中國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)的發(fā)展與展望

賈群林 陳莉

我國(guó)是一個(gè)地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，大地震具有毀滅性，可在極短的時(shí)間內(nèi)造成大規(guī)模的災(zāi)難。如何應(yīng)對(duì)這樣的突發(fā)公共事件，最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，是一項(xiàng)我們必須面對(duì)的嚴(yán)峻課題。建國(guó)以來(lái)，更準(zhǔn)確地說(shuō)，從1966年邢臺(tái)大地震開(kāi)始，黨和政府采取了一系列相應(yīng)的對(duì)策，本著“人民至上、生命至上”的宗旨，不斷地加強(qiáng)和完善地震應(yīng)急救援的體制和機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)造出了適合我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)發(fā)展需要的、具有中國(guó)特色的地震應(yīng)急救援工作體系，推動(dòng)我國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)在科學(xué)的軌道上不斷前行。

中國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)的發(fā)展歷程

我國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)的發(fā)展可簡(jiǎn)單地劃分為以下三個(gè)階段。

（一）邢臺(tái)地震—唐山地震—汶川大地震

1.邢臺(tái)地震

六十年代初，中國(guó)經(jīng)歷了三年自然災(zāi)害，新中國(guó)面臨建國(guó)以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難。正在百?gòu)U待興之時(shí)，1966年3月8日和22日，河北省邢臺(tái)地區(qū)相繼發(fā)生了6.8級(jí)和7.2級(jí)強(qiáng)烈地震，造成嚴(yán)重的傷亡損失。黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人民高度關(guān)注，周恩來(lái)總理親自主持救援工作，火速調(diào)動(dòng)解放軍和各地醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍以及大批救災(zāi)物資，積極開(kāi)展應(yīng)急救援工作，提出了“自力更生，奮發(fā)圖強(qiáng)，發(fā)展生產(chǎn)，重建家園”的抗震救災(zāi)十六字方針（圖1）。

圖1 邢臺(tái)地震獲鹿縣縣城古塔裂小縫

邢臺(tái)地震在我國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)發(fā)展歷程中具有里程碑意義，盡管在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，我們?nèi)狈?yīng)對(duì)地震的準(zhǔn)備，災(zāi)情獲取能力有限，災(zāi)情難以及時(shí)判明，救援部署難免失當(dāng)，但邢臺(tái)地震對(duì)于地震應(yīng)急救援的發(fā)展是一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。

一是建立了以預(yù)防為主的救災(zāi)體制。1966年邢臺(tái)地震之后，按照周恩來(lái)總理的指示，提出了“以預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想。70年代后，相繼在已確定為地震危險(xiǎn)和有中期預(yù)報(bào)的地區(qū)和城市建立了地震防災(zāi)、備戰(zhàn)防空和防止重大事故發(fā)生的一體化的組織體制。有關(guān)省、市建立了防震領(lǐng)導(dǎo)小組或防災(zāi)委員會(huì)，臨震即為救災(zāi)指揮部。實(shí)踐證明，邢臺(tái)地震后建立的組織體制使平時(shí)工作與震時(shí)救援工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，能夠做到常備不懈，對(duì)于實(shí)施快速救災(zāi)和減輕人員傷亡損失具有重要作用。

二是確定了以行政區(qū)域?yàn)橹鞯慕M織指揮格局。邢臺(tái)地震后，確定了按照行政區(qū)域統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中管理救災(zāi)工作的指揮格局，對(duì)災(zāi)區(qū)救援和救助工作實(shí)行統(tǒng)一指揮和調(diào)配，實(shí)質(zhì)就是實(shí)行以屬地為主的工作原則。

三是充分發(fā)揮軍隊(duì)、民兵和群眾自救互救的作用。地震發(fā)生后，當(dāng)?shù)伛v軍立即行動(dòng)，震后3小時(shí)先頭部隊(duì)趕到災(zāi)區(qū)，投入搶險(xiǎn)救援工作，震后兩天內(nèi)，兩萬(wàn)部隊(duì)官兵到達(dá)災(zāi)區(qū)展開(kāi)救援行動(dòng)。在搶救廢墟中壓埋人員行動(dòng)中，民兵、災(zāi)區(qū)群眾的自救互救也是救災(zāi)中不可忽視的力量。

邢臺(tái)地震的處置過(guò)程，進(jìn)一步增強(qiáng)了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急準(zhǔn)備和防范意識(shí)，推動(dòng)了救援隊(duì)伍建設(shè)和地震科普工作的開(kāi)展。

2.唐山大地震

1976年7月28日凌晨，發(fā)生于河北唐山市的7.8級(jí)強(qiáng)烈地震是我國(guó)歷史上一次罕見(jiàn)的大地震。頃刻之間，一個(gè)百萬(wàn)人口的城市成為一片瓦礫。

