新中國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策演進(jìn)的歷史邏輯與優(yōu)化策略
——基于政策文本的分析

何菊玲, 趙小剛，2

(1 陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部， 陜西 西安 710062； 2 寶雞文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 陜西 寶雞 721013)

一、 問題的提出

加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、提升鄉(xiāng)村教師專業(yè)素質(zhì)，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào):“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村教育工作統(tǒng)籌……提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，加大鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)力度，采取公費(fèi)師范教育等方式吸引高等學(xué)校畢業(yè)生到鄉(xiāng)村任教，對長期在鄉(xiāng)村任教的教師在職稱評定等方面給予優(yōu)待，保障和改善鄉(xiāng)村教師待遇，提高鄉(xiāng)村教師學(xué)歷水平、整體素質(zhì)和鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化水平”[1]。發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育，建設(shè)一支較高專業(yè)水平的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，幫助鄉(xiāng)村孩子學(xué)習(xí)成才，阻斷貧困現(xiàn)象代際傳遞，是功在當(dāng)代、利在千秋的大事。[2]為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須在研究、反思已有政策的基礎(chǔ)上制定更加行之有效的教育政策加以引導(dǎo)和支持。

目前，學(xué)界主要從鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策制定和反思兩方面進(jìn)行了一些卓有成效的研究。但相較于其他教育政策的研究，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策研究總體來說受關(guān)注的程度還不高，研究成果數(shù)量相對較少。我們以農(nóng)村教師政策、鄉(xiāng)村教師政策為關(guān)鍵詞，通過中國知網(wǎng)檢索，截至2021年4月，學(xué)位論文只有1篇，期刊論文只有9篇；以農(nóng)村教師隊(duì)伍、鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)期刊論文有3篇，學(xué)位論文有114篇。在政策制定方面，研究者主要從鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問題入手，為政策制定出謀劃策。對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的反思性研究大多聚焦于改革開放和21世紀(jì)以后出臺(tái)的相關(guān)政策(1)這些研究主要有：石燈明、蔣志平《新時(shí)代視域下鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策意蘊(yùn)、弱勢表征及路徑選擇》，《當(dāng)代教育論壇》2020年第1期；張布和《新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策脈絡(luò)和實(shí)踐理路》，《教師教育學(xué)報(bào)》2021年第1期；邵澤斌《新世紀(jì)國家對農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的特別性支持政策:成效、問題與建議》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期；李霞《我國農(nóng)村教師政策的歷史脈絡(luò)與評析》，《湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。，主要針對其執(zhí)行難、落實(shí)難的問題進(jìn)行了反思，而對于新中國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策歷史發(fā)展脈絡(luò)的總體性研究則很少。也有研究者對1949—2015年出臺(tái)的鄉(xiāng)村教師政策從職業(yè)吸引力、特色專業(yè)發(fā)展和評價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行了回顧與反思，并提出了相應(yīng)的建設(shè)性建議。[3]這些研究對于鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的進(jìn)一步優(yōu)化有著積極的作用，但是已有研究缺乏對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的歷史發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯進(jìn)行考察，缺少對其演進(jìn)的歷史根源進(jìn)行發(fā)掘與探究，過于注重政策之表而忽略其本，由此遮蔽了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策存在的一些根本問題。

本文在對1949—2021年以來黨和政府出臺(tái)的有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策文本進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策放置于當(dāng)時(shí)代國家教育政策的宏觀框架下，分析鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的歷史脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯，探究其產(chǎn)生的根源，總結(jié)汲取其成功經(jīng)驗(yàn)，反思其局限與不足，從而為政策優(yōu)化提供建議，以期能夠?yàn)楦谩⒏斓亟ㄔO(shè)一支熱愛、扎根鄉(xiāng)村的數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍提供理論依據(jù)與政策支持。

二、 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策概念界說與研究方法

(一) 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策概念界說

農(nóng)村與鄉(xiāng)村經(jīng)常被學(xué)者認(rèn)為是相同的概念，但實(shí)際上二者仍有區(qū)別。鄉(xiāng)村主要是指區(qū)別于城鎮(zhèn)而言的地域性概念。2006年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定》，“以國務(wù)院關(guān)于市鎮(zhèn)建制的規(guī)定和我國的行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，以民政部門確認(rèn)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)為最小劃分單元，將我國的地域劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村”。本規(guī)定劃定的城鎮(zhèn)(城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū))以外的其他區(qū)域都是鄉(xiāng)村。[4]2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》將“鄉(xiāng)村”界定為：“鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動(dòng)的主要空間”[5]3；而“農(nóng)村”則是以生產(chǎn)方式或者說是職業(yè)來界定的概念，主要指“以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人聚居的地方”[6]1 004，但是,在農(nóng)村的居民并不意味著都在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“鄉(xiāng)村”與“農(nóng)村”在含義上還是有區(qū)別的。

20世紀(jì)30年代，陶行知在《中國教育改造》一書中提出鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村教師的概念。他說：“鄉(xiāng)村學(xué)校做改造鄉(xiāng)村生活的中心，鄉(xiāng)村教師做改造鄉(xiāng)村生活的靈魂?！盵7]80新中國成立后，無論是學(xué)術(shù)研究還是教育政策都將鄉(xiāng)村教師和農(nóng)村教師視為同義詞。2015年在《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》中明確界定：鄉(xiāng)村教師是指“包括全國鄉(xiāng)中心區(qū)、村莊學(xué)校教師”[2]。在本文中除政策文本的引述外，一律使用鄉(xiāng)村教師概念。

本文所謂鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍構(gòu)成的主體，主要包括幼兒教育、小學(xué)教育和中學(xué)教育階段在內(nèi)的基礎(chǔ)教育教師。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)主要是指通過保障鄉(xiāng)村教師數(shù)量的穩(wěn)定、擴(kuò)充和質(zhì)量提升，以便有充足的優(yōu)質(zhì)教師來滿足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的需要。本文對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策文本的分析也主要基于這兩個(gè)維度。

