優(yōu)質(zhì)均衡：后脫貧時代鄉(xiāng)村教育振興之道

曹東勃 梁思思

[摘要] “基本均衡發(fā)展”向“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”的理念轉(zhuǎn)變，是后脫貧時代鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，也是鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段，從評估框架來看，范圍更廣泛、體系更嚴(yán)密;就評估標(biāo)準(zhǔn)來說，著重補(bǔ)齊短板、提升質(zhì)量;在評估流程方面，注重多元化、精細(xì)化。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的進(jìn)程中，促進(jìn)鄉(xiāng)村教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的發(fā)力重點包括以下幾個方面：一是滿足縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要，努力辦好人民滿意的教育;二是鞏固脫貧攻堅階段義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的既有成果，圍繞照顧留守兒童和引進(jìn)師資等問題破局;三是逐步提升統(tǒng)籌的層級、加大統(tǒng)籌的力度，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源要素的均衡配置。

[關(guān)鍵詞] 優(yōu)質(zhì)均衡? 后脫貧時代? 鄉(xiāng)村教育? 鄉(xiāng)村振興

[基金項目] 本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“面向‘00后大學(xué)生的思想政治教育話語創(chuàng)新研究”（項目編號：20BKS106）的階段性研究成果。

[作者簡介] 曹東勃，上海財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為當(dāng)代中國馬克思主義、經(jīng)濟(jì)哲學(xué);梁思思，上海財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院2020級博士研究生，研究方向為馬克思主義中國化。

[中圖分類號] C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）02-0042-10

中國已取得了脫貧攻堅的全面勝利。①隨著后脫貧時代的到來，在面向21世紀(jì)中葉建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的第二個百年目標(biāo)而開啟的新“兩步走”征程中，農(nóng)村的任務(wù)依然艱巨。黨的十九大報告明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在之前所推出的社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧等一系列政策基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步拓寬覆蓋面，建設(shè)與現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本格局。值得注意的是，在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的過程中，鄉(xiāng)村教育的振興具有基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)村義務(wù)教育的發(fā)展要求，也發(fā)生了從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”發(fā)展的質(zhì)的變化?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中的“提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平”部分，將鄉(xiāng)村教育的振興作為城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的首要任務(wù)。①

一、 理念之變：從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”的變遷

新中國成立以來，黨和政府對教育的功能定位經(jīng)歷了一個不斷深化的認(rèn)識過程。社會主義建設(shè)時期毛澤東提出“培養(yǎng)有社會主義覺悟的、有文化的勞動者”②;改革開放初期鄧小平提出“教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來”③;新時代的全國教育大會提出，“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國，辦好人民滿意的教育”，以教育現(xiàn)代化助力國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略指向越發(fā)明晰。社會主義建設(shè)時期，黨的八大提出“文化教育事業(yè)在整個社會主義建設(shè)事業(yè)中占有重要的地位”，這實際上是一種“文教結(jié)合”的敘事框架，把教育放到“文化教育事業(yè)”之中;黨的十二大報告提出“今后二十年內(nèi)，一定要牢牢抓住農(nóng)業(yè)、能源和交通、教育和科學(xué)這幾個根本環(huán)節(jié)，把它們作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點”，黨的十三大報告提出“把發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育事業(yè)放在首要位置”，黨的十四大報告提出“加速科技進(jìn)步，大力發(fā)展教育，充分發(fā)揮知識分子的作用”，黨的十五大報告提出“發(fā)展教育和科學(xué)，是文化建設(shè)的基礎(chǔ)工程”，黨的十六大報告提出“教育是發(fā)展科學(xué)技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有先導(dǎo)性、全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，這實際上逐漸形成了“科教興國”戰(zhàn)略，教育與科技緊密聯(lián)系起來;黨的十七大之后，發(fā)展教育成為“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”的重要任務(wù)之一，與住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域一道，成為實現(xiàn)社會穩(wěn)定和社會公平的重要發(fā)力點;黨的十八大、黨的十九大和2018年全國教育大會則不斷重申“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”，提出“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。梳理上述進(jìn)程，我們可總結(jié)出以下特征：一是教育具有鮮明的價值導(dǎo)向和階級屬性，與社會主義核心價值體系密切關(guān)聯(lián);二是教育承載著社會發(fā)展和民生期待，是“學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”的重要一環(huán);三是教育成為中華民族“站起來、富起來、強(qiáng)起來”的關(guān)鍵因素。因此，教育不僅要保障人力資源供給的質(zhì)量，還要努力實現(xiàn)公平以“讓人民滿意”，更要服務(wù)于中華民族復(fù)興偉大夢想的實現(xiàn)。

