊境貿(mào)易過程中大部分是小規(guī)模貿(mào)易，雙方之間的貿(mào)易往來依然遵循著邊貿(mào)交割、邊貿(mào)合約以及邊貿(mào)市場的方式，更多層次、更大范圍的貿(mào)易結(jié)構(gòu)較難形成。三是中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的開發(fā)缺乏大型企業(yè)的支持，當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)支撐能力較差。中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主要依靠政府、半官方機(jī)構(gòu)和民營外貿(mào)企業(yè)開展邊境經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和技術(shù)等方面的合作。這些企業(yè)規(guī)模較小，缺乏雄厚資金和專業(yè)技術(shù)的支持，產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)差，競爭力不足。目前，競爭力較強(qiáng)的大型企業(yè)和支柱性產(chǎn)業(yè)尚未形成，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差，對發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不具有吸引力，不具備承接力。

4.2 長期遠(yuǎn)離國家中心區(qū)，存在非傳統(tǒng)安全隱患

國際貨幣基金組織發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國人均GDP將會達(dá)到10 986.47美元，而2020年老撾人均GDP只會達(dá)到3 207.28美元，中國的人均GDP約為老撾的3.4倍[6]，由此可見兩國之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距較大。而且中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)毗鄰金三角特區(qū)，歷史上這些區(qū)域的高山深谷阻隔了國家政治力量的介入，屬于國家權(quán)力的邊緣地帶。《逃避統(tǒng)治的藝術(shù)》一書中學(xué)者將這些地區(qū)逃避國家統(tǒng)治的人類現(xiàn)象稱為“逃避統(tǒng)治”。中老兩國之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和兩國邊境地區(qū)的特殊地理位置致使這些區(qū)域普遍存在非傳統(tǒng)安全隱患。同時在中老邊境地區(qū)不斷擴(kuò)大開放的情況下，不斷增加的三非人員加劇了邊境地區(qū)的非傳統(tǒng)安全隱患。人口拐賣、毒品走私、槍支販賣、恐怖主義等時有發(fā)生。因而，以開放、開發(fā)為目標(biāo)的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)考驗著邊境地區(qū)相關(guān)政府的防控能力和治理水平。

4.3 缺乏相關(guān)的法律制度

法律制度是市場經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要基礎(chǔ)。目前我國的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)尚處于試驗階段，只有中哈霍爾果斯跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制定了相關(guān)法律制度，其中包括兩個國際條約、一個部門規(guī)章和一個地方政府規(guī)章。目前，在中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)過程中缺乏相關(guān)法律制度的保障與規(guī)范。主要表現(xiàn)在兩個層面：首先是沒有完善的國際立法保障。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是我國唯一得到雙邊國際法保障的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展過程中，中國和老撾雙方并沒有制定相應(yīng)的國際法對其進(jìn)行支持和規(guī)范。其次是缺乏完善的國內(nèi)立法支持。目前在國家層面中國仍然沒有專門為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)訂立的法律。相關(guān)法律制度的不健全，難以為其提供保障和進(jìn)行規(guī)范，這使得兩國在貿(mào)易往來過程中容易產(chǎn)生摩擦和沖突。

4.4 缺乏統(tǒng)一的溝通管理機(jī)制

在建立中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的過程中，盡管中國和老撾兩國的高層領(lǐng)導(dǎo)有過互訪，但沒有形成定期會面和互訪機(jī)制，中國和老撾兩國的地方政府也未將定期溝通和協(xié)調(diào)作為一種機(jī)制加以制度化。中國和老撾兩國在建設(shè)過程中不協(xié)商園區(qū)建設(shè)方案，不對接園區(qū)建設(shè)進(jìn)度，兩國各自規(guī)劃建設(shè)方案，各自安排建設(shè)進(jìn)度，不利于經(jīng)濟(jì)合作區(qū)整體的建設(shè)和發(fā)展，不利于兩國之間的產(chǎn)業(yè)合作。此外，在中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)過程中，中國和老撾各自成立管理機(jī)構(gòu)處理自己這一方的事務(wù)，并沒有設(shè)立聯(lián)合部門來處理跨境事務(wù)。因此在跨境合作區(qū)建設(shè)和運(yùn)行過程中，中老兩國之間產(chǎn)生的摩擦、矛盾和沖突無法得到及時解決，不利于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行。

