財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中的定位及思考

張樂(lè)

【關(guān)鍵詞】 財(cái)會(huì)監(jiān)督? 國(guó)家治理? 國(guó)家監(jiān)督體系? 財(cái)政監(jiān)督? 會(huì)計(jì)監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】 F812.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.015

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，確立了國(guó)家治理及政府治理的新方向、新任務(wù)。良治善治需要輔以有效的監(jiān)督機(jī)制，在強(qiáng)有力的監(jiān)督下方能實(shí)現(xiàn)令行政立、確保權(quán)力的正確行使?；诖耍瑥?qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)自然成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之義。在國(guó)家監(jiān)督體系中，財(cái)會(huì)監(jiān)督是必不可少的組成部分。所謂“天下未亂計(jì)先亂，天下欲治計(jì)乃治”，作為占據(jù)基礎(chǔ)性地位的監(jiān)督形式，財(cái)會(huì)監(jiān)督能為其他監(jiān)督提供必需的數(shù)據(jù)支撐和執(zhí)行依據(jù)，在維持良性經(jīng)濟(jì)秩序、杜絕嚴(yán)重廉政風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理的基石等方面發(fā)揮重要作用。進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)會(huì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)立足自身定位，從滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)際需求的角度出發(fā)，持續(xù)進(jìn)行體系建設(shè)和制度完善。

財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中的定位

財(cái)會(huì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系中不可或缺的組成部分，是保障國(guó)家治理體系發(fā)揮效用的重要支撐力量。國(guó)家治理體系是一個(gè)國(guó)家制度優(yōu)越性和先進(jìn)性的具體體現(xiàn)，完善的國(guó)家治理體系既可以促進(jìn)政府治理能力的提升，也有利于增進(jìn)實(shí)際治理效能。在國(guó)家治理體系中，監(jiān)督體系是必不可少的組成部分，對(duì)于穩(wěn)步有序推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要作用。2020年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革”，“要繼續(xù)健全制度、完善體系，使監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，融入國(guó)家治理體系，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能”;還提出“要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)”，推動(dòng)包括財(cái)會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的九大監(jiān)督“有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。上述重要指示不僅明確界定了財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中的位置，也拓寬了財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵，同時(shí)還對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作提出了新的要求。作為國(guó)家監(jiān)督的重要組成部分，財(cái)會(huì)監(jiān)督肩負(fù)著財(cái)稅政策實(shí)施、公共資源交易、社會(huì)財(cái)政支出、會(huì)計(jì)質(zhì)量審核及地方政府信貸等重大事項(xiàng)的監(jiān)督職責(zé)，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在優(yōu)化社會(huì)資源配置、健全權(quán)力制約機(jī)制、打造清廉抗腐的執(zhí)政環(huán)境等方面都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

財(cái)會(huì)監(jiān)督是完善財(cái)政管理工作的內(nèi)生性要求，是健全現(xiàn)代財(cái)政制度的必然規(guī)范。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！秉h的十九大更明確地提出，要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。上述政策表明，建設(shè)契合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代財(cái)政制度不僅是提升國(guó)家治理能力的現(xiàn)實(shí)要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必要的制度保障。各級(jí)財(cái)政單位應(yīng)遵從中央指示，全力貫徹推進(jìn)財(cái)政體制改革的戰(zhàn)略規(guī)劃，狠抓決策部署落實(shí)，不斷完善財(cái)政治理體系，藉由制度現(xiàn)代化綜合提升政府財(cái)政績(jī)效。要完善現(xiàn)代化財(cái)政管理，財(cái)會(huì)監(jiān)督是繞不開(kāi)的基本內(nèi)容，作為現(xiàn)代財(cái)政制度不可或缺的重要組成部分，其貫穿財(cái)政及會(huì)計(jì)管理的整個(gè)過(guò)程，是財(cái)政管理形成有機(jī)閉環(huán)必不可少的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是提高財(cái)政及會(huì)計(jì)管理的充分性、有效性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。

財(cái)會(huì)監(jiān)督的主要職能構(gòu)成

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正式確立并迅速發(fā)展以來(lái)，財(cái)會(huì)監(jiān)督所發(fā)揮的作用愈發(fā)顯著，在有力保證中國(guó)財(cái)稅體制改革成功落地的同時(shí)，也有序形成了由財(cái)政監(jiān)督及會(huì)計(jì)監(jiān)督構(gòu)成的職能體系。