第一，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，是未來十五年到三十年內(nèi)助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和創(chuàng)造農(nóng)民美好生活的重要動力。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國的主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這種發(fā)展的不平衡不充分的一個突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)之間在發(fā)展的空間、要素、資源、條件上仍然存在較大差距。習(xí)近平總書記在2013年明確提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，八年來，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，創(chuàng)造了人類反貧困歷史的一個奇跡。黨的十九大報告在明確將精準(zhǔn)脫貧作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)目標(biāo)任務(wù)的同時，也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新目標(biāo)，這是對脫貧攻堅戰(zhàn)略的進(jìn)一步拓展。 2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出了“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)有機(jī)銜接”的工作要求。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進(jìn)一步提出“推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)”，旨在提高兩者的政策匹配度和實踐融合度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展。①

第二，“基本均衡發(fā)展”向“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”的理念轉(zhuǎn)變，是后脫貧時代鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，也是鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村教育是教育事業(yè)的重要組成部分，也是教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，因而鄉(xiāng)村教育應(yīng)成為教育優(yōu)先發(fā)展的部分。我國鄉(xiāng)村教育的發(fā)展歷程可分為以下四個階段。第一階段是“促兩基”階段（1986—2001年），基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲。1986 年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》對義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整，1986—1993年全國義務(wù)教育階段學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模撤點并校，小學(xué)從 80余萬所減少到69.6萬所，中學(xué)從 9萬余所減少到8萬余所。1993—2000 年，全國小學(xué)和中學(xué)數(shù)量分別又減少到 55.36 萬所、7.73 萬所。這一過程雖然使教育資源更集中，但是給鄉(xiāng)村教育應(yīng)對大規(guī)模寄宿制學(xué)生提出不少管理難題。第二階段是“促均衡”階段（2002—2012年）。此時義務(wù)教育學(xué)校減少，校均規(guī)模增大，縣域義務(wù)教育不均衡問題突出。有些學(xué)校因得到大量資源投入而快速發(fā)展，也有一些學(xué)校逐漸衰落。2002 年頒布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》（教基〔2002〕1號），首次提出義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求。第三階段是“基本均衡”階段（2013—2016年）。教育部啟動的全國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估活動，是縣域義務(wù)教育“基本均衡”的重要事件。2013年開展義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作以來，全國大多數(shù)的縣（市、區(qū)）已達(dá)到基本均衡標(biāo)準(zhǔn)。其中，上海市于2014 年 3月率先在全國實現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展評估的基本指標(biāo)包括占地面積、綠化面積、校舍建筑面積、體育場地面積、教學(xué)儀器配備、音體美器材配備、百名學(xué)生計算機(jī)臺數(shù)、學(xué)生與教職工之比、高于規(guī)定學(xué)歷的專任教師比例、圖書。采取的基本措施包括加大中西部地區(qū)、貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費投入，實施 “特崗計劃”和“國培計劃”等。第四階段是“優(yōu)質(zhì)均衡”階段（2017年開始），教育部印發(fā)的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》是義務(wù)教育轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的標(biāo)志事件。江蘇、山東等地先后啟動縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展省級督導(dǎo)評估工作。2019年，在浙江省召開的推進(jìn)全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的現(xiàn)場會上，教育部部長陳寶生提出了“準(zhǔn)確把握義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的四方面內(nèi)涵要義”：全面發(fā)展的理念更鮮明、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度更高、教師隊伍更強(qiáng)、人民群眾更滿意。這其實是在引導(dǎo)人們理解何為“好的教育”，而不是一味迎合一部分人“唯分?jǐn)?shù)”的要求。2020年9月，陳寶生在云南省調(diào)研教育脫貧攻堅工作時再次強(qiáng)調(diào)，當(dāng)脫貧攻堅戰(zhàn)圓滿收官之后，要“全力推動義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)”。①所謂優(yōu)質(zhì)均衡，就是與基本均衡相比，辦學(xué)條件更加優(yōu)越，達(dá)到現(xiàn)代化辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn);義務(wù)教育的師資更加充足，生師比、學(xué)歷層次等指標(biāo)達(dá)到世界較先進(jìn)的水平;縣域內(nèi)義務(wù)教育資源的配備更加均衡合理，校際差異基本消除;學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的機(jī)會更加均等，“擇?！爆F(xiàn)象基本消失;義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)水平更加令人民滿意，教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)一步提升;義務(wù)教育的經(jīng)費等更有保障，生均公用經(jīng)費達(dá)到世界較高水平;管辦評分離的教育治理體系更加完善，教育治理水平明顯提高?！?018年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告》對攻堅階段的“義務(wù)教育基本均衡發(fā)展”進(jìn)行了全面回顧，強(qiáng)調(diào)在實現(xiàn)基本均衡發(fā)展的338個縣中，多數(shù)縣自然條件艱苦，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相對滯后，教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。雖然這些縣基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，但是仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)，如地方政府推進(jìn)機(jī)制不健全、大校大班問題較重、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在短板、教師隊伍建設(shè)滯后、學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展水平不高等。因而，后脫貧時代的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，正是基本均衡發(fā)展的自然延伸和更高階段。“優(yōu)質(zhì)”二字具有全面深刻的含義，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村教育現(xiàn)階段目標(biāo)任務(wù)和中國教育理念的演變方向。

