防震減災(zāi)公共服務(wù)進(jìn)展與思考

劉群 羅華春＊ 戴怡茹 任志林 羅曉璠

引言

防震減災(zāi)公共服務(wù)是為了防御和減輕地震災(zāi)害損失，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，滿足社會(huì)及公眾的地震安全需求而提供各種信息、知識(shí)、手段和環(huán)境等的活動(dòng)。公共服務(wù)目標(biāo)是分別滿足政府的決策需求、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的專業(yè)需求以及社會(huì)公眾的地震安全需求。

防震減災(zāi)公共服務(wù)以地震監(jiān)測預(yù)報(bào)、震害防御和應(yīng)急救援三大業(yè)務(wù)為內(nèi)容供給和基礎(chǔ)支撐，以公共服務(wù)平臺(tái)為主要供給渠道，通過全面打造和提升防震減災(zāi)公共服務(wù)產(chǎn)品，最終構(gòu)建“服務(wù)國家安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)政府應(yīng)急管理和服務(wù)社會(huì)公眾”五位一體的防震減災(zāi)公共服務(wù)體系。

自“十二五”以來，中國地震局開展防震減災(zāi)公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，積極提升公共服務(wù)的能力和水平，于2012年7月發(fā)布國家“十二五”防震減災(zāi)規(guī)劃體系之GH/2-03《防震減災(zāi)社會(huì)管理與公共服務(wù)規(guī)劃》。該規(guī)劃對我國防震減災(zāi)社會(huì)管理和公共服務(wù)的工作現(xiàn)狀、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、工作布局、主要任務(wù)等進(jìn)行了全面的、長遠(yuǎn)的發(fā)展設(shè)計(jì)。“十三五”期間，地震系統(tǒng)緊緊抓住防震減災(zāi)公共服務(wù)這個(gè)“牛鼻子”，聚焦思想解放轉(zhuǎn)觀念、聚焦問題破解短板、聚焦能力強(qiáng)服務(wù)，以能力提升促進(jìn)公共服務(wù)，以拓展公共服務(wù)檢驗(yàn)?zāi)芰μ嵘?/p>

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中對建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提出新的要求。地震系統(tǒng)將提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力作為實(shí)現(xiàn)防震減災(zāi)現(xiàn)代化建設(shè)重要抓手，這為防震減災(zāi)公共服務(wù)工作帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

防震減災(zāi)公共服務(wù)現(xiàn)狀

改革開放40多年來，防震減災(zāi)科技成果在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家重大工程、重大戰(zhàn)略地震安全等方面發(fā)揮了重要作用。

近年來，中國地震局積極提升防震減災(zāi)公共服務(wù)的能力，并取得了顯著成效。2018年，中國地震局發(fā)展研究中心與國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心合作，對全國31個(gè)省份18～75周歲的城鄉(xiāng)居民，開展了全國公眾防震減災(zāi)基礎(chǔ)調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容主要包括公共服務(wù)需求調(diào)查和滿意度評估。結(jié)果表明，公眾對地震信息的關(guān)注度高達(dá)82.9%，地震信息獲取便利度評價(jià)為81.51分，公眾最想獲取的防震減災(zāi)公共服務(wù)分別是震后救援和災(zāi)后重建、地震預(yù)警以及房屋抗震能力測試。這是我國首次開展的防震減災(zāi)公共服務(wù)需求調(diào)查和滿意度評估。

2019年9月，為提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力，中國地震局專門成立了公共服務(wù)司，開展了《全國防震減災(zāi)公共服務(wù)工程》等一系列“十四五”重大項(xiàng)目和防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，旨在從頂層設(shè)計(jì)制訂防震減災(zāi)公共服務(wù)規(guī)劃，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全國地震系統(tǒng)力量，提升行業(yè)的公共服務(wù)能力，組織指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與防震減災(zāi)活動(dòng)，目前已經(jīng)取得良好成效。

同時(shí)，在科技成果轉(zhuǎn)化、公共服務(wù)能力、產(chǎn)品供給等方面仍然存在諸多亟須改進(jìn)和提升的方面。例如：活斷層探測成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用服務(wù)亟待加強(qiáng)；農(nóng)村抗震安居房需從示范區(qū)域向全國推廣；災(zāi)情快速獲取和災(zāi)害損失評估不能完全滿足大震巨災(zāi)應(yīng)對的需求；防震減災(zāi)科普宣傳的深度和廣度不夠；地震速報(bào)的時(shí)效和內(nèi)涵與社會(huì)公眾需求存在差距；地震預(yù)警服務(wù)剛剛起步（圖1）；地震預(yù)測的公共服務(wù)產(chǎn)品不夠豐富；防震減災(zāi)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制不夠健全等。