新中國成立以來，明確以鄉(xiāng)村或農(nóng)村教師命名的政策較少，多數(shù)政策嵌套在有關(guān)教育的法律、法規(guī)和政策文件中，因此鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策實(shí)際上是包括教育法律、法規(guī)、教育的大政方針、與鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍相關(guān)的教育政策以及鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)專指性政策在內(nèi)的集合，大致可以分為引導(dǎo)性、指導(dǎo)性和支持性政策。

(二) 研究方法

本文選取1949—2021年有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的教育法律、法規(guī)和政策文本為研究對象。文獻(xiàn)主要源于何東昌主編的《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1997)》《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1998—2002)》以及《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(2003—2008)》；2009年之后的文獻(xiàn)主要來源于中華人民共和國中央人民政府、中華人民共和國教育部等官方網(wǎng)站。本研究涉及鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策文本主要有三大類： 一是國家發(fā)展戰(zhàn)略、教育法律以及黨的教育方針等有關(guān)國家大政方針的政策文本； 二是嵌套在相關(guān)教育政策中的關(guān)聯(lián)性政策文本； 三是完全針對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的專指性政策文本。

本文采用政策文本分析的方法進(jìn)行研究。首先，基于政策文本，將鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策放置于當(dāng)時(shí)代國家政策的宏觀框架中進(jìn)行分析。其次，基于鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)涵，從鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的數(shù)量補(bǔ)充和質(zhì)量提升兩個(gè)維度進(jìn)行政策文本分析。數(shù)量補(bǔ)充維度涉及教師數(shù)量補(bǔ)充方式和隊(duì)伍穩(wěn)定方法兩個(gè)方面；質(zhì)量提升維度涉及教師專業(yè)能力、學(xué)歷要求和培養(yǎng)、培訓(xùn)方式等方面。再次，根據(jù)政策演進(jìn)的文本分析，將鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的歷史演進(jìn)分為3個(gè)發(fā)展階段，并對其演進(jìn)邏輯進(jìn)行深入分析與探討。

三、 新中國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策演進(jìn)的歷史邏輯

鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的演進(jìn)大致可以分為初步探索、積極探索與發(fā)展和均衡聚焦發(fā)展等3個(gè)歷史階段。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展共生共榮。對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的文本分析與理解必須將其放置于當(dāng)時(shí)代教育發(fā)展的宏觀背景下，這樣才能有助于探尋其政策演進(jìn)的歷史邏輯。

(一) 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的初步探索時(shí)期(1949—1976)

這一時(shí)期，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育相較于鄉(xiāng)村成人教育和城市基礎(chǔ)教育來說都處于較為邊緣的位置,鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題還未完全進(jìn)入國家政策視野。在20世紀(jì)60年代前半期，河南、河北等省一些鄉(xiāng)村地區(qū)為普及小學(xué)教育，主動(dòng)探索并積累了一些鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，中共中央和教育部也分別轉(zhuǎn)發(fā)其經(jīng)驗(yàn)材料，號(hào)召各地參照學(xué)習(xí)。同時(shí)也請各地“如有較好的典型經(jīng)驗(yàn)，或是需要請示的問題，均請及時(shí)報(bào)部，以便進(jìn)行統(tǒng)一研究”[8]1 235。因此這一時(shí)期有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策主要體現(xiàn)為自下而上的初步探索。

1. 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的邊緣化及其有限發(fā)展

從1949年新中國成立到1976年的27年間，新中國教育的發(fā)展經(jīng)歷了艱難探索、曲折發(fā)展乃至停滯的過程。新中國成立后亟需大量社會(huì)主義建設(shè)人才，發(fā)展教育成為黨和政府面臨的最為重要的迫切任務(wù)之一。1949年，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”[8]1。根據(jù)這一綱領(lǐng)，黨確立了教育“為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”[8]17的方針?；谶@一教育方針，到1965年，中共中央和教育部先后出臺(tái)了一系列政策發(fā)展教育事業(yè)，其關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域是發(fā)展高等教育、工農(nóng)教育、師范教育和掃盲教育。

(1) 縱橫比較下鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的邊緣化

根據(jù)政策頒布的數(shù)量與支持力度，將鄉(xiāng)村小學(xué)教育同鄉(xiāng)村成人教育和城市小學(xué)教育進(jìn)行縱向與橫向比較，發(fā)現(xiàn)這一時(shí)期的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育基本上處于邊緣地位。

第一，同鄉(xiāng)村成人教育相比，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育處于邊緣位置。新中國成立之初，亟需大批農(nóng)村干部和技術(shù)人員。發(fā)展農(nóng)村干部教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)教育和掃盲教育是當(dāng)時(shí)農(nóng)村教育的重要任務(wù)。在1950年召開的第一次全國工農(nóng)教育會(huì)議上，對工農(nóng)教育的對象、內(nèi)容、實(shí)施步驟、領(lǐng)導(dǎo)管理、教育教學(xué)原則、師資和經(jīng)費(fèi)等做出明確規(guī)定，其目的就是要提高工農(nóng)干部的文化技術(shù)水平，造就工農(nóng)出身的管理和技術(shù)干部。根據(jù)此次會(huì)議精神出臺(tái)了大量指導(dǎo)性和支持性政策，如大力發(fā)展培養(yǎng)農(nóng)村干部的工農(nóng)速成中學(xué)[8]8、培養(yǎng)技術(shù)人才的農(nóng)業(yè)中學(xué)[8]984、實(shí)行掃盲的冬令學(xué)校[8]2以及業(yè)余學(xué)校[8]169等，這些政策促使農(nóng)村干部教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)教育有了較大發(fā)展。相較于農(nóng)村成人教育的政策數(shù)量和支持力度，有關(guān)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育以及鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策數(shù)量明顯偏少，支持力度相對較弱，而且大多嵌套于其他教育政策中。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育以小學(xué)教育為主。一些大齡兒童也希望能夠進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)，導(dǎo)致小學(xué)生的年齡普遍偏大[8]264。由于在辦學(xué)主導(dǎo)思想、教育經(jīng)費(fèi)和師資隊(duì)伍建設(shè)等方面缺乏政策的指導(dǎo)與支持，導(dǎo)致鄉(xiāng)村小學(xué)入學(xué)率偏低，許多貧下中農(nóng)子女難以入學(xué)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育處于較為邊緣的位置。