二、 體系之變：“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”的評價體系及其內(nèi)在邏輯

2012年1月，《教育部關(guān)于印發(fā)<縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法>的通知》（教督〔2012〕3號），對義務(wù)教育基本均衡發(fā)展建立相應(yīng)的督導(dǎo)評估制度，開展對義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的督導(dǎo)檢查和評估認(rèn)定工作。在此基礎(chǔ)上，2017年4月，《教育部關(guān)于印發(fā)<縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法>的通知》（教督〔2017〕6號），確立了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評價指標(biāo)體系。本文以這兩份文件為研究對象，考察從基本均衡發(fā)展到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評估體系的變化，并對其背后的內(nèi)在邏輯略做評析。

（一） 評估框架之變：范圍廣、體系嚴(yán)

第一，與基本均衡相比較，優(yōu)質(zhì)均衡的前提更明確、范圍更廣泛?；揪怆A段要求“達(dá)到本省（自治區(qū)、直轄市）義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)”①即可申請評估，而優(yōu)質(zhì)均衡階段則要求“通過國家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展認(rèn)定三年以上”，且“基本均衡發(fā)展認(rèn)定后年度監(jiān)測持續(xù)保持較高水平”②。這意味著優(yōu)質(zhì)均衡要求達(dá)到基本均衡的縣域不能滿足于現(xiàn)狀，而是要不斷提升辦學(xué)水平。“優(yōu)質(zhì)均衡”是“優(yōu)質(zhì)”和“均衡”的結(jié)合，是在資源均衡的基礎(chǔ)上追求教育質(zhì)量的提升，旨在實現(xiàn)教育質(zhì)量的均衡。③從評估對象的范圍來看，兩個評估辦法的行政區(qū)劃對象均為不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和國家劃定的其他縣級行政區(qū)劃單位?；揪怆A段評估的學(xué)校類型包括小學(xué)、一貫制學(xué)校、獨立初中、完全中學(xué)（不含小學(xué)教學(xué)點、特殊教育學(xué)校和職業(yè)學(xué)校），而優(yōu)質(zhì)均衡階段評估的學(xué)校類型則包括小學(xué)（含教學(xué)點）、一貫制學(xué)校、初級中學(xué)、完全中學(xué)、特殊教育學(xué)校。顯然，后者是對義務(wù)教育階段一次“不留死角”的“全息掃描”。優(yōu)質(zhì)均衡階段把教學(xué)點、特殊教育學(xué)校納入評估范圍，對縣域辦學(xué)質(zhì)量提出了更高要求。因為三年級以下的兒童缺乏生活自理能力，不能遠(yuǎn)離家庭進(jìn)行寄宿制學(xué)習(xí)，所以各地農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)僅僅保留著一年級到三年級的班級，類似的小規(guī)模學(xué)校數(shù)量較多，人們一般稱之為“教學(xué)點”。在脫貧攻堅階段，為順利通過義務(wù)教育基本均衡評估，地方政府都有足夠的動力通過“抓大放小”的方法，將資源投入的重點向中心校和被納入評估范圍的其他村小學(xué)傾斜，而對不在評估范圍內(nèi)的教學(xué)點和特殊教育學(xué)校缺乏關(guān)注。優(yōu)質(zhì)均衡階段的全學(xué)段、全流程評估，有助于引導(dǎo)縣級政府進(jìn)一步擴(kuò)大教育基礎(chǔ)設(shè)施投入和教育公共產(chǎn)品供給，確保每一位適齡學(xué)生有學(xué)上、上好學(xué)。