財(cái)政監(jiān)督職能。跟隨中國(guó)社會(huì)體制改革以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)建設(shè)的步伐，財(cái)政監(jiān)督體系也經(jīng)歷了數(shù)次重要變革，從20世紀(jì)80年代放權(quán)讓利階段的恢復(fù)重構(gòu)，到90年代分稅制改革時(shí)期的優(yōu)化發(fā)展，再到新世紀(jì)公共財(cái)政框架指引下的健全完善，最后及至2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（修正版）出臺(tái)，財(cái)會(huì)監(jiān)督逐步確立了財(cái)政管理主體業(yè)務(wù)的地位，并形成了監(jiān)管范圍覆蓋財(cái)政運(yùn)行全部過(guò)程、方位、口徑，監(jiān)管要求由合規(guī)性為主轉(zhuǎn)向合規(guī)性、有效性共舉的格局。21世紀(jì)初，習(xí)近平總書(shū)記（時(shí)任福建省省長(zhǎng)）曾撰文強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督的重要性，指出健全的財(cái)政監(jiān)督既能夠確保財(cái)政資金使用的有效性和正確性，也能夠擔(dān)負(fù)起社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)器以及警示器的角色。新時(shí)代背景下，財(cái)政監(jiān)督需根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中的職能安排及創(chuàng)建現(xiàn)代財(cái)政管理的客觀要求，從制度設(shè)計(jì)、技術(shù)升級(jí)兩個(gè)方面全力推進(jìn)貫穿監(jiān)督全程、覆蓋不同方位、囊括全部口徑的監(jiān)督建設(shè)，并以合規(guī)性與有效性為原則導(dǎo)向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)財(cái)政管理實(shí)際執(zhí)行中暴露的問(wèn)題，為財(cái)政管理工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。

會(huì)計(jì)監(jiān)督職能。會(huì)計(jì)監(jiān)督必須依靠會(huì)計(jì)信息，會(huì)計(jì)信息是行政事業(yè)單位、市場(chǎng)主體及各類社會(huì)組織從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的反映。科學(xué)的會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)于保障會(huì)計(jì)工作質(zhì)量、減少會(huì)計(jì)信息不對(duì)稱、理順關(guān)聯(lián)主體利益關(guān)系、提高國(guó)家治理效率與能力都具有顯著作用。在《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》的指導(dǎo)與規(guī)范下，中國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)督體系持續(xù)成長(zhǎng)完善，逐步形成了內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督“齊頭并進(jìn)”的總體監(jiān)督框架。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以廣泛進(jìn)行會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量及會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的審核檢查。2013年后，伴隨大批企業(yè)境外上市及《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》的頒布，會(huì)計(jì)監(jiān)督的監(jiān)管范圍進(jìn)一步延伸至跨境會(huì)計(jì)監(jiān)管合作、資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查等領(lǐng)域，在穩(wěn)定會(huì)計(jì)秩序、規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行等方面都發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。立足國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)以提高國(guó)家治理水平為根本出發(fā)點(diǎn)，并將保障經(jīng)濟(jì)制度有效落實(shí)、協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)作為最終目標(biāo)。

財(cái)會(huì)監(jiān)督助力國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題

財(cái)會(huì)監(jiān)督在當(dāng)前國(guó)家監(jiān)督體系內(nèi)的地位有待加強(qiáng)。與財(cái)會(huì)監(jiān)督所承擔(dān)的基礎(chǔ)性任務(wù)與保障性角色相比，其在當(dāng)前國(guó)家監(jiān)督體系內(nèi)的地位偏低，集中體現(xiàn)在立法層級(jí)及執(zhí)行效力方面。現(xiàn)階段，財(cái)會(huì)監(jiān)督法律在權(quán)威性、體系化及約束力等方面都存在較大不足，具體而言：其一，財(cái)會(huì)監(jiān)督法規(guī)的立法層次整體上相對(duì)偏低。規(guī)定財(cái)會(huì)監(jiān)督具體事項(xiàng)的法律法規(guī)目前主要是由國(guó)務(wù)院及財(cái)政部頒布的管理辦法和處罰條例構(gòu)成，如《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等。盡管現(xiàn)行法規(guī)體系已經(jīng)能夠?qū)ω?cái)會(huì)監(jiān)督主體進(jìn)行較為全面的職能規(guī)范，但是由于其法律位階僅為行政法規(guī)，使得財(cái)會(huì)監(jiān)督欠缺法律權(quán)威性。其二，財(cái)會(huì)監(jiān)督的實(shí)際法律約束力不足。雖然《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等重要的財(cái)政法律都對(duì)政府預(yù)算、采購(gòu)、會(huì)計(jì)等重大事項(xiàng)的財(cái)會(huì)監(jiān)督工作作出了規(guī)范性要求，但相關(guān)法條并未對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督主體的具體職能和實(shí)際操作作出詳細(xì)表述，這種偏原則性的規(guī)定所能產(chǎn)生的實(shí)際約束力相對(duì)有限。

