公務(wù)員法研究的熱點主題與發(fā)展趨勢

鮑田莉

(北京信息科技大學(xué)，北京100192)

0 引言

2005年4月27日，《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)頒布，自2006年1月1日起施行。這是我國第一部關(guān)于干部人事管理的綜合性法律，填補了我國公務(wù)員管理在立法上的空白，規(guī)范了對公務(wù)員的管理，提升了行政效能，具有里程碑式的意義。隨著法治政府建設(shè)的深入，公務(wù)員法適應(yīng)現(xiàn)實需求，回應(yīng)群眾關(guān)切的問題，愈加強化黨管干部原則，愈加凸顯分類管理特色，公務(wù)員制度實踐也逐漸步入正軌。適時回顧并總結(jié)公務(wù)員法研究的相關(guān)情況有助于準(zhǔn)確把握現(xiàn)狀、及時發(fā)現(xiàn)問題、明確未來方向。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對公務(wù)員法相關(guān)研究不斷深化，研究視角多樣，研究經(jīng)驗充足，為后續(xù)研究奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前針對我國公務(wù)員法研究的綜述性文章相對較少。鑒于此，本文嘗試以CiteSpace可視化分析工具為媒介，從年代分布趨勢、高頻關(guān)鍵詞、聚類分析等方面對中國知網(wǎng)(CNKI)收錄的有關(guān)公務(wù)員法研究的文獻(xiàn)進行篩選并深入分析，梳理公務(wù)員法研究的整體發(fā)展脈絡(luò)，分析熱點主題并探索未來發(fā)展方向，以助推公務(wù)員法研究的深化。

1 研究設(shè)計

1.1 研究對象

本研究將從中國知網(wǎng)上獲取樣本，樣本的搜集采用高級檢索的方式。將“篇名”設(shè)置為“公務(wù)員法”，將時間條件設(shè)置為1985─2020年(1985年為公務(wù)員法研究最早收錄文獻(xiàn)年份)，共獲取408篇相關(guān)學(xué)術(shù)期刊論文，本次檢索的時間為2021年2月8日。本文將以這408篇論文為樣本進行深入研究。

1.2 研究方法

本研究使用中國知網(wǎng)獲取發(fā)文量趨勢圖，并使用CiteSpace 5.7.R4軟件獲取關(guān)鍵詞共被引圖譜、關(guān)鍵詞聚類圖譜等，以期反映公務(wù)員法研究的整體進展和熱點情況。首先，將從中國知網(wǎng)搜集到的408篇文獻(xiàn)信息以RefWorks格式導(dǎo)出并命名為“download.txt”。其次，將導(dǎo)出的CNKI數(shù)據(jù)導(dǎo)入到軟件中進行格式轉(zhuǎn)換，新建工程命名為autism，將時間范圍(Time Slicing)設(shè)置成1985─2020年，選擇時間分區(qū)(Year Per Slice)為1年，其他參數(shù)設(shè)置為默認(rèn)值，通過剪枝(Pruning)以期獲得質(zhì)量更高的圖譜，勾選Pathfinder，默認(rèn)勾選Pruning sliced networks。最后，生成圖譜進行分析。

2 公務(wù)員法研究的進展與熱點

從中國知網(wǎng)的可視化分析結(jié)果中對年代分布與研究進展進行分析，以概括公務(wù)員法研究整體現(xiàn)狀；從CiteSpace可視化分析結(jié)果中對關(guān)鍵詞共被引情況、關(guān)鍵詞聚類情況進行分析，以探究公務(wù)員法研究的熱點主題。