第二，與基本均衡相比較，優(yōu)質(zhì)均衡的體系更嚴(yán)密、框架更完善?；揪怆A段評估的重點有以下幾方面：一是縣域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡狀況，即均衡配置教育資源的情況;二是縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作狀況，包括入學(xué)機(jī)會、保障機(jī)制、教師隊伍、質(zhì)量管理等方面;三是將居民對所在縣義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度作為重要參考。優(yōu)質(zhì)均衡階段評估的重點有以下幾方面：一是教育資源配置情況，包括每百名學(xué)生擁有的教師數(shù)量、生均教學(xué)及輔助用房面積、生均運動場館面積等7個方面的配置水平和校際均衡情況;二是政府保障程度，包括學(xué)校規(guī)劃、經(jīng)費、規(guī)模等15項指標(biāo)的落實情況;三是教育質(zhì)量評估情況，包括鞏固率、入學(xué)率、信息化程度等9項指標(biāo);四是社會認(rèn)可度調(diào)查，通過對多樣化的對象進(jìn)行調(diào)查，考察政府在落實教育公平政策、規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、提高教育質(zhì)量等方面取得的成效。就此來看，優(yōu)質(zhì)均衡階段要求對教學(xué)單位的衡量更加精準(zhǔn)，也就是落實到每一個更小的教學(xué)單位，同時在各個模塊中把此前基本均衡的評價指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化，甚至獨立為新的模塊。整個評估體系更加嚴(yán)密，重點更為明確，內(nèi)容更加豐富。

（二） 評估標(biāo)準(zhǔn)之變：補(bǔ)短板、提質(zhì)量

優(yōu)質(zhì)均衡階段在評估標(biāo)準(zhǔn)上比基本均衡階段更為具體化，著重補(bǔ)齊短板、提升質(zhì)量。

一是資源配置評估。在對教師的要求上，基本均衡階段的3項重要指標(biāo)是生師比、生均高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師數(shù)。貧困縣為完成脫貧攻堅目標(biāo)，在這3項“硬杠杠”上往往很難取得突破，多采用全縣總額控制之下“拆東墻補(bǔ)西墻”的臨時性內(nèi)部調(diào)劑。然而這畢竟不是長久之計。在優(yōu)質(zhì)均衡階段，評估標(biāo)準(zhǔn)要求從教師隊伍規(guī)模上鞏固此前成果，同時也要在師資結(jié)構(gòu)上繼續(xù)優(yōu)化升級，從原先的學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)職務(wù)要求上升到對高學(xué)歷、骨干教師和專任教師的明確規(guī)定。特別是每百名學(xué)生擁有體育、藝術(shù)（美術(shù)、音樂）專任教師數(shù)，在小學(xué)、初中均要求達(dá)到0.9人以上，這體現(xiàn)了全面強(qiáng)化素質(zhì)教育和強(qiáng)調(diào)教師專業(yè)化的要求。而在對一些硬件的具體要求上，如生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值等項，基本均衡階段僅要求分別計算小學(xué)、初中差異系數(shù)，評估縣城內(nèi)小學(xué)、初中校際均衡情況;優(yōu)質(zhì)均衡階段則給出了針對各類型、各階段學(xué)校的明確標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，衡量各個學(xué)校原來的標(biāo)準(zhǔn)是在特定地域范圍內(nèi)重點評估相對均衡或基本均衡，現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)是在更高水平上符合教育的客觀規(guī)律。這是一個體現(xiàn)更高要求的標(biāo)準(zhǔn)化評估。