財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的協(xié)同配合尚存明顯不足。當(dāng)前國(guó)家監(jiān)督體系涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等十種監(jiān)督形式，它們之間既有基于各自不同地位作用、層級(jí)類型而形成的分工關(guān)系，更有基于共性主旨和統(tǒng)一目的而形成的協(xié)同關(guān)系，就像一臺(tái)“機(jī)器”中相互獨(dú)立運(yùn)作又彼此聯(lián)系支撐的不同“部件”，只有這臺(tái)監(jiān)督“機(jī)器”的各個(gè)“部件”配合順暢、聯(lián)接可靠了，才能發(fā)揮出最好的監(jiān)管效果。但當(dāng)前我國(guó)各大監(jiān)督主體在協(xié)同性方面還存在信息共享不順暢、協(xié)作機(jī)制不健全、整體成效不充分等缺點(diǎn)，亟需各方從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，持續(xù)推動(dòng)聯(lián)動(dòng)制度與協(xié)同機(jī)制建設(shè)，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和信息化手段，增強(qiáng)不同監(jiān)管部門(mén)的溝通便捷性、共享及時(shí)性和協(xié)作全面性，切實(shí)提高國(guó)家監(jiān)督體系的綜合運(yùn)行效能與整體職能水平。

財(cái)會(huì)監(jiān)督結(jié)果未得到充分運(yùn)用。開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督最根本的出發(fā)點(diǎn)在于督促相關(guān)參與主體遵紀(jì)守法、規(guī)范落實(shí)各類財(cái)政及會(huì)計(jì)事項(xiàng)，減少人為原因和制度漏洞造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，保障社會(huì)資源有效利用。而財(cái)會(huì)監(jiān)督要完成以上職能，必須訴諸于監(jiān)督結(jié)果的充分運(yùn)用。但反觀現(xiàn)狀，無(wú)論是財(cái)政監(jiān)督的結(jié)果還是會(huì)計(jì)監(jiān)督結(jié)果，均沒(méi)有得到較為完善的應(yīng)用，使得部分財(cái)會(huì)監(jiān)督工作趨于形式化，難以發(fā)揮既定效能，距離形成監(jiān)督和管理有機(jī)銜接的科學(xué)閉環(huán)尚存較大距離。

新時(shí)代背景下加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中作用的建議

強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督相關(guān)法律制度建設(shè)，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督發(fā)揮更大治理作用。為進(jìn)一步確立并提高財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位，促進(jìn)其更好地完成監(jiān)督任務(wù)并在更大層面上發(fā)揮作用，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善財(cái)會(huì)監(jiān)督法律制度建設(shè)。首先，應(yīng)盡快從概念層面對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督進(jìn)行明確界定，并基于已經(jīng)取得的改革法制成果，遵從新時(shí)代的治理要求，穩(wěn)步推進(jìn)制度體系構(gòu)建，為提高財(cái)會(huì)監(jiān)督執(zhí)行成效搭好制度平臺(tái)。其次，應(yīng)加快財(cái)會(huì)監(jiān)督的立法步伐，借鑒國(guó)外先進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督法律的優(yōu)點(diǎn)，正視當(dāng)前存在的不足，在充分考慮中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，提高財(cái)會(huì)監(jiān)督法律體系的立法層級(jí)及系統(tǒng)化程度，加快制定和完善相關(guān)法律，以立法的形式來(lái)確立財(cái)會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍及處罰措施，同時(shí)，明晰監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)和執(zhí)法地位，強(qiáng)化監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)建。最后，還應(yīng)優(yōu)化財(cái)會(huì)監(jiān)督的執(zhí)法機(jī)制，藉由科學(xué)規(guī)劃及統(tǒng)籌安排，形成監(jiān)督部門(mén)內(nèi)部不同層級(jí)之間的高效運(yùn)作與協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)建分級(jí)合理、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)、相互約束的監(jiān)督管理體系。