第二，同城市小學(xué)教育相比，鄉(xiāng)村小學(xué)教育也逐漸被邊緣化。這一時(shí)期，“城市優(yōu)先發(fā)展”的主導(dǎo)思想和政策設(shè)計(jì)重點(diǎn)是發(fā)展城市小學(xué)。伴隨著國家工業(yè)化的進(jìn)程，城市人口增長較快，而此時(shí)城市小學(xué)的增加比例小于鄉(xiāng)村，由此影響了工業(yè)化進(jìn)程。為落實(shí)“首先使工人生活有所改善”[9]1 428的執(zhí)政方略，黨和政府將教育重心放在了以工人為主要群體的城鎮(zhèn)地區(qū)，各類教育資源也向城鎮(zhèn)傾斜。1953年，周恩來在《政務(wù)院關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》中明確指出：“今后應(yīng)首先著重辦好城市小學(xué)、工礦區(qū)小學(xué)”，“公立小學(xué)應(yīng)作適當(dāng)發(fā)展”。[8]263“對鄉(xiāng)村公立小學(xué)，除在學(xué)校較少的少數(shù)民族地區(qū)和老革命根據(jù)地應(yīng)作適當(dāng)發(fā)展外，其他地區(qū)均應(yīng)以整頓提高為主，一般不作發(fā)展?！钡强梢园l(fā)展“鄉(xiāng)村完全小學(xué)和中心小學(xué)”以及“分散的不正規(guī)的小學(xué)，如半日班、早學(xué)、夜校之類”。[8]263自1965年開始，國家在各地鄉(xiāng)村積極探索普及小學(xué)教育的基礎(chǔ)上，開始注重采取多種形式大力發(fā)展鄉(xiāng)村小學(xué)教育，在逐步普及四年制初小教育的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步普及完全小學(xué)教育。[8]1 358

(2) 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的有限發(fā)展

盡管鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育處于邊緣化狀態(tài)，但是黨和政府仍然在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)模式以及師資補(bǔ)充方面給予了一定的政策支持。

首先，經(jīng)費(fèi)短缺是制約教育發(fā)展的主要因素之一。為了解決教育經(jīng)費(fèi)問題，《第一次全國初等教育與師范教育會(huì)議報(bào)告》建議：“當(dāng)前解決市、縣初等教育經(jīng)費(fèi)問題的方針是由地方政府統(tǒng)籌與依靠群眾辦學(xué)相結(jié)合”，并規(guī)定“各市、縣人民政府應(yīng)根據(jù)群眾需要與自愿的原則，提倡群眾辦學(xué)，如發(fā)動(dòng)群眾出工、出料、出錢修建校舍、添置校具、解決公雜費(fèi)開支、聘請教師等”[8]110。但由于各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，教育經(jīng)費(fèi)投入差異逐漸導(dǎo)致小學(xué)教育發(fā)展的地區(qū)不平衡。

其次，貫徹“兩條腿走路”的方針，在辦好全日制小學(xué)的基礎(chǔ)上，探索多種辦學(xué)方式，提高貧下中農(nóng)子女的入學(xué)率。20世紀(jì)60年代初，河南、河北、山東和山西等省的一些農(nóng)村，為了解決貧下中農(nóng)子女的入學(xué)問題，積極摸索出了一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，“勤儉辦學(xué)、節(jié)約開支，從各方面想辦法降低學(xué)習(xí)費(fèi)用，減輕群眾負(fù)擔(dān)，使貧窮的工農(nóng)子女上得起學(xué)，便于上學(xué)”[8]1 235；積極探索、嘗試舉辦“簡易小學(xué)”[8]1 248“半農(nóng)半讀學(xué)校”[8]1 309等。這些成功經(jīng)驗(yàn)與做法使“農(nóng)村適齡兒童的入學(xué)率，特別是廣大貧、下中農(nóng)子女入學(xué)率”提高[8]1 235。1964年，河北省陽原縣“學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到了95%以上”[8]1 716。1965年，170多個(gè)縣(市)的學(xué)齡兒童的入學(xué)率達(dá)到了90%以上，但是仍有“近30%的學(xué)齡兒童沒有入學(xué)”，而且“這些人主要分布在農(nóng)村”。[8]1 357為了提高貧下中農(nóng)子女的入學(xué)率，1963年和1964年，教育部和中共中央分別轉(zhuǎn)發(fā)和批轉(zhuǎn)了河南、河北省普及農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)驗(yàn)材料與報(bào)告，要求各地加以研究，并根據(jù)自己的實(shí)際情況加以推廣。[8]1 235，1 279《人民教育》和《人民日報(bào)》也針對山東日照、山西黎城舉辦農(nóng)村簡易小學(xué)、河北陽原縣普及小學(xué)教育發(fā)表評論和社論(2)1964年1月號(hào)《人民教育評論》：“辦好農(nóng)村簡易小學(xué)”；1964年6月2日《人民日報(bào)》社論：“陽原縣普及小學(xué)教育是教育戰(zhàn)線上的一面紅旗”。參見何東昌《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1997)》，海南出版社1998年版，第1 247頁；第1 283—1 284頁。，大力推廣他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。1965年，教育部指出：“目前，全國還有3 000萬兒童沒有入學(xué)，他們大都是生活比較困難的貧下中農(nóng)子女和深山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的兒童，要解決他們的入學(xué)問題”，就要實(shí)行“兩條腿走路”的方針，大力普及小學(xué)教育，“發(fā)展耕讀小學(xué)或耕讀班，辦好全日制小學(xué)”；要“采取多種多樣的辦學(xué)形式，建成一個(gè)為貧下中農(nóng)和廣大群眾服務(wù)的小學(xué)教育網(wǎng)”。[8]1 358