二是政府保障評估。此項重點保障教師的各項待遇。在教師工資待遇方面，從全面實施義務(wù)教育績效工資制度，轉(zhuǎn)變?yōu)槿h義務(wù)教育學(xué)校教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平，按規(guī)定足額核定教師績效工資總量。工資待遇是教師生活工作的重要保障，優(yōu)質(zhì)均衡階段對教師的工資待遇作了更具體的要求。在教師培訓(xùn)方面，從一般性呼吁落實教師培訓(xùn)經(jīng)費，提升為“教師5年360學(xué)時培訓(xùn)完成率達(dá)到100%”的明確要求，全縣所有學(xué)校按照不低于學(xué)校年度經(jīng)費預(yù)算總額的5%安排教師培訓(xùn)經(jīng)費。在教師編制方面，靈活地將基本均衡階段的“生師比達(dá)到省定編制標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)換為核定總額內(nèi)“統(tǒng)籌分配各校教職工編制和崗位數(shù)量”，強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌分配的作用。在教師交流方面，將基本均衡階段籠統(tǒng)的“校長和教師定期交流制度”表述，明確為優(yōu)質(zhì)均衡階段“全縣每年交流輪崗教師的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%;骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%”的具體要求，擴(kuò)大了輪崗教師的覆蓋范圍，對骨干教師交流比例提出了更高要求。此外，針對鄉(xiāng)村教學(xué)點覆蓋不廣、教學(xué)基礎(chǔ)薄弱等問題，在教育經(jīng)費方面，優(yōu)質(zhì)均衡階段明確提出，“不足100名學(xué)生的村小學(xué)和教學(xué)點按100名學(xué)生核定公用經(jīng)費”，細(xì)化了對教學(xué)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的支持。在學(xué)校規(guī)模方面，繼續(xù)推動解決“大班額”問題，提出“所有小學(xué)、初中規(guī)模不超過2000人，九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校義務(wù)教育階段規(guī)模不超過2500人;小學(xué)、初中所有班級學(xué)生數(shù)分別不超過45人、50人”的具體目標(biāo)要求。①在招生方面，從“優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額分配到縣域內(nèi)初中的比例逐步提高”，細(xì)化為“全縣優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配比例不低于50%，并向農(nóng)村初中傾斜”。在留守兒童和隨遷子女政策方面，提出“符合條件的隨遷子女在公辦學(xué)校和政府購買服務(wù)的民辦學(xué)校就讀的比例不低于85%”的新要求。

三是教育質(zhì)量評估。在基本均衡階段小學(xué)、初中“鞏固率達(dá)到省級規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，優(yōu)質(zhì)均衡階段強(qiáng)調(diào)“全縣初中三年鞏固率達(dá)到95%以上”。在課程安排上，優(yōu)質(zhì)均衡階段除要求按照國家規(guī)定的義務(wù)教育課程方案開齊課程，還要求有序推進(jìn)教學(xué)秩序，有效開展綜合實踐活動。在課業(yè)負(fù)擔(dān)上，從“中小學(xué)過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)得到有效減輕”，到實現(xiàn)過重課業(yè)負(fù)擔(dān)的全部清零，保障學(xué)生在舒適的課業(yè)環(huán)境下完成義務(wù)教育。優(yōu)質(zhì)均衡階段明確將德育工作作為衡量教育質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)，要求“所有學(xué)校德育工作、校園文化建設(shè)水平達(dá)到良好以上”，首次增加了對學(xué)生德育情況、學(xué)業(yè)水平的期望目標(biāo)，對不同科目、不同學(xué)生提出了個性化要求。