4.5 周邊地區(qū)的地緣政治環(huán)境復(fù)雜

東南亞處于亞歐大陸的“邊緣地帶”，是印度洋和太平洋之間重要的海上通道；同時處于陸上國家與海上國家沖突的交匯，是陸權(quán)與海權(quán)的結(jié)合部，發(fā)揮著重要的過渡和緩沖的作用。[7]東南亞在地緣政治上具有獨(dú)特優(yōu)勢，是印度和美國等國家博弈和角逐之地。各國的介入加劇了東南亞地區(qū)的原有矛盾，隨著中國和東南亞國家之間南海問題的凸顯、美國重返亞太戰(zhàn)略的實施，以美國為首的大國聯(lián)合東南亞地區(qū)的一些國家對中國實施戰(zhàn)略包圍和遏制，并且制造并煽動中國威脅區(qū)域安全的輿論，致使老撾等東南亞國家對中國有所誤解并產(chǎn)生防范心理。東南亞地緣政治環(huán)境的不穩(wěn)定將會對中老之間的交流合作帶來一定的威脅和挑戰(zhàn)，不利于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展，兩國合作的政治生態(tài)具有脆弱性。

5 推動磨憨—磨丁中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的措施

立足于“一帶一路”建設(shè)，基于中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中所面臨的問題，服從于中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的框架性協(xié)議和雙方設(shè)定的建設(shè)目標(biāo)，從以下5個方面提出治理措施。

5.1 提升邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)

中老兩國的邊境地區(qū)遠(yuǎn)離國家中心和城市腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱，不利于磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展。因此要不斷提升中老邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)，提升邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力。一是要以磨憨—磨丁口岸為中心推動其所在城鎮(zhèn)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促進(jìn)兩國邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力。上萊茵河跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建立就是以邊境地區(qū)城鎮(zhèn)和城市的發(fā)展推動邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而推動了經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建立；二是要借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，利用城鎮(zhèn)地域空間重新布局的機(jī)遇，將口岸城市與相近的大中城市相連形成邊境城市圈，從而帶動邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其他跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)就是通過建設(shè)和完善口岸和口岸所在城市的基礎(chǔ)設(shè)施，將口岸城市與國內(nèi)的大中城市之間連接起來形成一個城市網(wǎng)，促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而推動邊境口岸和邊境合作區(qū)的發(fā)展；三是在經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中要學(xué)習(xí)領(lǐng)會針對經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制定出臺的系列官方文件，同時運(yùn)用中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，最大限度地減免經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的商品關(guān)稅，增加商品類型，升級商品級別，擴(kuò)大進(jìn)出口貿(mào)易額。

培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，一是中國和老撾口岸所在的邊境城市要合理整合雙方的優(yōu)勢資源，以招商會等形式吸引著名品牌、重點項目以及朝陽產(chǎn)業(yè)，讓國內(nèi)外的大中型企業(yè)來合作區(qū)投資；二是要增強(qiáng)企業(yè)間的協(xié)同合作，讓資金、技術(shù)、人才聚集于合作區(qū)，逐漸形成以大中型企業(yè)為主導(dǎo)，生產(chǎn)要素聚集、規(guī)模優(yōu)勢明顯、配套設(shè)施完善、輻射作用強(qiáng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；三是要主動引導(dǎo)大企業(yè)跨國發(fā)展，推動國內(nèi)外資本雙向流動、資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)對接、技術(shù)交流，繼而帶動中小企業(yè)發(fā)展，推進(jìn)邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級；四是要營造良好的政策環(huán)境，學(xué)習(xí)領(lǐng)會針對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制定出臺的系列官方文件和中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，營造一個良好的政策環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)合作區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引更多產(chǎn)業(yè)入駐經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

5.2 開創(chuàng)安全穩(wěn)定新格局，實現(xiàn)合作共贏新局面

針對中老邊境地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題，要加強(qiáng)雙方在非傳統(tǒng)安全問題上的合作治理，保障邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定，為磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立一個安全穩(wěn)定的環(huán)境。治理安全問題主要是要解決貧困問題，中老兩國應(yīng)擴(kuò)大雙方的合作范圍，互利共贏，促進(jìn)兩國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)中老兩國邊境地區(qū)的地理特征、資源特點以及產(chǎn)業(yè)狀況在投資、貿(mào)易和物流等領(lǐng)域進(jìn)行多方面、多維度的合作。一方面，推動雙邊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展，進(jìn)而帶動雙邊邊境地區(qū)的發(fā)展，互相合作共同贏利，使得雙方邊境地區(qū)貧窮落后的面貌進(jìn)一步改善，減少非傳統(tǒng)安全問題的發(fā)生。另一方面，雙方加強(qiáng)交流合作，共同解決非傳統(tǒng)安全問題，逐步建立武警和軍隊之間的交流、預(yù)警、聯(lián)防以及聯(lián)查機(jī)制，打擊兩國非傳統(tǒng)安全勢力，為經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)與發(fā)展?fàn)I造一個安全穩(wěn)定的環(huán)境。