面對(duì)嚴(yán)重的災(zāi)情，黨中央、國(guó)務(wù)院于28日晨6時(shí)在北京召開(kāi)唐山地震緊急會(huì)議，會(huì)議決定：

第一，成立各級(jí)救災(zāi)指揮部。建立中央救災(zāi)指揮部，由國(guó)務(wù)院4位副總理和北京軍區(qū)司令員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括國(guó)務(wù)院各部、委、辦和解放軍各軍、兵種主要負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)京、津、唐救災(zāi)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。會(huì)后，各級(jí)救援指揮部迅即建立，形成了完整的救災(zāi)組織系統(tǒng)，在第一時(shí)間展開(kāi)救援行動(dòng)。

第二，組織以解放軍為主體的救援隊(duì)伍。地震發(fā)生后，按照黨中央的部署，中央軍委和北京軍區(qū)立即下達(dá)了準(zhǔn)備救災(zāi)的預(yù)先號(hào)令。沈陽(yáng)部隊(duì)及有關(guān)軍兵種部隊(duì)組成救援隊(duì)伍，作為救援的主體力量參加現(xiàn)場(chǎng)救援行動(dòng)，開(kāi)展搶救人員、醫(yī)療救護(hù)、掩埋尸體、恢復(fù)地方組織、安置群眾生活、負(fù)責(zé)治安保衛(wèi)等工作，待地方組織建全后逐步移交，充分發(fā)揮了主力軍作用（圖2）。事實(shí)證明，軍隊(duì)投入越早，得救群眾就越多。如，當(dāng)時(shí)河北省軍區(qū)某連駐唐山電廠執(zhí)勤，震后立即投入救援行動(dòng)，震后5小時(shí)內(nèi)救出群眾350多人。

圖2 唐山大地震中解放軍在搶救震災(zāi)群眾

第三，按專業(yè)性質(zhì)對(duì)口救援。大地震的破壞涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等各個(gè)方面，救災(zāi)與恢復(fù)重建專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜，中央迅速制定了各系統(tǒng)對(duì)口包干救援的戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)的煤炭、鐵道、電力、郵電、建設(shè)等部門，分別承擔(dān)了各所屬系統(tǒng)工礦企業(yè)以及市政公用設(shè)施的搶修和恢復(fù)重建等工作，保證了各專業(yè)系統(tǒng)的救災(zāi)與恢復(fù)重建工作的順利進(jìn)行。

第四，建立現(xiàn)場(chǎng)與后方相結(jié)合的救援體制。有效地提高了傷員轉(zhuǎn)運(yùn)、救治救援人員、物資運(yùn)送等能力，為奪取抗震救災(zāi)工作的全面勝利起到重要的保障作用。

從唐山地震救援力量部署看，沿用的仍然是人海戰(zhàn)術(shù)。但由于有邢臺(tái)地震救援的經(jīng)驗(yàn)，一些軍隊(duì)中儲(chǔ)備有一定數(shù)量的民用救援器材（主要是鐵鍬、鐵錘、鋼釬、鎬頭等）。需要說(shuō)明的是，當(dāng)時(shí)的建筑主要是以磚木結(jié)構(gòu)的平房、磚混結(jié)構(gòu)的樓房為主，對(duì)救援裝備的性能要求不高，憑借人力和簡(jiǎn)單工器具可以解決很多的現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)題。

唐山地震救援經(jīng)驗(yàn)讓我們深刻地認(rèn)識(shí)到，事先準(zhǔn)備計(jì)劃對(duì)救援物資、救援隊(duì)伍等的有序調(diào)動(dòng)具有十分重要的作用，唐山地震的災(zāi)害處置，推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急預(yù)案概念的形成和發(fā)展。

經(jīng)歷了邢臺(tái)、唐山等大地震后，我國(guó)地震部門不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了我國(guó)地震災(zāi)害的應(yīng)急對(duì)策，為地震應(yīng)急預(yù)案概念的形成奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。1988年瀾滄—耿馬7.6級(jí)大地震后，為高效、有序地應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害事件，中國(guó)地震局借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法，率先在國(guó)內(nèi)重點(diǎn)地震危險(xiǎn)區(qū)組織開(kāi)展了地震應(yīng)急預(yù)案編制工作，并于1991年推出了我國(guó)第一部應(yīng)急預(yù)案《國(guó)內(nèi)破坡性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》。3.汶川大地震

2008年5月12日，四川省汶川縣發(fā)生了8.0級(jí)特大地震，造成了慘重的人員傷亡以及巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