2.1 年代分布與研究進展

從中國知網(wǎng)的可視化分析結(jié)果中得出1985─2020年公務(wù)員法研究發(fā)文量趨勢，如圖1所示。

圖1 1985─2020年公務(wù)員法研究發(fā)文量趨勢圖

通過圖1可以進一步分析公務(wù)員法研究的年代分布及研究進展。研究進程大致分為五個階段。第一階段(1985─2003年)是緩慢發(fā)展階段，這一時期研究成果較少，學(xué)界對公務(wù)員法律關(guān)注不高，但存在上升趨勢。第二階段(2003─2006年)是快速發(fā)展階段，這一時期學(xué)者們聚焦《公務(wù)員法》的制定和實施，發(fā)文數(shù)量于2006年達(dá)到峰值。第三階段(2006─2008年)是快速下降階段，這一時期《公務(wù)員法》正在施行，其效果等待實踐的檢驗，研究重點需待考察，研究方向尚不明確，學(xué)者們大多處于觀望狀態(tài)。第四階段(2008─2015年)是波動下降階段，這一時期《公務(wù)員法》已然在實踐中暴露出相關(guān)問題，學(xué)界就此開展討論。隨著問題不斷被發(fā)現(xiàn)和解決，《公務(wù)員法》逐漸與當(dāng)時的社會發(fā)展情況相適應(yīng)，學(xué)者們投入精力較少，社會關(guān)注度下降。第五階段(2015─2020年)是波動上升階段，這一時期的論文數(shù)量雖有波動但總體呈上升趨勢。究其原因，可能是《公務(wù)員法》已實施十余年，國內(nèi)行政環(huán)境發(fā)生較大的變化，原有的《公務(wù)員法》難以滿足新形勢下中國的改革發(fā)展需求，亟須修訂增補。特別是在2018年對《公務(wù)員法》進行修訂以后，學(xué)者們的研究熱情小幅度提升。

2.2 關(guān)鍵詞共被引情況

關(guān)鍵詞體現(xiàn)了某一領(lǐng)域研究的關(guān)鍵內(nèi)容和學(xué)者重點研究的方向。對公務(wù)員法研究文獻(xiàn)中出現(xiàn)的關(guān)鍵詞統(tǒng)計分析，可以概括出該領(lǐng)域研究的重點方向和熱點主題。運行CiteSpace，將節(jié)點類型(Node Types)設(shè)置為關(guān)鍵詞(Keyword)，并勾選Pruning the merged network，進行再次剪枝。在控制面板中，將起始點(Threshold)設(shè)置為0，即顯示所有出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，獲得1985—2020年公務(wù)員法研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜。在關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜中，頻次反映研究某一關(guān)鍵詞的次數(shù)，中心度反映個體在整體中的重要程度。通過查看圖譜節(jié)點信息可以發(fā)現(xiàn)，“公務(wù)員制度改革”“公務(wù)員法”出現(xiàn)的頻次最高，二者都是213次，說明與二者相關(guān)的主題是學(xué)者們頻繁討論并時刻關(guān)注的。但“公務(wù)員制度改革”中心度不高，中心度與頻次不完全一致，說明該關(guān)鍵詞連接其他關(guān)鍵詞的橋梁作用不顯著?！啊豆珓?wù)員法》”“公務(wù)員”的中心度分別是0.5、0.44，在整體中的中心度較高，說明在公務(wù)員法的研究中這兩個關(guān)鍵詞較為重要。通過對圖譜節(jié)點信息進一步整理分析發(fā)現(xiàn)，“公務(wù)員制度改革”“公務(wù)員制度”“制度創(chuàng)新”等研究主要聚焦制度方面的完善與創(chuàng)新；“公務(wù)員申訴”“人事爭議仲裁”等研究涉及公務(wù)員的權(quán)利救濟；“公務(wù)員職務(wù)”“職務(wù)職級并行”“職位分類制度”等研究涉及職務(wù)、職位與職級；“聘任制”“考試錄用”等研究涉及公務(wù)員的任用機制；“公務(wù)員晉升”“公務(wù)員辭職”“公務(wù)員培訓(xùn)”等研究與公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃相關(guān)；“中國特色”“監(jiān)督約束”“法制化”等研究涉及《公務(wù)員法》的功能和目的。