這一系列文件的出臺(tái)表明黨和政府開始關(guān)注貧下中農(nóng)子女上學(xué)讀書的問題，也反映了當(dāng)時(shí)各地普及鄉(xiāng)村小學(xué)教育的初步探索和嘗試，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。然而遺憾的是，直至1976年，雖然鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育在數(shù)量上還有一定的發(fā)展，但是在1965年之后就很少出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性和支持性政策了。

2. 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的初步探索

師資不足是制約鄉(xiāng)村教育普及的另一個(gè)關(guān)鍵因素。1951年，錢俊瑞在《在第一次全國初等教育與師范教育會(huì)議上的總結(jié)報(bào)告》中指出，要實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)五年制教育的目標(biāo)，“估計(jì)五年內(nèi)全國至少缺少小學(xué)教師100萬人……工農(nóng)教育需要增加教師15萬至20萬人，中等學(xué)校需要增加教師13萬人，幼兒教育至少需要數(shù)萬人”[8]115。不僅教師數(shù)量不足，而且質(zhì)量也不高。在當(dāng)時(shí)全國“150余萬小學(xué)教師中，約有60萬人文化程度不到初級(jí)師范畢業(yè)水平，其中更有一小部分水平不到高小畢業(yè)的程度，嚴(yán)重地影響了小學(xué)教育質(zhì)量的提高”[8]345，而鄉(xiāng)村小學(xué)教師情況更糟。為了解決師資缺乏問題，黨和政府提出“培養(yǎng)百萬人民教師”的奮斗目標(biāo)[8]115，并且出臺(tái)了一些指導(dǎo)性和支持性政策來擴(kuò)充、提升教師隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量。

這一時(shí)期出臺(tái)的有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策主要嵌套在其他政策中，沒有專指性文件(參見表1)。雖然鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育被邊緣化，但是一些鄉(xiāng)村地區(qū)在普及小學(xué)教育的同時(shí)，對教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了積極的初步的探索，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。

表1 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)初步探索時(shí)期的相關(guān)政策(1949—1976)

(1) 教師數(shù)量補(bǔ)充與隊(duì)伍的穩(wěn)定

第一，補(bǔ)充鄉(xiāng)村小學(xué)教師數(shù)量

這一時(shí)期解決全國性師資短缺問題的主要方針是，采取“正規(guī)師范教育與大量短期訓(xùn)練相結(jié)合”[8]128的“兩條腿走路”辦法：一方面要辦好正規(guī)師范學(xué)校，樹立師范教育必要的標(biāo)準(zhǔn)。通過“整頓并適當(dāng)擴(kuò)充現(xiàn)有師范學(xué)校，增辦縣初級(jí)師范學(xué)校”[8]94來補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師；另一方面通過“開辦各種短期師資訓(xùn)練班以及采用其他各種培養(yǎng)師資的辦法，以期迅速有效地供應(yīng)大量師資”[8]128。

而對農(nóng)村簡易小學(xué)和耕讀學(xué)校來說，主要是“采取能者為師的辦法”，酌量挑選一批較好的“不能升學(xué)的高、初中畢業(yè)生”[8]1 029和“聘請知識(shí)青年或民校教師”加以短期訓(xùn)練，使其成為“整個(gè)教師隊(duì)伍中的一支新軍”，由此方能“切實(shí)可行地解決貧下中農(nóng)子女的上學(xué)問題”。(3)參見《教育部批轉(zhuǎn)河北省教育廳關(guān)于農(nóng)村小學(xué)教育問題的報(bào)告》《辦好農(nóng)村簡易小學(xué)》《中共中央批轉(zhuǎn)河北省農(nóng)村教育問題的兩個(gè)材料》(何東昌《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1997)》，海南出版社1998年版，第1 309頁，第1 247—1 248頁，第1 279頁)。

第二，穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍

為了保證已有教師能夠安心鄉(xiāng)村小學(xué)教育工作，防止教師流失，這一時(shí)期還出臺(tái)了一些支持保障政策，適當(dāng)改善小學(xué)教師待遇問題。

一是尊重教師，提高教師社會(huì)地位。例如政策規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)該號(hào)召人民尊敬教師，非經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，不得任意解聘或隨便調(diào)動(dòng)教師；各地應(yīng)該選舉優(yōu)秀的人民教師為人民代表會(huì)議的代表或政府委員；應(yīng)該舉行優(yōu)秀教師的代表會(huì)議，給模范教師以物質(zhì)和精神的獎(jiǎng)勵(lì)，等等。[8]111

二是保證鄉(xiāng)村小學(xué)教師工資發(fā)放。政府規(guī)定教師每月工資最低標(biāo)準(zhǔn)，“應(yīng)以相當(dāng)于大灶供給制，不低于180斤至200斤糧食為原則，此項(xiàng)工資標(biāo)準(zhǔn)由各省市人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r具體規(guī)定，各地人民政府應(yīng)切實(shí)和嚴(yán)格地按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行……工資每年應(yīng)以12個(gè)月計(jì)算，按月發(fā)給……對于個(gè)別地區(qū)發(fā)生的欠薪、扣薪、不發(fā)薪、發(fā)霉米壞米、要教師遠(yuǎn)路領(lǐng)糧或向群眾催交公糧尾欠等不合理現(xiàn)象，應(yīng)即嚴(yán)格糾正”[8]111。