圖1 地震預(yù)警信息發(fā)布終端

此外，長期以來防震減災(zāi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)比較薄弱，存在組織不健全，人員配備和經(jīng)費(fèi)投入不足，履職能力不強(qiáng)，公共服務(wù)的社會(huì)組織亟待培育，防震減災(zāi)全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制亟待完善等問題。

2018年3月，國務(wù)院組建了應(yīng)急管理部，中國地震局劃歸應(yīng)急管理部管理。按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，地方各級政府相應(yīng)成立了應(yīng)急管理部門，而許多市縣地震部門不再保留，由于部門職責(zé)和人員的調(diào)整，對基層的防震減災(zāi)公共服務(wù)能力有一定的影響。

第一批公共服務(wù)事項(xiàng)清單

2020年，中國地震局出臺(tái)防震減災(zāi)公共服務(wù)工作思路和指導(dǎo)意見，發(fā)布了第一批公共服務(wù)事項(xiàng)清單，確定35項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)和51個(gè)服務(wù)產(chǎn)品。35項(xiàng)中包括公眾服務(wù)10項(xiàng)、專業(yè)服務(wù)13項(xiàng)、決策服務(wù)10項(xiàng)和專項(xiàng)服務(wù)2項(xiàng)。

其中，面向公眾的服務(wù)清單，主要包括：地震速報(bào)信息、地震預(yù)警信息、地震烈度信息、地質(zhì)災(zāi)害和其他地表震動(dòng)事件監(jiān)測信息、地震背景信息、地震站網(wǎng)信息、歷史地震和災(zāi)害信息、地震活動(dòng)斷層基礎(chǔ)信息（1:50萬以下比例尺）、地震風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃基礎(chǔ)信息和防震減災(zāi)科學(xué)普及。

按照中國地震局的部署，北京市地震局、河南省地震局、四川省地震局、中國地震局第二監(jiān)測中心和中國地震局地震預(yù)測研究所5個(gè)單位同步開展公共服務(wù)試點(diǎn)工作。北京市地震局于2020年編制了“防震減災(zāi)公共服務(wù)試點(diǎn)工作方案”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)清單化管理，強(qiáng)化決策服務(wù)，拓展公眾服務(wù)，做好專項(xiàng)服務(wù)。該方案包括4大項(xiàng)工作內(nèi)容：一是提升地震監(jiān)測預(yù)測預(yù)警服務(wù)能力水平；二是提升冬奧會(huì)核心區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)防治能力；三是提升冬奧會(huì)新聞宣傳及輿情引導(dǎo)水平；四是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)。為了確保方案得到貫徹落實(shí)，北京市地震局還將公共服務(wù)內(nèi)容分解為16項(xiàng)任務(wù)和38項(xiàng)二級服務(wù)清單，其中對2022年北京冬奧會(huì)的地震安全保障、公共服務(wù)做了詳細(xì)要求，涵蓋監(jiān)測預(yù)報(bào)、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急值守、風(fēng)險(xiǎn)防范、新聞宣傳及輿情引導(dǎo)等方面，充分展現(xiàn)了具有北京特色的防震減災(zāi)公共服務(wù)內(nèi)容。

此外，為提升公共服務(wù)水平，北京市地震局主動(dòng)為北京冬奧會(huì)提供地震科技支撐，為各個(gè)賽區(qū)安裝地震預(yù)警終端，為比賽場館運(yùn)營團(tuán)隊(duì)舉辦地震預(yù)警、場館周邊區(qū)域地震環(huán)境等系列科普講座，協(xié)助場館開展緊急疏散演練等服務(wù)（圖2）。

圖2 北京市地震局為冬奧會(huì)比賽場館運(yùn)營團(tuán)隊(duì)舉辦系列科普講座

提升公共服務(wù)能力的思考

1.要加強(qiáng)防震減災(zāi)公共服務(wù)法制方面的建設(shè)

健全法律制度是有效減輕地震災(zāi)害的重要手段。50年來，我國防震減災(zāi)法制建設(shè)取得重要進(jìn)展，國家立法、地方立法不斷推進(jìn)，形成了較為完備、切實(shí)有效的防震減災(zāi)法律法規(guī)體系。