震后第一時(shí)間，黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委立即做出部署，17萬(wàn)救援力量奔赴災(zāi)區(qū)展開(kāi)救援。其中解放軍和武警部隊(duì)約13.7萬(wàn)人，消防與地震救援隊(duì)伍約1.8萬(wàn)人，礦山、?；仍?duì)約4000人，國(guó)際救援隊(duì)8支，是我國(guó)歷次地震巨災(zāi)救援之最，也是我國(guó)首次接受國(guó)際救援隊(duì)的巨災(zāi)救援。

汶川特大地震是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)遭遇的救援難度最大、救援范圍最廣、成功搜救埋壓人員最多、轉(zhuǎn)移災(zāi)民最多、投入救援資源最多的一次地震，也是我國(guó)首次采用現(xiàn)代化救援理念和救援技術(shù)的一次救援活動(dòng)，為我們積累了抗擊地震災(zāi)害的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

總結(jié)汶川大地震救援的過(guò)程，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，面對(duì)現(xiàn)代化城市救援的復(fù)雜形勢(shì)，問(wèn)題和不足依然存在。

第一，面對(duì)汶川大地震受災(zāi)面積廣、災(zāi)情損失重、亟待救援的區(qū)域和場(chǎng)點(diǎn)多的現(xiàn)實(shí)情況，我們的救援力量，特別是專業(yè)救援隊(duì)伍和救援裝備在山區(qū)道路通行的機(jī)動(dòng)能力嚴(yán)重不足。

第二，地震初期，由于通信和大量道路中斷，造成災(zāi)情分布和程度不清，災(zāi)情無(wú)法快速獲取并傳輸?shù)角胺街笓]部，降低了救援決策指揮能力，在很大程度上延誤了救援時(shí)機(jī)。

第三，各專業(yè)救援隊(duì)伍以行業(yè)為主線各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，現(xiàn)場(chǎng)救援物資調(diào)度比較混亂，救援力量分布不均，沒(méi)能發(fā)揮出各方資源的最大優(yōu)勢(shì)。

第四，基層救援力量不足，先期處置能力較弱，群眾的自救互救意識(shí)和能力嚴(yán)重不足。

1966年至2008年的42年時(shí)間，我國(guó)的救援力量體系建設(shè)沒(méi)有太大的改觀。應(yīng)急救援隊(duì)伍的主體始終是解放軍，加上民兵預(yù)備役和災(zāi)區(qū)群眾的自發(fā)救助，救援隊(duì)伍的主體沒(méi)有發(fā)生大的變化，面對(duì)大規(guī)模的自然災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)救援仍然靠的是人海戰(zhàn)術(shù)。

值得一提的是，在汶川地震救援中，出現(xiàn)了地震專業(yè)救援隊(duì)伍和有組織的社會(huì)救援隊(duì)伍（圖3）。這些為數(shù)不多的地震專業(yè)救援隊(duì)伍，包括國(guó)家地震緊急救援隊(duì)和少數(shù)省級(jí)地震專業(yè)救援隊(duì)（很多省隊(duì)的隊(duì)員都是從國(guó)家地震緊急救援訓(xùn)練基地剛剛接受完培訓(xùn)，就投入了這場(chǎng)戰(zhàn)斗），在急難險(xiǎn)重任務(wù)中發(fā)揮出了尖刀和拳頭作用，憑借扎實(shí)的專業(yè)技能、靈活多樣的處置措施和英勇頑強(qiáng)的犧牲精神，給受災(zāi)者帶來(lái)了生的希望和勇氣，得到了黨、政府和人民的高度稱贊和肯定。讓我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代化城市災(zāi)害救援必須擁有現(xiàn)代化、專業(yè)化的救援隊(duì)伍。同時(shí)，有組織的社會(huì)救援志愿者隊(duì)伍也協(xié)助災(zāi)區(qū)政府做了大量的救災(zāi)工作，是政府可以依靠的重要輔助力量。

圖3 汶川特大地震北川中學(xué)救援現(xiàn)場(chǎng)

汶川大地震的救援行動(dòng)，讓我們深刻地體會(huì)到，已有救援人員的專業(yè)技術(shù)、救援裝備的配置水平、指揮調(diào)動(dòng)機(jī)制的快反性和精準(zhǔn)性均難以滿足城市災(zāi)難救援工作的現(xiàn)實(shí)需要，必須加速救援力量體系的專業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）2008年至2018年

2008年汶川大地震至2018年，是我國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)蓬勃發(fā)展的十年，尤其是在各級(jí)各類救援隊(duì)伍能力建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

1.救援力量進(jìn)一步發(fā)展壯大

一是中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)從組建時(shí)的240人，在黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委的指示下擴(kuò)編到480人，人員、裝備均增加了一倍。