三是逐步和適當(dāng)?shù)亟鉀Q教師福利待遇問題，如產(chǎn)假、疾病和死亡等；幫助教師解決困難問題，如節(jié)日慰勞、代耕和子女入學(xué)問題等。[8]111此外，還要“著重解決有嬰兒的女教師、教養(yǎng)員，多子女教師、教養(yǎng)員和外縣(市)在本地服務(wù)教師、教養(yǎng)員的困難問題，對教職員本人或其家屬死亡的喪葬撫恤，得酌情予以補(bǔ)助”[8]235。

(2) 提升教師質(zhì)量

當(dāng)時(shí)對小學(xué)教師的要求主要是：“應(yīng)明確認(rèn)識(shí)自身責(zé)任的重大，努力學(xué)習(xí)，不斷提高自己的思想政治水平與業(yè)務(wù)能力，全心全意為人民服務(wù)，重視和安心小學(xué)教育工作，并應(yīng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)下密切地與群眾和家長聯(lián)系，發(fā)揚(yáng)刻苦耐勞，勇往直前的精神，克服一切困難，辦好小學(xué)教育，完成教育后一代的光榮任務(wù)”[8]111。在職學(xué)習(xí)和短期培訓(xùn)是當(dāng)時(shí)提高教師質(zhì)量的重要途徑。

第一，“建立系統(tǒng)的教師進(jìn)修制度”是提高在職教師政治、文化、業(yè)務(wù)水平，保證中小學(xué)教育質(zhì)量的基本方法。[8]168在職教師的學(xué)習(xí)要以思想教育、政治學(xué)習(xí)(理論、政策)為重點(diǎn)。[8]128所有教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)“都應(yīng)以學(xué)習(xí)馬列主義毛澤東思想為最重要的課程”[8]129。

第二，短期訓(xùn)練要注意政治與業(yè)務(wù)并重、理論與實(shí)際相結(jié)合。[8]1 030如河北農(nóng)村一些地方，對于聘請的本村知識(shí)青年的培訓(xùn)采取了如下措施：一是加強(qiáng)思想教育，“學(xué)習(xí)黨的教育方針和毛主席的有關(guān)著作”；二是幫助他們及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高教學(xué)質(zhì)量；三是發(fā)動(dòng)國辦教師從各方面幫助他們，研究解決教學(xué)中的困難；四是以縣、社為單位分片進(jìn)行短期訓(xùn)練，或采取小型分散形式，組織定期學(xué)習(xí)；五是組織經(jīng)驗(yàn)豐富的老師成立講師團(tuán)，上門輔導(dǎo)；六是由進(jìn)修學(xué)校組織他們自修；七是在現(xiàn)有中師試辦為期半年或一年的簡易師資訓(xùn)練班，同時(shí)舉辦半耕半讀的師范學(xué)校，專門培養(yǎng)這類學(xué)校的師資。[8]1 311這些做法和經(jīng)驗(yàn)是值得肯定和借鑒的。

(二) 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策積極探索與發(fā)展時(shí)期(1977—2005)

從1977年到2005年的28年間，中國教育事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。在1978年的政府工作報(bào)告中，明確提出要“在本世紀(jì)內(nèi)把我國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的偉大的社會(huì)主義強(qiáng)國”的新時(shí)期總?cè)蝿?wù)和奮斗目標(biāo)。[8]1 598為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須培養(yǎng)和造就一批“具有世界一流水平的科學(xué)技術(shù)專家”[8]1 601以及“大批實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的建設(shè)人材”[8]1 588。這就需要普及教育與提高中小學(xué)教育質(zhì)量，建立一支又紅又專的教師隊(duì)伍。人才培養(yǎng)的迫切性需求凸顯出教育的重要地位。把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位是這一時(shí)期的戰(zhàn)略方針(4)從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到1992年黨的十四大，都強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展教育這一戰(zhàn)略方針。。雖然還沒有出臺(tái)針對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的專門性政策，但是從嵌套在其他教育政策中的相關(guān)政策已經(jīng)反映出這一時(shí)期黨和政府開始積極主動(dòng)地探索解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)問題，并且鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)水平也有了較大發(fā)展。盡管如此，這一時(shí)期鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育仍然處于弱勢發(fā)展的地位。

1. 縱橫比較下鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的弱勢發(fā)展

這一時(shí)期鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育獲得了巨大發(fā)展，并在20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)教育的普及。但是如果同鄉(xiāng)村成人教育和城市基礎(chǔ)教育進(jìn)行縱向和橫向比較后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是從政策頒布數(shù)量還是從政策支持的力度來看，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育仍然處于較為弱勢發(fā)展的地位。

(1) 從縱向來看，與鄉(xiāng)村成人教育相比基礎(chǔ)教育處于弱勢發(fā)展地位

這一時(shí)期為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，黨和政府高度重視并且積極改革和發(fā)展農(nóng)村教育。[8]3 00320世紀(jì)80年代，農(nóng)業(yè)技術(shù)教育是農(nóng)村教育的重中之重，因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)的根本出路在科技、在教育”，必須“把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來”。[10]為了快速培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，除大力發(fā)展農(nóng)業(yè)技術(shù)教育外，還要求在“普通中學(xué)適當(dāng)增設(shè)職業(yè)技術(shù)教育課程。把部分農(nóng)村普通高中改為農(nóng)業(yè)職業(yè)中學(xué)”[8]2 052。