綜合上述分析可知，當(dāng)前與公務(wù)員法有關(guān)的研究涉及面廣、類型多樣。其中，公務(wù)員制度改革是公務(wù)員法研究的重點，隨著公務(wù)員法研究的深入探索與實踐，公務(wù)員隊伍建設(shè)、公務(wù)員權(quán)利救濟、公務(wù)員任職管理等也成為公務(wù)員法研究的熱點問題。

2.3 關(guān)鍵詞聚類情況

在關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜的基礎(chǔ)上，選擇關(guān)鍵詞作為聚類標(biāo)簽來源進行聚類分析，生成關(guān)鍵詞聚類圖譜。在CiteSpace中通過聚類模塊值Q(Modularity Q)和平均輪廓值S(Weighted Mean Silhouette)可以判斷聚類效果的好壞。聚類模塊值Q大于0.3意味著聚類結(jié)構(gòu)顯著，平均輪廓值S大于0.5意味著聚類較為合理，大于0.7則意味著聚類是令人信服的。通過查看圖譜聚類信息可知，本次聚類的聚類模塊值Q為0.3803，大于0.3，平均輪廓值S為0.9741，大于0.7，表示聚類結(jié)構(gòu)合理，可信度較高。關(guān)鍵詞共生成了16個聚類，按照聚類中包含的關(guān)鍵詞多少排序，依次為0公務(wù)員法、1公務(wù)員、2檢察官法、3《公務(wù)員法》、4學(xué)習(xí)貫徹、5公務(wù)員制度、6檢察官、7職務(wù)職級并行、8人事爭議仲裁委員會、9公務(wù)員精神、10公務(wù)員隊伍、11人事部、12違法性、13公務(wù)員培訓(xùn)、14制度設(shè)計、15體系、16監(jiān)督約束。數(shù)字越小，聚類包含的關(guān)鍵詞越多。導(dǎo)出各個聚類詳細(xì)信息，進一步分析可知，在研究涉及的主體方面，包括公務(wù)員、法官、人事部等；在研究涉及的目的方面，包括公務(wù)員制度創(chuàng)新、公務(wù)員隊伍完善、監(jiān)督約束等；在研究涉及的內(nèi)容方面，包括干部人事制度改革、職務(wù)職級并行、公務(wù)員招考等；在研究涉及的相關(guān)法律法規(guī)方面，包括《公務(wù)員法》、《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)、《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)、《中華人民共和國法官法》(以下簡稱《法官法》)等。通過比較聚類信息可知，“公務(wù)員法”“公務(wù)員制度”“職務(wù)職級并行”“公務(wù)員隊伍”等聚類中包含較多關(guān)鍵詞，研究時間跨度較大，表明其研究熱度較強且較為持久。

因此，綜合上述關(guān)鍵詞共被引分析與關(guān)鍵詞聚類分析結(jié)果，可以將公務(wù)員法研究的重點和熱點歸納為公務(wù)員制度創(chuàng)新、公務(wù)員權(quán)利救濟、公務(wù)員任職管理、公務(wù)員隊伍建設(shè)、《公務(wù)員法》與相關(guān)法律的銜接等。

3 公務(wù)員法研究的趨勢展望

通過對公務(wù)員法研究的論文進行廣泛深入的閱讀，針對CiteSpace可視化結(jié)果歸納出的熱點主題進行深入分析，試圖從中探索公務(wù)員法研究的未來發(fā)展趨勢，為后續(xù)研究提供有效參考。