5.3 建立健全法律制度，促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展

中老磨憨—磨丁跨境合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展尚缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范，中老雙方要建立健全相關(guān)法律法規(guī)。在建立健全磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)的過程中，要深入研究已經(jīng)制定出臺的關(guān)于經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的系列官方文件，在系列官方文件的框架內(nèi)來制定法律法規(guī)，保障經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展，具體包括兩個方面。

一方面要建立健全相關(guān)國際法，中老雙方訂立的協(xié)議和國際法要涵蓋跨境經(jīng)濟(jì)合作的相關(guān)內(nèi)容，要將國內(nèi)的相關(guān)法律和所訂立的協(xié)議相互銜接起來。中老國際法的建立可以借鑒歐洲的相關(guān)立法經(jīng)驗，雙方共同成立一個協(xié)商機(jī)構(gòu)，結(jié)合跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的方方面面訂立協(xié)議，把三個方面的事項納入規(guī)則和制度框架之中，逐漸完善相關(guān)方面的國際立法。一是貿(mào)易、投資、財政以及稅收等方面的經(jīng)濟(jì)事項；二是人員、貨物和交通工具查驗、檢疫等方面的通關(guān)入境事項；三是司法、環(huán)境以及沖突解決機(jī)制等方面的其他事項。這樣不但能夠減少雙方在溝通協(xié)商方面所花的時間成本，而且能夠降低法律的滯后性，為合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供法律支撐和制度保障。

另一方面要建立健全國內(nèi)法律制度。我國應(yīng)建立健全關(guān)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的法律制度，站在國家戰(zhàn)略的高度規(guī)劃跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展，做好頂層設(shè)計。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法律制度的制訂應(yīng)該由商務(wù)部與國務(wù)院的其他部門聯(lián)合成立一個研究小組，由各部門代表、各跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在地方代表以及該領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者構(gòu)成該研究小組成員，這樣各方面的情況都可以考慮進(jìn)來。相應(yīng)地法律法規(guī)由研究小組負(fù)責(zé)研究和草擬，之后將初步起草后的法律法規(guī)交給全國人大等機(jī)關(guān)審議。

5.4 建立協(xié)調(diào)管理機(jī)制，解決運(yùn)行中出現(xiàn)的問題

中老兩國政府應(yīng)共同建設(shè)一套行之有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，雙方共同管理合作區(qū)內(nèi)的事物，協(xié)調(diào)雙方之間的利益和矛盾，減少沖突，促進(jìn)合作。在建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制時要將相互之間的協(xié)調(diào)性和節(jié)制性考慮進(jìn)來，不要設(shè)立太過繁瑣的程序，明確相互之間的分工，重點在于雙方之間的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

建立中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)制應(yīng)遵行兩大目標(biāo)：一是在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)進(jìn)程中，中國和老撾要進(jìn)行溝通協(xié)商，從而保持步調(diào)一致；二是中國和老撾在管理跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)時要明確分工、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。要實現(xiàn)這兩個目標(biāo)，需要從以下3點做起：一是要加強(qiáng)中老之間的政治互信，在中央領(lǐng)導(dǎo)層建立對話合作機(jī)制，通過中國和老撾兩國領(lǐng)導(dǎo)人的定期會面確定經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展方向，協(xié)商解決建設(shè)和發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要問題；二是要建立中國和老撾之間省部級領(lǐng)導(dǎo)的交流溝通機(jī)制，定期召開相關(guān)會議，不斷探索新的合作領(lǐng)域，就合作區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)；三是要建立由中國和老撾地方政府代表組成的合作區(qū)管理機(jī)關(guān)，有效處理合作區(qū)內(nèi)的相關(guān)事務(wù)，落實相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和功能布局，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，高效溝通協(xié)調(diào)；從而推進(jìn)合作區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)合作區(qū)的發(fā)展[8]。

5.5 塑造良好國家形象

要加強(qiáng)中國和老撾等東南亞國家之間的交流與合作，塑造良好的國家形象，為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)與發(fā)展打下了良好的政治基礎(chǔ)。一方面，民眾和政府要主動塑造良好國家形象。我國政府要充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體優(yōu)勢，加強(qiáng)對國家形象的塑造和傳播。通過網(wǎng)絡(luò)等媒體闡明中國的發(fā)展理念是共商共建共享，中國希望和其他國家之間實現(xiàn)合作共贏。另一方面，要加強(qiáng)與老撾等東南亞國家的人文交流。云南邊境地區(qū)16個少數(shù)民族跨境而居，中國與半島五國的跨境民族之間有著較為緊密的血緣、文化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，可以通過全方位、多領(lǐng)域、多渠道的合作與交流，增強(qiáng)兩國友誼，促進(jìn)政治互信。