然而基礎(chǔ)教育發(fā)展的相對滯后從根本上制約了農(nóng)業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展。到20世紀(jì)80年代末期，黨和政府開始認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)教育的重要性，提出將“基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲”的“兩基”教育作為農(nóng)村教育發(fā)展的重中之重[8]3 567。同時(shí)通過調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，“把普及九年義務(wù)教育和發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育與成人教育、搞好各類短期技術(shù)培訓(xùn)結(jié)合起來，逐步建立和完善三教并舉、相互溝通、布局合理的農(nóng)村教育體系”[8]3 004，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育綜合改革。為此國家頒布政策，采取多種方式實(shí)現(xiàn)綜合教育。例如，從1989年開始實(shí)施在全國建立“百縣農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”計(jì)劃[8]2 857；1992年提出要分級(jí)統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、科技和教育的發(fā)展，促進(jìn)“燎原計(jì)劃”與“星火計(jì)劃”“豐收計(jì)劃”的有機(jī)結(jié)合，落實(shí)科教興農(nóng)戰(zhàn)略[8]3 470；1998年，十五屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“積極推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育，進(jìn)一步完善農(nóng)村教育體系”[10]。從1977年到2005年，國家先后出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)教育和教育綜合改革的政策有260條，而有關(guān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的政策只有89條，占比29.2%。由此可以看出，農(nóng)業(yè)技術(shù)教育和教育綜合改革始終是這一時(shí)期農(nóng)村教育政策的主旋律。

(2) 從橫向來看，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育與城市相比也處于弱勢發(fā)展地位

這一時(shí)期仍然延續(xù)了“城市優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略以及“人民教育人民辦”的指導(dǎo)思想，并形成“農(nóng)村教育靠集資、城市教育國家辦”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的教育發(fā)展模式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的擴(kuò)大化。從政策文本分析來看，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育弱勢發(fā)展的政策原因主要有以下幾方面：

一是從政策發(fā)展規(guī)劃上向城市基礎(chǔ)教育傾斜。如，按照政策規(guī)劃，到1985年，“在農(nóng)村基本普及八年教育，在城市基本普及十年教育”[8]1 649，全國大部分縣普及或基本普及小學(xué)教育，城市普及初中教育，[8]2 052而要到20世紀(jì)末，城鎮(zhèn)和絕大部分農(nóng)村才普及初中教育[8]2 712。直到2003年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》才把發(fā)展農(nóng)村高中階段教育和幼兒教育作為一項(xiàng)重要工作提了出來，并計(jì)劃到2008年，在“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村要努力普及高中階段教育，其他地區(qū)的農(nóng)村要加快發(fā)展高中階段教育。要積極開展各種形式的初中后教育”；“地方各級(jí)政府要重視并扶持農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展，充分利用農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后富余的教育資源發(fā)展幼兒教育。鼓勵(lì)發(fā)展民辦高中階段教育和幼兒教育”。[11]169這些政策在發(fā)展規(guī)劃上就明顯將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育區(qū)別對待，并優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)教育。

二是1985年的教育體制改革對發(fā)展基礎(chǔ)教育、有步驟地實(shí)行九年義務(wù)制發(fā)揮了巨大作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才，出好人才”[8]2 288。為此，教育體制改革“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”[8]2 287，將縣財(cái)政撥款仍然作為農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，并由縣鄉(xiāng)共同管理農(nóng)村學(xué)校。[8]2 623這一改革極大地促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的發(fā)展，但是也應(yīng)該看到，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理水平和師資力量發(fā)展的不平衡，致使一些農(nóng)村和貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出落后態(tài)勢。到2003年，不僅農(nóng)村基礎(chǔ)教育而且“我國農(nóng)村教育整體薄弱的狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)教育差距還有擴(kuò)大的趨勢”[11]168。

“農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會(huì)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的重要作用……是提高勞動(dòng)者素質(zhì)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的關(guān)鍵所在。”[11]168為了解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)，縮小城鄉(xiāng)差距，2003年，全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的80%，并制定了財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)的撥款標(biāo)準(zhǔn)。[11]6742005年，黨中央、國務(wù)院又提出要“把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重”，促進(jìn)“我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的均衡發(fā)展……努力縮小義務(wù)教育發(fā)展中的差距”。[11]742

2. 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的積極探索與發(fā)展

盡管這一時(shí)期鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育處于弱勢發(fā)展地位，但是為了解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍數(shù)量不足、質(zhì)量較低的問題，黨和政府開始積極探索建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的辦法與路徑，并先后出臺(tái)一系列政策措施(參見表2)，從教師隊(duì)伍的數(shù)量擴(kuò)充、質(zhì)量提升以及完善工資、福利、待遇體系等方面加大了建設(shè)力度。

表2 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)探索與發(fā)展時(shí)期的相關(guān)政策(1977—2005)

續(xù)表2

續(xù)表2

(1) 通過各種途徑與方式大力補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量

第一，采用多種方式快速補(bǔ)充教師隊(duì)伍

這一時(shí)期的政策在沿用20世紀(jì)50年代“兩條腿走路”方針的基礎(chǔ)上，即通過正規(guī)師范院校培養(yǎng)和短期培訓(xùn)之外，還創(chuàng)造性地通過組織實(shí)施“青年志愿者支教扶貧接力計(jì)劃”(1998年)補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍。首先要求師范院校“應(yīng)積極參與農(nóng)村教改，培養(yǎng)和培訓(xùn)一大批適合農(nóng)村教改要求的師資隊(duì)伍是師范教育的緊迫任務(wù)”[8]3 702。同時(shí)還要“保證師范院校畢業(yè)生分配到中小學(xué)任教，不得任意截留”[8]2 088，而且“師范院校要堅(jiān)持為初等和中等教育服務(wù)的辦學(xué)思想，畢業(yè)生都要分配到學(xué)校任教，其他高等學(xué)校畢業(yè)生也應(yīng)有一部分分配到學(xué)校任教”[8]2 287；其次是從青年工人、上山下鄉(xiāng)和回鄉(xiāng)知識(shí)青年中，“選拔那些經(jīng)過電視、函授等業(yè)余學(xué)習(xí)，考核成績確實(shí)達(dá)到高等學(xué)校畢業(yè)程度的來補(bǔ)充”[8]1 649鄉(xiāng)村教師，以此緩解鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍數(shù)量短缺的問題；再次是組織實(shí)施青年志愿者支教扶貧接力計(jì)劃，以公開招募、定期輪換的方式組織具有一定文化水平的青年志愿者到貧困地區(qū)從事1—2年中、小學(xué)教育和科技、文化、醫(yī)療等方面的志愿服務(wù)。[12]147