3.1 完善制度設(shè)計，突出創(chuàng)新優(yōu)勢

公務(wù)員法完善了職務(wù)職級并行的相關(guān)規(guī)定，健全了權(quán)利保障與救濟的相關(guān)規(guī)定，深化了分類管理的相關(guān)規(guī)定。聚焦制度設(shè)計，學(xué)者們探討較多的一個主題是職務(wù)職級并行。朱啟友[1]認(rèn)為實行職務(wù)與職級并行，職級成了除職務(wù)晉升以外新的晉升途徑。職級階梯的擴展有利于打破“天花板效應(yīng)”，促進公務(wù)員安守本職工作，助推公務(wù)員制度走上更加專業(yè)化的發(fā)展道路。謝煒[2]認(rèn)為職務(wù)與職級并行制度有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊伍、凸顯職級的激勵功能、完善公務(wù)員薪酬制度。學(xué)者們研究較多的另一主題是公務(wù)員的權(quán)利保障與救濟。公務(wù)員法在權(quán)利救濟方面增加了“公務(wù)員不因申請復(fù)核、提出申訴而被加重處理”的規(guī)定，完善了若干公務(wù)員申訴控告條款等。但李艷陽等[3]認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員內(nèi)部救濟制度仍存在救濟范圍過窄、申訴控告程序缺乏實際操作性、公務(wù)員司法救濟制度不健全等問題。此外，學(xué)者們也關(guān)注分類管理這一主題。分類招錄、分類培訓(xùn)、分類考核，有利于提升公務(wù)員管理的科學(xué)化水平和公務(wù)員自身的綜合素質(zhì)。陳浩等[4]認(rèn)為當(dāng)前分類管理機制不夠完善，需推進公務(wù)員分類管理向縱深方向發(fā)展。由此，未來公務(wù)員法的發(fā)展要突出創(chuàng)新優(yōu)勢也可以從完善職務(wù)職級并行制度、健全權(quán)利保障與救濟制度、細(xì)化分類管理制度入手。在職務(wù)職級并行制度方面，需對公務(wù)員職級進行進一步的界定，明確不同職級之間的權(quán)責(zé)界限，建立完善科學(xué)的職級職數(shù)核定、履職管理與考核辦法，最大限度發(fā)揮職級的激勵功能[5]。在健全權(quán)利保障與救濟制度方面，最重要的是引入司法救濟途徑?？梢詫?nèi)部行政行為納入行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍內(nèi)，從而賦予公務(wù)員對權(quán)利救濟更多的選擇權(quán)。設(shè)立獨立的權(quán)利救濟機構(gòu)，使公務(wù)員權(quán)利救濟與地方政府內(nèi)部管理相分離，保證救濟結(jié)果的公正性。在細(xì)化分類管理制度方面，需進一步細(xì)化職位分類、科學(xué)定崗定位定責(zé)。既要考慮到公務(wù)員類別上的差異，又要注重其專業(yè)性與綜合性之間的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮分類管理活力。