（三） 評估流程之變：多元化、精細(xì)化

基本均衡階段的評估方式相對單一，重點方向較為明確。多數(shù)直接以數(shù)據(jù)測算的方式對“義務(wù)教育校際均衡狀況的評估”，在8項指標(biāo)下分別計算小學(xué)、初中差異系數(shù)，即小學(xué)和初中8項指標(biāo)校際差異系數(shù)均值分別不高于0.65和0.55。對“縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估”，采用打分制，滿分為100分。量化指標(biāo)有利于較為客觀地進(jìn)行評價。優(yōu)質(zhì)均衡階段的評估方式是多元的。一是數(shù)據(jù)評估與主觀評估相結(jié)合。比如，多數(shù)資源配置的內(nèi)容，采用數(shù)據(jù)評估的方式，提出了目標(biāo)要求。教育質(zhì)量評估，類似“實現(xiàn)學(xué)校管理與教學(xué)信息化”、學(xué)校德育工作、校園文化建設(shè)水平質(zhì)量評估等，則更多的是定性的、主觀性的評估，需結(jié)合綜合體驗和實際感受進(jìn)行評估。二是評估維度多元化。優(yōu)質(zhì)均衡階段的評估涉及31個指標(biāo)34個大的評估標(biāo)準(zhǔn)，要求各區(qū)縣必須滿足34個標(biāo)準(zhǔn)才能通過優(yōu)質(zhì)均衡區(qū)縣的評估。②每一個指標(biāo)也進(jìn)行了細(xì)化，如資源配置評估的7項指標(biāo)中，要求“每所學(xué)校至少6項指標(biāo)達(dá)到上述要求，余項不能低于要求的85%;所有指標(biāo)校際差異系數(shù)，小學(xué)均小于或等于0.50，初中均小于或等于0.45”。這一要求實際上比基本均衡階段的要求賦予地方政府和每所學(xué)校的“自由裁量權(quán)”要小得多，因而其“指揮棒”效應(yīng)也要大得多。此外，政府保障程度方面的15項指標(biāo)、教育質(zhì)量評估方面的9項指標(biāo)均須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，社會認(rèn)可度要達(dá)到85%以上?？梢姡瑑?yōu)質(zhì)均衡階段的標(biāo)準(zhǔn)比基本均衡的標(biāo)準(zhǔn)種類多，要求也更高。

優(yōu)質(zhì)均衡階段的評估程序更精細(xì)、后續(xù)舉措更完善。在基本均衡階段，各地要結(jié)合實際，制定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實施辦法和評估標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會審核后實施。在優(yōu)質(zhì)均衡階段，評估辦法已制定得相對細(xì)致和完善，沒有再做類似要求。在具體程序上，兩個階段基本遵循“自評—報送—審核”的流程，但是在優(yōu)質(zhì)均衡階段，教育部直接負(fù)責(zé)審核檢查以及實地考察，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會對最終結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定。此外，優(yōu)質(zhì)均衡評估中新增了6大類“一票否決”事項，凡出現(xiàn)下述情況將直接不予認(rèn)定：存在以考試方式招生，存在違規(guī)擇校行為，存在重點學(xué)?；蛑攸c班，存在“有編不補(bǔ)”或長期聘用編外教師的情況，教育系統(tǒng)存在重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)事件，有弄虛作假行為。這兩個階段對評估結(jié)果的處理都是給予表彰獎勵或相應(yīng)懲罰，但是做法略有不同。在表彰獎勵方面，基本均衡階段較為簡單，直接由各省級單位對本行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣給予表彰獎勵。優(yōu)質(zhì)均衡階段則相對多樣，既表彰集體，也激勵個人，把評估結(jié)果作為評定縣級人民政府及其主要負(fù)責(zé)人工作成績的重要參考。在懲罰方面，基本均衡階段要求對認(rèn)定后連續(xù)三年不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)縣，撤銷其相關(guān)稱號;優(yōu)質(zhì)均衡階段在撤銷相關(guān)稱號前，增加了預(yù)警與問責(zé)環(huán)節(jié)，并由教育部上報國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會。如果問責(zé)無效，對連續(xù)兩年下滑的區(qū)縣，撤銷其相關(guān)稱號?？梢姡皟?yōu)質(zhì)均衡”階段在制度約束上建立了更嚴(yán)格有效的獎懲機(jī)制。

三、 破局之思：促進(jìn)鄉(xiāng)村教育“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”的發(fā)力重點