第二，提高教師福利待遇，穩(wěn)定教師隊(duì)伍

這一時(shí)期，中小學(xué)教師待遇偏低是“影響教師隊(duì)伍穩(wěn)定的一個(gè)突出問題”[8]2 712，“嚴(yán)重影響了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展”[8]2 244。為了讓鄉(xiāng)村教師“下得去、留得住、干得好”，建設(shè)“素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村”的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，黨和各級(jí)政府采取了一系列保障優(yōu)惠措施。

首先是提高教師福利待遇，尤其是要解決民辦教師問題，使教師職業(yè)成為最受人羨慕的職業(yè)之一。1981年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于增加中小學(xué)民辦教師補(bǔ)助費(fèi)的辦法》，就解決民辦中、小學(xué)教師的特殊困難和其他需要解決的問題提出補(bǔ)助辦法[8]1 980。1984年，國務(wù)院《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》規(guī)定：“農(nóng)村中小學(xué)民辦教師全部實(shí)行工資制，逐步到不再分公辦、民辦”[8]2 244。1990年，《全國農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)工作指導(dǎo)綱要(試行)》要求各級(jí)政府“要關(guān)心民辦教師，除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)如數(shù)兌現(xiàn)各項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)外，在晉升職務(wù)、評選先進(jìn)，以及其他福利等方面逐步做到與公辦教師一視同仁”[8]3 005。1983年，《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》規(guī)定：“農(nóng)村幼兒教師一般應(yīng)同當(dāng)?shù)孛褶k教師或社隊(duì)企業(yè)職工待遇相當(dāng)，或不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)際收入的平均水平。計(jì)酬形式可采取社(鄉(xiāng))、隊(duì)(村)統(tǒng)籌工資制，也可采取其他辦法”，并對“工作成績顯著的幼兒教師，應(yīng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)”。[8]2 129

其次是確保鄉(xiāng)村教師工資足額按時(shí)發(fā)放。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確指出，“確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放是地方各級(jí)人民政府的責(zé)任”。對于財(cái)政困難的縣，“要通過調(diào)整財(cái)政體制和增加轉(zhuǎn)移支付的辦法解決農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放問題”；“為支持國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣等中西部困難地區(qū)建立農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制，中央財(cái)政將給予適當(dāng)補(bǔ)助。”[12]8882005年，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》指出：“中央繼續(xù)按照現(xiàn)行體制，對中西部及東部部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持。省級(jí)人民政府要加大對本行政區(qū)域內(nèi)財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按照國家標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放?！盵11]921

再次是確?；A(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)保障。教育經(jīng)費(fèi)不足始終是制約農(nóng)村基礎(chǔ)教育和師資隊(duì)伍建設(shè)的瓶頸，“增加教育投資是落實(shí)教育戰(zhàn)略地位的根本措施”[8]3 473。這一時(shí)期為解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺問題，仍然是在充分發(fā)揮各級(jí)政府、社會(huì)各方面和人民群眾的辦學(xué)積極性的基礎(chǔ)上，“堅(jiān)持以財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)”。[8]3 568籌措經(jīng)費(fèi)的主要辦法是鼓勵(lì)社會(huì)投資、增加教育事業(yè)費(fèi)和征收教育事業(yè)附加費(fèi)等。[8]2 244自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，國務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》等一系列重要文件，“逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍”[11]920。

(2) 加大力度提升鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量

從政策文本來看，這一時(shí)期通過多種方式和路徑，如恢復(fù)擴(kuò)大師范院校培養(yǎng)教師、加大力度培訓(xùn)在職教師、逐步解決民辦教師問題以及實(shí)行“農(nóng)村高中教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”(2004年)等方式，提升鄉(xiāng)村教師質(zhì)量，使其提高學(xué)歷，并且達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。

第一，通過正規(guī)師范教育培養(yǎng)教師

1966年以后，“整個(gè)師范教育事業(yè)到了難以為繼的地步，師資隊(duì)伍的質(zhì)量也嚴(yán)重下降”[8]1 851。在這種情況下，1977年，本著調(diào)整、改革、整頓和提高的方針，國家出臺(tái)了一系列政策著力恢復(fù)、調(diào)整和重建各級(jí)各類師范學(xué)院的指導(dǎo)性和支持性政策。經(jīng)過3年多的努力，到1980年，師范教育重新得到恢復(fù)和發(fā)展，高等師范院校和中等師范學(xué)校都“比1965年增長了兩倍多”[8]1 851。為了辦好師范教育，教育部要求必須“建立一個(gè)健全的師范教育體系，使之成為培養(yǎng)各類中等、初等學(xué)校和幼兒園合格教師的基地”[8]1 852。

第二，加大在職教師學(xué)習(xí)的力度

1980年，全國有中小學(xué)教師845萬人，高中教師66.7萬，具有大學(xué)本科畢業(yè)程度的占50%；初中教師241萬，具有大專畢業(yè)程度的占10%；小學(xué)教師538萬，具有高中、中師畢業(yè)程度的占47%；民辦教師453萬，占中小學(xué)教師總數(shù)的53.6%。[8]1 832這表明在“全國中小學(xué)教師隊(duì)伍中，新教師多，民辦教師多，文化水平?jīng)]有達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的多。這是我國建國以來中小學(xué)教師師資質(zhì)量最低的時(shí)期”[8]1 832，嚴(yán)重影響了中小學(xué)教育質(zhì)量的提高。因此，加快提高在職教師質(zhì)量的任務(wù)迫在眉睫。