3.2 優(yōu)化任用機制，凸顯公平正義

公務(wù)員管理的任用方式主要有選任、考任、委任、調(diào)任、聘任五種。在公務(wù)員任用機制方面，當(dāng)前學(xué)者們討論的重點是考試錄用制度與聘任制度。把好“入口”關(guān)，最重要的就是完善考錄制度。呂學(xué)[6]認(rèn)為通過實踐的不斷發(fā)展，公務(wù)員考錄更加注重完善和提高其測試和管理水平，有助于更大范圍內(nèi)招攬賢才。盡管如此，考錄制度在實踐中也存在錄用信息缺乏真實性、考試內(nèi)容缺乏科學(xué)性、錄用考察缺乏公正性等問題。公務(wù)員考錄制度是公務(wù)員任用機制中最重要的一環(huán)。完善考錄制度，確保公務(wù)員錄用公平公正， 在立法領(lǐng)域需健全考錄制度的法規(guī)體系，以法律的形式強化其規(guī)范性。在監(jiān)督機制上，政府應(yīng)強化信息主動公開機制，采用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式公開發(fā)布信息；建立獨立的考試監(jiān)察委員會，或邀請社會公眾、人大代表全程參與，促進監(jiān)督形式多元化。在考題設(shè)計上，要提高考試內(nèi)容的針對性、全面性，還要加強對法律常識的考查，增強考生的規(guī)則意識和用法律維權(quán)的意識。此外，還要加強考官隊伍建設(shè)，規(guī)范面試考官自主權(quán)，確保面試環(huán)節(jié)的公正性。與考任制、委任制、調(diào)任制相比，聘任制具有開放靈活的特點，可以滿足政府對技術(shù)型人才的需求，降低用人成本，提升行政效率。然而，實行聘任制仍存在一定風(fēng)險。嚴(yán)穎琦等[7]認(rèn)為當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制存在公務(wù)員報考積極性不高、全面推廣難度大、聘任過程缺乏監(jiān)督等問題。此外，大量編外人員出現(xiàn)，“鐵飯碗”格局被打破，可能會導(dǎo)致公務(wù)員隊伍不穩(wěn)定，不利于保持現(xiàn)有行政環(huán)境的穩(wěn)定性。如何充分發(fā)揮聘任制的積極效用、降低其負(fù)面影響，是當(dāng)前理論界和實務(wù)界需要解決的難題之一。優(yōu)化公務(wù)員聘任制度，要完善聘任程序，健全機制保障，實現(xiàn)看得見的公正。明確量化聘任條件，細(xì)化公開招聘與直接選聘程序，將應(yīng)聘、考核、退出機制等方面的流程進行全面規(guī)劃并公開，確保招錄全程公正公開透明和后續(xù)管理規(guī)范科學(xué)。明確適用聘任制的職位范圍，防止實踐過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 加強隊伍建設(shè)，提升管理質(zhì)效

公務(wù)員是政府各項行政事務(wù)的執(zhí)行者，是政府機構(gòu)運行最具活力的部分，是社會主義事業(yè)的中堅力量。加強公務(wù)員隊伍建設(shè)有助于優(yōu)化管理質(zhì)量，提升行政效能。當(dāng)前研究主要關(guān)注公務(wù)員隊伍建設(shè)未來發(fā)展走向。針對如何加強隊伍建設(shè)這一問題，學(xué)者們分別從國家層面、隊伍結(jié)構(gòu)層面和個人層面展開探究。在國家層面，需堅持黨管干部原則。堅持黨對干部工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)習(xí)和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，加強公務(wù)員隊伍的思想政治建設(shè)。在隊伍結(jié)構(gòu)層面，需重視基層公務(wù)員隊伍建設(shè)。賈海薇[8]認(rèn)為要進一步加大基層公務(wù)員選拔力度，提升基層公務(wù)員中的高素質(zhì)人才比例，將政策和資源不斷向基層傾斜。在個人層面，需提升公務(wù)員個人素質(zhì)。劉軍儀[9]認(rèn)為2018年修訂的《公務(wù)員法》增加了“忠于國家”“忠于人民”“遵守家庭美德”等新要求，對公務(wù)員個人提出了更高的道德期許。沈瞿和等[10]提出《公務(wù)員法》2018年修訂版新增就職憲法宣誓，將公職人員內(nèi)在的倫理精神轉(zhuǎn)化為外在的行為，將外在儀式轉(zhuǎn)化為公職人員的內(nèi)在責(zé)任，這在一定程度上有利于提升公務(wù)員個人道德情懷，全方位滲透“反腐倡廉”“勤政廉政”精神。隨著政府職能逐漸向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，對行政專業(yè)性人才的需求日益旺盛，未來會更加注重公務(wù)員隊伍建設(shè)。在公務(wù)員思想政治建設(shè)上，定期組織公務(wù)員進行黨的理論學(xué)習(xí)，將黨的思想內(nèi)化為公務(wù)員的價值追求，外化為公務(wù)員的實際行動。牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的信念，加強對公務(wù)員的廉政教育，降低權(quán)力“尋租”帶來的腐敗風(fēng)險。在公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)上，擴大公務(wù)員選調(diào)的范圍和力度，在全國范圍內(nèi)選調(diào)高素質(zhì)的公務(wù)員；加大聘任制公務(wù)員招聘力度，尤其要重視基層公務(wù)員的招錄，促進公務(wù)員隊伍的專業(yè)化、多元化。在公務(wù)員個人能力建設(shè)上，將分類管理理念深入到公務(wù)員隊伍建設(shè)中去，針對不同崗位的工作特點，對公務(wù)員進行定期的專業(yè)化培訓(xùn)。提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，讓全體公職人員不僅想干事、能干事，更要干成事。