我國防震減災(zāi)法律法規(guī)可分為國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)和地方性行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、地震行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等四個(gè)層次。其中包括法律1部《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，國務(wù)院行政法規(guī)5部《地震監(jiān)測管理?xiàng)l例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，國務(wù)院部門規(guī)章8項(xiàng)。各省、市、自治區(qū)也依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了一系列具有較強(qiáng)針對性和操作性的地方防震減災(zāi)法規(guī)和規(guī)章。

目前，還沒有針對公共服務(wù)的專項(xiàng)法規(guī)或規(guī)范性文件，應(yīng)加快出臺(tái)防震減災(zāi)公共服務(wù)專項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，明確防震減災(zāi)公共服務(wù)的主體、原則、內(nèi)容和程序，規(guī)范防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，完善防震減災(zāi)公共服務(wù)公開、保障、監(jiān)督和責(zé)任追究制度，為各級防震減災(zāi)工作部門公共服務(wù)提供指導(dǎo)和依據(jù)。同時(shí)，加快制訂防震減災(zāi)社會(huì)管理和公共服務(wù)中急需的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)防震減災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)宣貫普及和實(shí)施應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮地震標(biāo)準(zhǔn)化在防震減災(zāi)社會(huì)管理和公共服務(wù)中的支撐作用。只有不斷建立健全防震減災(zāi)制度，才能真正把防震減災(zāi)事業(yè)納入科學(xué)發(fā)展的軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式，提高防震減災(zāi)公共服務(wù)法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，完善公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.要分階段及時(shí)開展實(shí)施情況的監(jiān)測與評估

為了更有效地規(guī)范公共服務(wù)管理，完善公共服務(wù)體系，增強(qiáng)公共服務(wù)的科學(xué)性、針對性和實(shí)效性，可以從服務(wù)狀況、服務(wù)效果、服務(wù)滿意度等幾個(gè)方面，對防震減災(zāi)公共服務(wù)全過程進(jìn)行監(jiān)測與評估。①服務(wù)狀況，主要包括服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)規(guī)模和服務(wù)推廣三個(gè)方面，其中震情信息的服務(wù)質(zhì)量主要考慮信息的規(guī)范性和時(shí)效性；地震環(huán)境信息的服務(wù)質(zhì)量要多考慮信息的規(guī)范性、全面性和便捷性；科學(xué)普及類的公共服務(wù)，則要重點(diǎn)考慮規(guī)范性和通俗性。服務(wù)規(guī)模可以從提供服務(wù)的數(shù)量或頻次，覆蓋面，以及訂閱量、瀏覽量、下載量來評價(jià)。服務(wù)的推廣可以綜合考慮與基層地震部門（市、縣級）、應(yīng)急管理的其他相關(guān)部門以及其他媒體平臺(tái)的對接，擴(kuò)展發(fā)布渠道。②服務(wù)效果，可以從產(chǎn)生的社會(huì)效益如社會(huì)影響力來評價(jià)。③公眾滿意度，以公眾為核心、以公眾感受為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以通過分階段開展公眾滿意度測評（調(diào)查）來實(shí)現(xiàn)，逐步建立地震部門、社會(huì)組織和公眾等多方共同參與、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的績效考評機(jī)制，保障防震減災(zāi)公共服務(wù)的科學(xué)決策、有效實(shí)施和良性發(fā)展。

3.要加大基層防震減災(zāi)公共服務(wù)力量建設(shè)

作為基層防震減災(zāi)管理部門，市縣防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)具有覆蓋面廣、熟悉基層情況、與群眾聯(lián)系密切的優(yōu)勢，是防震減災(zāi)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要力量和組織保障?？伞皺C(jī)構(gòu)小、人員少”的現(xiàn)狀以及經(jīng)費(fèi)有限，技術(shù)支撐能力不足等，導(dǎo)致目前市縣防震減災(zāi)公共服務(wù)產(chǎn)品還不夠豐富，市縣地震部門公共服務(wù)能力和服務(wù)水平總體偏弱。

要提高市縣地震部門公共服務(wù)能力，除了注重人才培養(yǎng)和增加經(jīng)費(fèi)投入外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)有服務(wù)資源，積極引導(dǎo)社會(huì)力量，鼓勵(lì)民間企業(yè)、志愿者團(tuán)隊(duì)等充分參與公共服務(wù)以及地方政府購買防震減災(zāi)公共服務(wù)。