二是在各政府的重視和支持下，省一級(jí)救援隊(duì)伍發(fā)展到83支、1.5萬(wàn)余人，市（地）級(jí)救援隊(duì)伍1000多支、10.6萬(wàn)人，縣（市）級(jí)救援隊(duì)伍2100多支、13.4萬(wàn)多人，基層專業(yè)救援力量得到進(jìn)一步的發(fā)展壯大。

三是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活水平和思想道德素質(zhì)日益提升，我國(guó)志愿者服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地從事應(yīng)急救援的志愿者隊(duì)伍達(dá)到1.1萬(wàn)多支、69.4萬(wàn)多人。

這一時(shí)期，基層的救援力量得到較大發(fā)展，為基層政府先期處置工作高效、有序地開(kāi)展提供了力量保障。

2.訓(xùn)練設(shè)施得到較大的完善

2004年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)建設(shè)部、公安部組織專人多次赴瑞士、俄羅斯、法國(guó)、日本、北美等地（國(guó)）考察了相關(guān)設(shè)施，結(jié)合國(guó)家應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的需要，并根據(jù)各基地所處區(qū)域的地理?xiàng)l件和典型的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，于2007年開(kāi)始相繼動(dòng)工。

經(jīng)過(guò)“十一五”“十二五”時(shí)期的建設(shè)，8個(gè)陸地搜尋與救護(hù)基地陸續(xù)投入使用。其中6個(gè)以公安消防特勤隊(duì)伍、消防培訓(xùn)基地為依托，分別設(shè)在遼寧省沈陽(yáng)市、浙江省紹興市、廣東省廣州市、重慶市、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市和河北省石家莊市，其余2個(gè)分別由中國(guó)地震局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局在甘肅省蘭州市和河南省平頂山市建立。加上2007年已經(jīng)投入使用的國(guó)家地震緊急救援訓(xùn)練基地，在國(guó)家層面建成了“1+8”專業(yè)應(yīng)急救援培訓(xùn)結(jié)構(gòu)體系，為促進(jìn)救援隊(duì)伍專業(yè)技術(shù)能力提升，起到了重要的基礎(chǔ)性作用。

以國(guó)家地震緊急救援訓(xùn)練基地為例，10年間，基地在做好國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)培訓(xùn)主業(yè)的同時(shí)，積極拓展服務(wù)范圍，培訓(xùn)對(duì)象涵蓋全國(guó)各級(jí)各類救援隊(duì)伍和省、市、縣政府應(yīng)急管理干部及志愿者隊(duì)伍。截止到2018年7月，訓(xùn)練基地舉辦各類培訓(xùn)班322期、近21000人次，學(xué)員遍及全國(guó)31個(gè)省自治區(qū)直轄市及港澳臺(tái)地區(qū)、340多個(gè)地市、2300多個(gè)縣市?，F(xiàn)而今，這些學(xué)員已成長(zhǎng)為各級(jí)各類救援隊(duì)的技術(shù)骨干，一部分更是擔(dān)任了各行業(yè)訓(xùn)練基地的專職教官，為各類應(yīng)急救援隊(duì)伍能力建設(shè)發(fā)揮了重要支撐作用。因此，國(guó)家地震緊急救援訓(xùn)練基地也被稱為“地震救援的黃埔軍?！薄?/p>

3.法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)得到加強(qiáng)

一是全國(guó)人大于2010年5月8日通過(guò)了《防震減災(zāi)法》修訂草案，在應(yīng)急救援方面，注重與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有關(guān)規(guī)定的銜接；同時(shí)增加了地震應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育和應(yīng)急救援演練方面的規(guī)定，要求縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織開(kāi)展地震應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急救援演練，機(jī)關(guān)團(tuán)體企事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際開(kāi)展地震演練活動(dòng)，提升基層的防震救災(zāi)意識(shí)和能力。

二是出臺(tái)了一批應(yīng)急救援的隊(duì)伍建設(shè)和裝備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)場(chǎng)工作規(guī)程和搜救技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，并編制了一批配套的培訓(xùn)教材、指導(dǎo)手冊(cè)，為地震應(yīng)急救援隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)奠定了較好的基礎(chǔ)。

綜上所述，這一時(shí)期我國(guó)的救援力量組成發(fā)生了變化，出現(xiàn)真正意義上的專業(yè)救援隊(duì)和有組織的社會(huì)救援力量，其比例也在不斷地上升；同時(shí)，“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主，部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、科學(xué)應(yīng)對(duì)”地震災(zāi)害事件的應(yīng)急管理工作格局逐步形成和完善。

在這十年中，我們也一直在研究軍地協(xié)作、聯(lián)動(dòng)的指揮調(diào)度機(jī)制，提出了“地震應(yīng)急工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理和分級(jí)、分部門負(fù)責(zé)”的原則，試圖改變由于條塊分割所造成的應(yīng)急效能低下體制機(jī)制弊端。但是實(shí)際效果并不理想，多頭指揮、重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)等問(wèn)題仍然比較突出。