3.4 密切法律銜接，構(gòu)建特色體系

公務(wù)員法是中國特色行政法治體系建設(shè)的一部分，與其他相關(guān)法律法規(guī)關(guān)系密切，法律之間的有效銜接有利于推動法律法規(guī)有效運行，整體性提高法治指數(shù)。因此學(xué)界也特別重視與其相關(guān)的法律銜接問題。在《公務(wù)員法》與《監(jiān)察法》的銜接方面，《公務(wù)員法》中“對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機關(guān)不再給予處分”體現(xiàn)了一事不再罰的原則，區(qū)分了政務(wù)處分與行政處分?！豆珓?wù)員法》中公務(wù)員涉及犯罪的，應(yīng)首先移送至行政機關(guān)，其次是監(jiān)察機關(guān)，最后為司法機關(guān)。陳陽等[11]認(rèn)為當(dāng)前研究的重點在監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的銜接上，而忽略了行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)之間的移送和銜接問題。后續(xù)法律完善需重視行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)之間的移送和銜接，細(xì)化各項規(guī)定和程序，完善具體配套措施。在《公務(wù)員法》與《法官法》的關(guān)系上，侯猛[12]認(rèn)為《公務(wù)員法》是一般法，《法官法》是特殊法，《法官法》中相關(guān)配套政策的制定需參照《公務(wù)員法》進行修改討論，以實現(xiàn)有機對接。此外，有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前《法官法》中對法官的各項規(guī)定已經(jīng)比較全面，《公務(wù)員法》將法官納入公務(wù)員范圍可能導(dǎo)致法官的行政化，不利于司法獨立。因此，需進一步明確法官與一般公務(wù)員的區(qū)別，厘清《公務(wù)員法》和《法官法》管轄的主體范圍，避免二者內(nèi)容上的交叉，從而防止法律適用時發(fā)生沖突。楊冬艷等[13]提出需加快公務(wù)員行政倫理立法，將行政人員倫理道德約束上升到法律層次，促進自律和他律的統(tǒng)一，保證公共行政的純潔性。與法律相比，黨內(nèi)法規(guī)對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高、更嚴(yán)的要求，《公務(wù)員法》應(yīng)更加注重與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在適用上的相互配合，在銜接過程中尤其要關(guān)注因規(guī)范主體不同而導(dǎo)致的個別表述的細(xì)微差別，不能盲目趨同，要保持制度自身個性，突出制度特色，發(fā)揮制度合力。

4 結(jié)語

本文首先總結(jié)當(dāng)前公務(wù)員法研究的整體趨勢，其次以CiteSpace可視化工具為媒介，分析了公務(wù)員法研究的知識譜系，并試圖從完善制度設(shè)計、突出創(chuàng)新優(yōu)勢，優(yōu)化任用機制、凸顯公平正義，加強隊伍建設(shè)、提升管理質(zhì)效，密切法律銜接、構(gòu)建特色體系四個維度深入分析當(dāng)前研究的熱點主題，從中探尋未來的發(fā)展趨勢，以期為未來制度完善指引方向。由于研究涉及樣本文獻(xiàn)數(shù)量有限，研究范圍較窄，可能導(dǎo)致對研究的廣度和深度把握不夠，后續(xù)研究將努力找尋更好的方式，對公務(wù)員法研究情況進行更加全面深入的綜述。