4.要保障公共服務(wù)的公平性，補(bǔ)齊公共服務(wù)覆蓋短板

2021年，我國取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，同時(shí)防止因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧等工作也成為當(dāng)前的首要任務(wù)，加強(qiáng)脫貧地區(qū)的防震減災(zāi)公共服務(wù)，可以有效降低因?yàn)?zāi)致貧的風(fēng)險(xiǎn)。在防震減災(zāi)公共服務(wù)建設(shè)和活動(dòng)中，要切實(shí)加大農(nóng)村地震安全民居建設(shè)和指導(dǎo)，不斷提高農(nóng)村科普覆蓋率，特別是低學(xué)歷群體、老年群體、農(nóng)村地區(qū)公眾防震減災(zāi)服務(wù)的覆蓋面。

此外，要特別重視對流動(dòng)人口加強(qiáng)防震減災(zāi)知識(shí)宣傳和服務(wù)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，人口流動(dòng)趨勢更加明顯，流動(dòng)人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)剛剛結(jié)束的第七次人口普查數(shù)據(jù)，人戶分離人口為49276萬人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為11694萬人，流動(dòng)人口為37582萬人，跨省流動(dòng)人口為12484萬人。而流動(dòng)人口的特點(diǎn)就是居所不固定，和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)聯(lián)系少，基層單位開展防震減災(zāi)科普宣傳的難度增大，也導(dǎo)致這部分人群少有機(jī)會(huì)接受防震減災(zāi)科普宣傳。一旦發(fā)生破壞性地震，可能采取不科學(xué)的應(yīng)急避震措施，導(dǎo)致人員不必要傷亡。流動(dòng)人口越多的城市，防震減災(zāi)宣教難度就越大。因此，人口的快速流動(dòng)對防震減災(zāi)公共服務(wù)提出了新的要求，我們應(yīng)重視和加大對流動(dòng)人口的防震減災(zāi)知識(shí)宣傳和服務(wù)。

結(jié)語

2021年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年，防震減災(zāi)工作為新征程保駕護(hù)航，可謂意義重大。

防震減災(zāi)公共服務(wù)的根本宗旨是以人民為中心，面向社會(huì)公眾的個(gè)性化需求，充分利用新媒體和新技術(shù)，提供智能化、精準(zhǔn)化的震情信息速報(bào)和地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息服務(wù)，是服務(wù)大局、造福人民最直接的方式。

1月8日，中國地震局在北京召開2021年全國地震局長會(huì)議，提出要準(zhǔn)確把握“十四五”防震減災(zāi)發(fā)展形勢和發(fā)展思路，夯實(shí)監(jiān)測基礎(chǔ)，加強(qiáng)預(yù)報(bào)預(yù)警，摸清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，強(qiáng)化抗震設(shè)防，保障應(yīng)急響應(yīng)，增強(qiáng)公共服務(wù)，創(chuàng)新地震科技，到2025年初步形成新時(shí)代防震減災(zāi)事業(yè)現(xiàn)代化體系，不斷提高“防大震、減大災(zāi)、抗大震、救大災(zāi)”高質(zhì)量服務(wù)能力。提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力和水平成為此次會(huì)議提出的九項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。

為加快防震減災(zāi)服務(wù)增效升級，中國地震局將陸續(xù)推出一系列重大舉措，一是出臺(tái)“推進(jìn)防震減災(zāi)公共服務(wù)指導(dǎo)意見”和“規(guī)范社會(huì)力量參與防震減災(zāi)實(shí)施意見”，建立公共服務(wù)白皮書制度；二是制定地震預(yù)警信息服務(wù)發(fā)布指南；三是推動(dòng)活動(dòng)斷層探測成果在國土利用、國土空間規(guī)劃和工程建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)推進(jìn)雄安新區(qū)地震安全專項(xiàng)規(guī)劃；四是發(fā)布“十四五”防震減災(zāi)科普規(guī)劃，召開全國第二屆防震減災(zāi)科普大會(huì)。

地震行業(yè)主動(dòng)融入“全災(zāi)種、大應(yīng)急”體制，堅(jiān)持服務(wù)立局，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、豐富服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)新服務(wù)流程、夯實(shí)服務(wù)基礎(chǔ)，以高質(zhì)量服務(wù)推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，努力滿足新時(shí)代國家發(fā)展和社會(huì)公眾對防震減災(zāi)工作提出的新需求。防震減災(zāi)公共服務(wù)正在如火如荼地開展，人民滿意的公共服務(wù)未來可期。