（三）2018年十三屆人大一次會(huì)議之后

2018年十三屆人大一次會(huì)議之后中國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，結(jié)合新時(shí)代、新要求，我們站在新的起點(diǎn)上，謀劃大國(guó)的應(yīng)急管理體制。

十三屆人大一次會(huì)議表決通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的部委充實(shí)和加強(qiáng)了政府的公共事業(yè)管理，尤其是整合了國(guó)家應(yīng)急救援力量組建了應(yīng)急管理部，實(shí)現(xiàn)了由“單災(zāi)種”的條塊管理，向多災(zāi)種的綜合管理、綜合減災(zāi)、綜合救災(zāi)的轉(zhuǎn)變，既要解決好“救”的問(wèn)題，更要解決和落實(shí)好“防”的工作。應(yīng)急管理部的成立，改變了以往“分行業(yè)、分部門”的條塊分割管理模式，成立了專門的、統(tǒng)一的常設(shè)職能部門，對(duì)我國(guó)公共安全實(shí)行一體化管理。

與此同時(shí)，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》第五十六條和第五十九條規(guī)定：

（五十六）公安消防部隊(duì)改制，公安消防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全都轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部，承擔(dān)滅火救援和其他應(yīng)急救援工作，充分發(fā)揮應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)的作用。

（五十九）武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)為非現(xiàn)役專業(yè)隊(duì)伍后，現(xiàn)役編制轉(zhuǎn)為行政編制，并入應(yīng)急管理部，承擔(dān)森林滅火等應(yīng)急救援任務(wù)，發(fā)揮國(guó)家應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)作用。

18萬(wàn)消防官兵和2萬(wàn)多森林消防官兵脫下軍裝，由現(xiàn)役編制轉(zhuǎn)為行政編制，成為國(guó)家應(yīng)急救援的主力軍、國(guó)家隊(duì)，成為國(guó)家層面的專業(yè)救援力量。

應(yīng)急管理部的組建，從應(yīng)急管理機(jī)制、指揮調(diào)度體系、救援隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制方面均有了較大的改變，建立了扁平化的指揮調(diào)度體系，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急救援力量的整合，由跨行業(yè)、跨部門，變?yōu)閮?nèi)控指揮，指揮鏈條縮短，反應(yīng)更加迅速高效。具體包括：建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作，并將地震應(yīng)急救援納入了“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的體系之中，對(duì)于綜合應(yīng)對(duì)和處置大地震后出現(xiàn)的各種次生、衍生災(zāi)害，實(shí)行一體化高效、精準(zhǔn)處置，提高救援效能，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失均具有十分重要的意義和作用。

三年來(lái)，在應(yīng)急管理部黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，部系統(tǒng)上下堅(jiān)持把習(xí)近平總書記訓(xùn)詞作為統(tǒng)領(lǐng)隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的“魂”和“綱”，以“學(xué)在深處、謀在新處、干在實(shí)處”的昂揚(yáng)精神，全面鍛造新時(shí)代應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)，努力擔(dān)負(fù)起黨和人民賦予的職責(zé)使命。

“十三五”期間，整合形成了50余萬(wàn)人的救援力量，基本建成中央、省、市、縣四級(jí)救援物資體系，完善了全國(guó)統(tǒng)一的報(bào)災(zāi)系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)預(yù)警、通信信息、緊急運(yùn)輸、裝備配置等保障能力進(jìn)一步得到加強(qiáng)，面對(duì)災(zāi)害事故的應(yīng)急救援救助能力有了大幅度提高。

今年5月14日，應(yīng)急管理部發(fā)起了“應(yīng)急使命·2021”演習(xí)，這既是對(duì)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”條件下應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急救援能力的考驗(yàn)，也是全面檢視應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革成果的一次重要契機(jī)（圖4）。通過(guò)檢驗(yàn)和評(píng)估，救援隊(duì)伍全要素應(yīng)急水平、全災(zāi)種應(yīng)急能力、全天候應(yīng)急準(zhǔn)備等建設(shè)能力顯著提升，力量構(gòu)成和任務(wù)方向進(jìn)一步明確，裝備配置及攜（運(yùn)）行標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，遂行應(yīng)急救援任務(wù)的遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)能力、現(xiàn)場(chǎng)處置的指揮與控制能力、形勢(shì)研判與評(píng)估能力、技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)變能力、自我醫(yī)療保障及疫情常態(tài)下隊(duì)員的健康管理、通信與后勤綜合保障能力等普遍有所提高，中國(guó)特色大應(yīng)急救援力量體系基本形成。

圖4 “應(yīng)急使命·2021”雅安主演習(xí)現(xiàn)場(chǎng)救援隊(duì)伍列隊(duì)