深化協(xié)同機(jī)制與信息化手段建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的高度融合。一方面，應(yīng)勠力推動(dòng)各類監(jiān)督力量在機(jī)制層面的有機(jī)貫通及在執(zhí)行層面的相互協(xié)調(diào)。在全面堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督高質(zhì)量統(tǒng)領(lǐng)的前提下，結(jié)合財(cái)會(huì)監(jiān)督在新時(shí)代背景下被賦予的新內(nèi)涵、新使命，努力完善財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管生態(tài)，積極探索財(cái)會(huì)監(jiān)督主體同黨政、司法、金融、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)同路徑，并有效實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、常態(tài)化的跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，通過(guò)制度化建設(shè)與實(shí)務(wù)性整合形成監(jiān)督合力，激發(fā)國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)揮最大的監(jiān)管效能。另一方面，應(yīng)當(dāng)利用先進(jìn)的信息化工具，構(gòu)建不同監(jiān)督主體之間的監(jiān)督結(jié)果共享機(jī)制。當(dāng)前，不同監(jiān)督方式間存在的協(xié)作壁壘與溝通障礙在很大程度上都與缺乏上下統(tǒng)一、互聯(lián)互通、完整有效的監(jiān)督信息共享機(jī)制有關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)憑借現(xiàn)代通信、數(shù)據(jù)庫(kù)等前沿技術(shù)，打通監(jiān)督協(xié)作的信息化關(guān)口，建立政府財(cái)政部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、審計(jì)單位、人民銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等監(jiān)督主體監(jiān)督結(jié)果的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，突破單線監(jiān)管體系，形成監(jiān)督部門(mén)間的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，提升整體監(jiān)督效率。

注重財(cái)會(huì)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，助推財(cái)會(huì)監(jiān)督提質(zhì)增效。其一，要強(qiáng)化監(jiān)督和管理的有機(jī)銜接，構(gòu)建完整有效的監(jiān)督閉環(huán)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，完善從發(fā)現(xiàn)監(jiān)督問(wèn)題到反饋整改計(jì)劃、從追蹤治理進(jìn)展到評(píng)估整改落實(shí)的閉環(huán)系統(tǒng)，推動(dòng)監(jiān)督結(jié)果向治理成果的高效轉(zhuǎn)化，保障社會(huì)資源的正確配置。其二，要進(jìn)一步壓實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)事件的追責(zé)問(wèn)責(zé)。一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)提高財(cái)會(huì)監(jiān)督相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性和約束力來(lái)確保各類監(jiān)督主體盡職開(kāi)展監(jiān)督工作，形成切實(shí)的監(jiān)督成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行及政策貫徹中存在的漏洞。另一方面，要在明晰責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上對(duì)違規(guī)單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施嚴(yán)肅的追責(zé)問(wèn)責(zé)，同時(shí)將履責(zé)評(píng)價(jià)納入干部提拔及人事考核的考評(píng)內(nèi)容，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)到位，保障財(cái)會(huì)監(jiān)督的實(shí)效。

參考文獻(xiàn)

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王清剛、曾怡、吳丹丹，2016，《財(cái)會(huì)服務(wù)與監(jiān)督職能的前置——基于HBDL公司業(yè)財(cái)一體化的經(jīng)驗(yàn)》，《會(huì)計(jì)之友》，第13期。

王艷，2020，《加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的新視角：基于法務(wù)會(huì)計(jì)的思考》，《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師》，第8期。

習(xí)近平，2000，《財(cái)政監(jiān)督就是政府監(jiān)督》，《中國(guó)財(cái)政》，第10期。

徐慶紅、趙締，2020，《財(cái)會(huì)監(jiān)督在新型國(guó)家監(jiān)督體系下如何發(fā)揮重要作用》，《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》，第10期。

楊雄勝，2020，《財(cái)會(huì)監(jiān)督需要新的認(rèn)識(shí)視角》，《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》，第9期。

責(zé) 編∕陳璐穎