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》。到2035年，要總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強(qiáng)國行列，推動我國成為學(xué)習(xí)大國、人力資源強(qiáng)國和人才強(qiáng)國，實現(xiàn)普及有質(zhì)量的學(xué)前教育、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育和全面普及高中階段教育等重要的發(fā)展目標(biāo)。按照2020年完成脫貧攻堅階段義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的階段性目標(biāo)后，最多用15年的時間，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，這當(dāng)然離不開包括廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)在內(nèi)的鄉(xiāng)村教育的振興?？梢灶A(yù)見的是，這一過程也一定存在東部、中部和西部之間的進(jìn)度差異，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不可能一蹴而就，各地也不可能齊頭并進(jìn)。在此過程中，各地需要著重圍繞以下幾個方面重點布局、重點發(fā)力。

第一，滿足縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要，努力辦好人民滿意的教育?！翱h域義務(wù)教育均衡發(fā)展并非為均衡而均衡，其需在發(fā)展過程中推進(jìn)人的全面發(fā)展，又以人的發(fā)展推動整個社會的科學(xué)發(fā)展與進(jìn)步?！雹倭x務(wù)教育基本均衡發(fā)展階段，是教育發(fā)展初期為滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，為滿足工業(yè)化時期的勞動力需求而標(biāo)準(zhǔn)化地培養(yǎng)合格人才。到了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段，滿足人民日益增長的美好生活需要、辦好與之相匹配的現(xiàn)代化教育，將成為人民滿意的重要標(biāo)尺。如果說美好生活并不意味著“唯金錢論”，美好生活的終點也絕非簡單粗暴地以城市文明取代鄉(xiāng)村文明，那么優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的教育也斷不會落入“唯分?jǐn)?shù)論”的陷阱，而必然是一種個性化的教育模式。有些鄉(xiāng)村學(xué)校單就成績而言并不突出，但是有自己的特色，如能在實踐教學(xué)、勞動教育等方面充分運用本地資源、因材施教，發(fā)揮一些不可替代的特殊優(yōu)勢，未嘗不能實現(xiàn)跨越式發(fā)展。教育行業(yè)比較特殊，因為受教育者是有生命的個體，不能以機(jī)械方式待之。成長是硬道理，教育的根本目的是促進(jìn)成長、促進(jìn)發(fā)展，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。這就需要改善受教育者對人生目標(biāo)的理解，改善社會對受教育者的擇優(yōu)機(jī)制，改善政府對教育的評價方式，改善學(xué)校的立德樹人工作?！昂煤脤W(xué)習(xí)，天天向上”①，指的正是一個人通過每一天的努力學(xué)習(xí)，獲得這一天比前一天更多的進(jìn)步。正如習(xí)近平總書記所說：“學(xué)生時代是人一生最美好的時光，長身體、長知識、長才干，每天都有新收獲，每天都有新期待。”②長知識是快樂的，長身體亦然，學(xué)生每一天都充滿好奇，有新的收獲，有新的期望。這樣的教育是一種美好的教育，具有優(yōu)質(zhì)和均衡發(fā)展的教育階段的顯著特征。

第二，鞏固脫貧攻堅階段義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的既有成果，圍繞照顧留守兒童、引進(jìn)師資等問題破局。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡更加注重從某一地理區(qū)域內(nèi)的教育均衡轉(zhuǎn)向不同學(xué)生群體之間的均衡，強(qiáng)調(diào)對貧困學(xué)生進(jìn)行資源傾斜和幫扶。③貧困縣教育工作主要面臨兩個困境：一是點多面廣。由于貧困縣包括大面積的農(nóng)村區(qū)域，義務(wù)教育階段重心也都在農(nóng)村，學(xué)校長期投入不足、條件落后、硬件缺口大。組織勞動力外出務(wù)工而增加家庭收入將是一個長期現(xiàn)象，因而留守兒童數(shù)量多也是一個客觀事實。這就需要各類學(xué)校要長期針對這一群體的心理特點、思維特征開展全程全方位育人。合力保護(hù)留守兒童，創(chuàng)新留守兒童教育關(guān)愛模式，重建留守兒童親子間、師生間的“基本信任”。④二是教師招不進(jìn)、留不住、教不好。以筆者曾掛職的云南省某縣為例，2014—2018年該縣共招聘教師1400多名，卻流失了600多名。盡管在招聘中面向農(nóng)村基層的特崗教師的比例達(dá)到80%，但是在合同期滿后，有相當(dāng)高比例的特崗教師流向其他城市或行業(yè)，高流動性對于教書育人這樣一種需要精心設(shè)計和靜心對待的事業(yè)來說，是一個致命的打擊。通過建立激勵約束機(jī)制，各級政府在提升辦學(xué)地位、強(qiáng)化財政責(zé)任、加強(qiáng)師資配置、變革教學(xué)模式、促進(jìn)學(xué)校與社區(qū)有效互動等方面繼續(xù)彌補(bǔ)鄉(xiāng)村教育短板，這是鄉(xiāng)村振興階段穩(wěn)定教師隊伍的關(guān)鍵。⑤