但同時(shí)必須清醒地認(rèn)識(shí)到，目前我們應(yīng)急基礎(chǔ)依然薄弱，距離有效應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害事故和急難險(xiǎn)重任務(wù)的要求還有較大差距。正如2019年7月5日習(xí)近平總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議的講話中指出的：完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問(wèn)題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做。要以“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”為統(tǒng)領(lǐng)，以“推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”為著力點(diǎn)，把“機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化”同“健全完善制度機(jī)制”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)、把“加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)”同“提高國(guó)家治理水平”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，繼續(xù)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。

中國(guó)地震應(yīng)急救援事業(yè)的展望

隨著城市化發(fā)展，城市繁榮的背后也潛藏著越來(lái)越多的自然或人為災(zāi)難隱患。近年來(lái)，世界城市災(zāi)難時(shí)有發(fā)生，城市災(zāi)難已成為全球性挑戰(zhàn)。因此，國(guó)際減災(zāi)專家一致認(rèn)為，研究國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，首先要提升城市抵御各種災(zāi)難的能力。

“十四五”時(shí)期，中國(guó)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，人民群眾對(duì)幸福感、獲得感、安全感的要求不斷提升。面對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們必須加速國(guó)家應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，統(tǒng)籌優(yōu)化和有效銜接“防”與“救”的責(zé)任鏈條，全面提升防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的能力。做好新時(shí)期的地震應(yīng)急救援工作，與我國(guó)應(yīng)急管理體制改革密切相關(guān)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略要求的必然選擇。因此，必須堅(jiān)持“依靠法制，依靠科技，依靠基層”的原則，以“提升大震巨災(zāi)應(yīng)急處置能力建設(shè)”為牽引，做好“應(yīng)對(duì)百年一遇災(zāi)害”的各項(xiàng)準(zhǔn)備，集中精力解決好影響應(yīng)急處置效果的“斷、亂、慢”和“弱”等突出問(wèn)題，在此提出以下建議。

（一）解決“斷”的措施

1.深入探索、重新架構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代化應(yīng)急通信保障系統(tǒng)。開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)極端惡劣條件下的應(yīng)急通信保障能力建設(shè)，按照標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、一體化的要求，重塑國(guó)家、省、市前后方協(xié)同的現(xiàn)代化應(yīng)急通信保障系統(tǒng)。建立健全信息速報(bào)和應(yīng)急通信保障網(wǎng)，提升基層末端通信保障能力，從點(diǎn)對(duì)點(diǎn)通信到空天地一體化互聯(lián)互通。推進(jìn)我國(guó)“星鏈網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”民用研發(fā)，探索北斗短報(bào)文功能手機(jī)化應(yīng)用的可行性；建設(shè)適應(yīng)我國(guó)應(yīng)急體系和能力現(xiàn)代化的多災(zāi)種早期預(yù)警體系，開(kāi)展基于物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)災(zāi)情快速獲取與研判系統(tǒng)研發(fā)，開(kāi)展廢墟壓埋人員快速定位裝備引進(jìn)列裝；在地震重點(diǎn)危險(xiǎn)地區(qū)加大災(zāi)情偵察輕騎兵隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)推廣，加強(qiáng)應(yīng)急通信人才隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)力度。

2.完善手段、加強(qiáng)配合，確保應(yīng)急調(diào)度指令暢通。推進(jìn)聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)建設(shè)，縱向建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)視頻調(diào)度系統(tǒng)，橫向?qū)崿F(xiàn)與公安、氣象、自然資源、水利、交通、地震等部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實(shí)時(shí)共享災(zāi)情信息，確保有關(guān)抗震救災(zāi)的指揮調(diào)度指令能夠快速通達(dá)；建立應(yīng)急指揮資源大數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)放和應(yīng)急社會(huì)化服務(wù)，建立以“救援力量、救災(zāi)物資、應(yīng)急裝備、避難場(chǎng)所、專家?guī)?、危險(xiǎn)源、重點(diǎn)防護(hù)目標(biāo)和醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍”等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為主的大數(shù)據(jù)庫(kù)，達(dá)到指揮調(diào)度精準(zhǔn)化。

（二）治理“亂”的方案

1.總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加速立法，依法規(guī)范做好應(yīng)急處置工作。加快法制建設(shè)步伐，促使中國(guó)特色應(yīng)急管理體系走向成熟、定型，以制定《綜合減災(zāi)法》《應(yīng)急管理法》為核心目標(biāo)，在認(rèn)真總結(jié)防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)工作進(jìn)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合應(yīng)急管理體系工作實(shí)際，及時(shí)將全局性、指導(dǎo)性的要求以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的形式固定下來(lái)，不斷修訂完善應(yīng)急工作法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及其實(shí)施細(xì)則，在新的應(yīng)急管理體制下，注重協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免法律法規(guī)的條文之間相互矛盾沖突，為應(yīng)急管理的有序高效運(yùn)行提供法律保障。

2.細(xì)化流程、責(zé)任到位，確保救災(zāi)工作有序展開(kāi)。一方面，在原有應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制的前提下，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則進(jìn)一步區(qū)分和細(xì)化國(guó)家、省、市、縣四級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的事權(quán)、財(cái)政、指揮權(quán)等，明確和規(guī)范先期出動(dòng)編成，明晰市縣政府及省級(jí)有關(guān)部門的先期處置工作內(nèi)容，細(xì)化各級(jí)政府“一張圖”“一張表”，使政府應(yīng)急處置流程化；另一方面，梳理應(yīng)急啟動(dòng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要任務(wù)，將應(yīng)急啟動(dòng)職責(zé)任務(wù)細(xì)化到抗震救災(zāi)指揮部各成員單位和個(gè)人，確保抗震救災(zāi)各項(xiàng)工作分批、逐次、有序展開(kāi)，并保證調(diào)用隊(duì)伍、資源、裝備的規(guī)模與應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別相適應(yīng)。

（三）破解“慢”的手段

1.改進(jìn)技術(shù)、融合發(fā)展，構(gòu)建空天地一體化的多源災(zāi)情快速獲取技術(shù)系統(tǒng)。利用城市運(yùn)行系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、社交媒體、無(wú)人機(jī)遙感、衛(wèi)星遙感及現(xiàn)場(chǎng)移動(dòng)終端調(diào)查等手段，構(gòu)建空天地一體化的多源災(zāi)情快速獲取技術(shù)系統(tǒng)，并加速滿足“全災(zāi)種、大應(yīng)急”要求的國(guó)家綜合數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建立和完善事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事后快速評(píng)估的科學(xué)方法和技術(shù)體系，為地震災(zāi)害及其災(zāi)害鏈發(fā)生后的整個(gè)生命救援和應(yīng)急期災(zāi)區(qū)的救災(zāi)行動(dòng)提供科學(xué)有效的信息服務(wù)。

2.加強(qiáng)協(xié)調(diào)、搭建平臺(tái)，構(gòu)建貫通國(guó)家到地方的多級(jí)應(yīng)急指揮體系。一方面，促進(jìn)各級(jí)政府的應(yīng)急統(tǒng)合平臺(tái)、專業(yè)部門平臺(tái)、關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施和生命線運(yùn)行平臺(tái)的接口統(tǒng)一和數(shù)據(jù)共享，搭建一體化、開(kāi)放型、智慧型協(xié)同指揮調(diào)度平臺(tái)，為國(guó)家、省、市、縣指揮部組織協(xié)調(diào)、調(diào)度部署、會(huì)商研判、物資保障、生命線工程搶險(xiǎn)等各項(xiàng)應(yīng)急處置工作提供技術(shù)支撐；另一方面，實(shí)現(xiàn)線上線下互動(dòng)，建立各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，智能生成與實(shí)際情況相適應(yīng)的處置方案，包括應(yīng)急隊(duì)伍需求、裝備配置、應(yīng)急物資清單和調(diào)度配送等，并完善突發(fā)事件處置后的科學(xué)評(píng)估、總結(jié)和完善等功能，使災(zāi)害應(yīng)急處置工作信息業(yè)務(wù)規(guī)范化、自動(dòng)化，構(gòu)建起貫通國(guó)家到地方的多級(jí)應(yīng)急指揮體系。

3.深化改革、統(tǒng)一管理，構(gòu)建一體化的國(guó)家消防力量組織指揮體系。在建設(shè)現(xiàn)代化消防體系上，按照黃明書記提出的查問(wèn)題補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的要求，深化改革，進(jìn)一步加強(qiáng)消防和森林消防力量的整合力度，構(gòu)建在應(yīng)急管理部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，集國(guó)家主力軍和專業(yè)隊(duì)職能于一身的國(guó)家消防力量組織指揮體系，逐步理順綜合性消防救援隊(duì)伍建設(shè)、管理和指揮調(diào)度等方面的關(guān)系，提升救援隊(duì)伍的快速部署能力。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)救援隊(duì)員的專業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)展各級(jí)各類救援隊(duì)伍能力分級(jí)測(cè)評(píng)，促進(jìn)救援隊(duì)伍的規(guī)范化、專業(yè)化和正規(guī)化建設(shè)；建設(shè)地區(qū)性專業(yè)化的運(yùn)輸應(yīng)急物資裝備保障中心和機(jī)動(dòng)隊(duì)伍，保障大震巨災(zāi)條件下救援力量遠(yuǎn)程遂行救援任務(wù)的需要。