第三，逐步提升統(tǒng)籌的層級、加大統(tǒng)籌的力度，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源要素的均衡有效配置。當(dāng)前一些中部、西部地區(qū)的縣域往往存在城區(qū)擁擠、鄉(xiāng)村空殼化嚴(yán)重的情況。城區(qū)學(xué)校集聚了各種資源，也吸引了眾多的學(xué)生，甚至有些重視子女教育的家長，完全是作為“隨遷家長”，自己的工作隨子女就讀的地方變動而變動。一方面是城區(qū)學(xué)校擁擠不堪，經(jīng)常形成2500人以上的超大學(xué)校;另一方面是鄉(xiāng)村資源大量閑置，出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的“一師一?！保ㄒ凰逍W(xué)只有一兩個老師）。教育是需要巨大資源投入的行業(yè)。與縣級行政層級相比，地市一級擁有比較好的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和行政層級的有利條件，近年來經(jīng)常出現(xiàn)這樣一類現(xiàn)象：往往是市級政府舉全市之力興辦一所新的高中，再在中招錄取批次上給這所高中優(yōu)惠條件，在資金、引進(jìn)人才等方面提供支持，三年左右的時間，一個新的教育高峰就能形成。而這樣一所市級中學(xué)的崛起，往往也意味著更多具有悠久傳統(tǒng)的縣重點中學(xué)的沒落。事實上，有些“航母”小學(xué)、超級中學(xué)的出現(xiàn)，真正根源仍然是城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡。實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，除了解決城區(qū)學(xué)校的“擠”，也要讓農(nóng)村學(xué)校擺脫“弱”的地位。注重豐富學(xué)校發(fā)展內(nèi)涵;注重共享教育資源;注重構(gòu)建新型學(xué)習(xí)生態(tài);注重提升教育的文化品性和人文意蘊，以避免千校一面;把人作為“真實的生命體”，真正好的鄉(xiāng)村教育要保留學(xué)生身上的淳樸特質(zhì)，不能割斷他們的鄉(xiāng)土情懷?？傊覀冃枰q證把握城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展與教育資源一體化之間的關(guān)系。無論是城區(qū)學(xué)校，還是鄉(xiāng)村學(xué)校，都存在保持一個適度規(guī)模的問題，只有基于現(xiàn)實硬件基礎(chǔ)和師資條件的發(fā)展，才是一種可持續(xù)的發(fā)展。

總之，從義務(wù)教育基本均衡發(fā)展向義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的變遷，反映了脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的變革，體現(xiàn)了以人民為中心、人民至上的發(fā)展理念。習(xí)近平總書記在2015年曾明確指出：“黨和國家已經(jīng)采取了一系列措施，推動貧困地區(qū)教育事業(yè)加快發(fā)展、教師隊伍素質(zhì)能力不斷提高，讓貧困地區(qū)每一個孩子都能接受良好教育，實現(xiàn)德智體美全面發(fā)展，成為社會有用之才?！雹倭x務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展始終是一個動態(tài)的、向上的過程，這既是鄉(xiāng)村教育振興的必由之路，也是實現(xiàn)第二個百年目標(biāo)的內(nèi)在要求。以滿足人民美好生活需要為目標(biāo)，以關(guān)注重點人群、提高教育質(zhì)量為核心，以統(tǒng)籌資源配置為重點的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必能有力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，助力鄉(xiāng)村振興美好愿景的實現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：徐澍）