（四）彌補(bǔ)“弱”的建議

以全面提升應(yīng)急救援隊(duì)伍快速反映和部署能力為突破口，加速完善應(yīng)急救援力量體系建設(shè)。

1.健全體系、優(yōu)化布局，強(qiáng)化航空救援能力建設(shè)。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家航空救援局和國(guó)家航空救援隊(duì)，促進(jìn)各大國(guó)有航空公司的航空救援專項(xiàng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)家森林消防隊(duì)的航空救援能力建設(shè)。一是加強(qiáng)航空應(yīng)急救援法規(guī)制度建設(shè)，將應(yīng)急救援航空力量納入國(guó)家應(yīng)急救援指揮體系統(tǒng)一籌劃，整合各種航空救援力量，優(yōu)化布局，發(fā)揮整體合力；二是加強(qiáng)航空應(yīng)急救援體制機(jī)制建設(shè)，健全各地方、各單位以及各種救援力量間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保在災(zāi)害事故發(fā)生后，第一時(shí)間航空救援資源的統(tǒng)一調(diào)度；三是加強(qiáng)航空應(yīng)急救援信息系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)國(guó)家航空調(diào)度指揮信息系統(tǒng)，為各類救援行動(dòng)提供必要的信息通信支撐；四是健全航空救援保障機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃民用機(jī)場(chǎng)、航站、臨時(shí)起降點(diǎn)網(wǎng)格化建設(shè)，滿足遠(yuǎn)程力量投送、空中轉(zhuǎn)場(chǎng)和救援任務(wù)場(chǎng)地需要。

2.平戰(zhàn)結(jié)合、專常兼?zhèn)洌y(tǒng)籌優(yōu)化專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)。進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，持續(xù)推進(jìn)礦山、隧道、危險(xiǎn)化學(xué)品、油氣管道、水上運(yùn)輸?shù)葘I(yè)特色明顯的國(guó)家救援隊(duì)伍建設(shè)，結(jié)合各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，建設(shè)地方安全生產(chǎn)應(yīng)急救援骨干隊(duì)伍，配齊大型關(guān)鍵救援裝備，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，提升本土救援能力，減少對(duì)外部救援力量的依賴，提升大震巨災(zāi)引發(fā)事故災(zāi)難的專業(yè)應(yīng)急能力。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃、注重實(shí)效，加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療救援與保障體系標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。一是強(qiáng)化部門協(xié)作。與衛(wèi)健委系統(tǒng)建立各級(jí)救援—醫(yī)療聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化流程，信息共享，縮短人員救治響應(yīng)時(shí)間。二是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。制定應(yīng)急醫(yī)療救援與保障相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一裝備標(biāo)識(shí)，按隊(duì)伍級(jí)別、救援任務(wù)配備標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)療急救裝備、藥品和保障人員。三是加強(qiáng)衛(wèi)生后勤人才培養(yǎng)，強(qiáng)化衛(wèi)生后勤人員醫(yī)療急救隊(duì)伍建設(shè),確保滿足救援任務(wù)要求。

4.制定政策、積極扶持，全面推進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量管理系統(tǒng)建設(shè)。制定社會(huì)應(yīng)急力量健康發(fā)展的指導(dǎo)性政策，明確社會(huì)應(yīng)急力量參與救援的法律地位和責(zé)任、鼓勵(lì)支持政策等內(nèi)容；建立救援現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)入制度和保障機(jī)制，將社會(huì)力量編入各級(jí)政府預(yù)案中，并在指揮部下設(shè)社會(huì)力量管理組，實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)急力量依法依規(guī)有序參與應(yīng)急救援救災(zāi)；建立完善隊(duì)伍建設(shè)和技能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，大力推廣應(yīng)急救援從業(yè)人員職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，全面推廣社會(huì)應(yīng)急力量管理系統(tǒng)，鼓勵(lì)支持應(yīng)急救援樞紐型組織進(jìn)入平臺(tái)，提高社會(huì)應(yīng)急力量與政府應(yīng)急管理體系對(duì)接效率，真正發(fā)揮社會(huì)應(yīng)急力量作為救援輔助隊(duì)伍的作用。

結(jié)語(yǔ)

潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸。應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖已經(jīng)繪就，奮發(fā)有為正當(dāng)其時(shí)。

面對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的嚴(yán)峻形勢(shì)，按照“人民至上、生命至上”，不斷提升人民群眾“幸福感、獲得感、安全感”的要求，深化應(yīng)急管理體制機(jī)制的改革，不斷提升應(yīng)對(duì)特重大災(zāi)害的綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。我們要牢記習(xí)近平總書記的囑托，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，扎實(shí)做好公共安全工作，為實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安、世界和平穩(wěn)定而奮斗！