為此，國家先后出臺(tái)了一系列教師培訓(xùn)政策(5)如《教育部關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見》(1977年)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》(1980年)、《教育部關(guān)于加強(qiáng)小學(xué)在職教師進(jìn)修工作的意見》(1983年)、《國家教委關(guān)于加強(qiáng)在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》(1986年)、《教育部辦公廳關(guān)于在民族貧困地區(qū)開展“中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)”工作的通知》(1999年)、《教育部關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(2002年)、《第二期國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程校長和教師培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》(2003年)、《教育部關(guān)于加快推進(jìn)全國教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟計(jì)劃組織實(shí)施新一輪中小學(xué)教師全員培訓(xùn)的意見》(2004年)、《教育部關(guān)于啟動(dòng)新一輪民族、貧困地區(qū)中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)項(xiàng)目暨新課程師資培訓(xùn)計(jì)劃(2004—2008年)的通知》(2004年)等有關(guān)教師培訓(xùn)的政策文件。，制定和調(diào)整中小學(xué)在職教師培訓(xùn)計(jì)劃[8]1 832，發(fā)揮各級(jí)教師進(jìn)修院校、師范院校和各級(jí)教學(xué)研究室(部)的合力作用，共同擔(dān)負(fù)起在職教師學(xué)習(xí)的重任。一是1977年教育部提出要“盡快建立和健全省、地、縣、社和學(xué)校的師資培訓(xùn)網(wǎng)。省(市、自治區(qū))、地(盟、州)可建立教育學(xué)院或教師進(jìn)修學(xué)院；縣(旗)可建立教師進(jìn)修學(xué)校，公社可建立培訓(xùn)站，不設(shè)站的，要有專人負(fù)責(zé)”[8]1 588。1980年，絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)和地(市)縣相繼恢復(fù)和建立了教育學(xué)院、教師進(jìn)修院校，公社一級(jí)建立了師資培訓(xùn)輔導(dǎo)站，初步形成了中小學(xué)在職教師的培訓(xùn)體系。[8]1 832二是各級(jí)師范院校是培訓(xùn)提高中小學(xué)在職教師的實(shí)力較強(qiáng)的另一重要基地。函授是師范院校培訓(xùn)中小學(xué)在職教師的主要形式。[8]1 833通過函授、夜校、講習(xí)班以及短訓(xùn)班等多種形式，提高在職教師的業(yè)務(wù)水平。不論參加何種形式的學(xué)習(xí)，凡經(jīng)過授權(quán)機(jī)構(gòu)考核達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)者，發(fā)給畢業(yè)證書，承認(rèn)其學(xué)歷。[8]1 852三是建立教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。2003年，為了“全面提高教師教育質(zhì)量，大幅度提升教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)”，教育部決定實(shí)施“全國教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟計(jì)劃”。[11]1652005年，在《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》中，要求各地要“組織師范院校、普通高等學(xué)校和教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大對農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校教師的培訓(xùn)力度。要探索新的培訓(xùn)方式和手段，積極推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程和教師網(wǎng)聯(lián)計(jì)劃，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)在教師培訓(xùn)中的作用，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對性、實(shí)效性和廣泛性”[11]743。四是構(gòu)建農(nóng)村教師終身教育體系，實(shí)施“農(nóng)村教師素質(zhì)提高工程”，“堅(jiān)持農(nóng)村中小學(xué)校長任職資格培訓(xùn)和定期提高培訓(xùn)制度，并切實(shí)保障教師和校長培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入”。[11]171五是加大鄉(xiāng)村中小學(xué)教師學(xué)歷的提升。1978年，國家要求建立師范教育網(wǎng)，力爭在三五年內(nèi)使現(xiàn)有小學(xué)、初中和高中的大多數(shù)教師分別達(dá)到中等師范、師范?？坪蛶煼秾W(xué)院畢業(yè)程度。[8]1 6491990年，《全國農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)工作指導(dǎo)綱要(試行)》提出的教師培訓(xùn)目標(biāo)是，到1995年，要實(shí)現(xiàn)“小學(xué)教師達(dá)到中師學(xué)歷、初中教師達(dá)到專科學(xué)歷、高中教師(職業(yè)高中的文化課教師)達(dá)到本科學(xué)歷的人應(yīng)分別占教師總數(shù)的80%、60%、50%以上，其余人應(yīng)達(dá)到崗位合格……經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)可在充分準(zhǔn)備的情況下，逐步提高小學(xué)、初中教師的學(xué)歷資格”。[8]3 005實(shí)際上，“到1991年底，小學(xué)、初中、高中教師合格學(xué)歷的比例已分別達(dá)到80.7%、51.8%、47.2%，另有60多萬中小學(xué)教師取得《專業(yè)合格證書》”[8]3 335-3 336，已經(jīng)接近實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但是“中學(xué)教師隊(duì)伍中不具備國家規(guī)定學(xué)歷的仍占較大比例，尤其是農(nóng)村和‘短線’學(xué)科的中學(xué)教師不具備國家規(guī)定學(xué)歷的比例就更大”[8]3 336。1992年，國家教委辦公廳關(guān)于《加快中學(xué)教師學(xué)歷培訓(xùn)步伐的意見》再次提出加快提升中學(xué)教師學(xué)歷速度的要求。[8]3 335這些政策措施極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村教師質(zhì)量的提升。

第三，重點(diǎn)解決民辦教師比例過重、素質(zhì)不高等問題

鄉(xiāng)村教師中民辦教師比例較大，要提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量和教學(xué)水平就必須解決民辦教師問題，其政策措施主要有以下四方面： 一是加強(qiáng)民辦教師的管理、培訓(xùn)和選招等工作：“選用民辦教師，要根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，由縣教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃。民辦教師的任用，要本著任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，經(jīng)學(xué)校、大隊(duì)提名，公社選擇推薦，縣教育行政部門審查(包括文化考查)批準(zhǔn)，發(fā)給任用證書。辭退或調(diào)換民辦教師，也需征得學(xué)校同意，由公社提出，報(bào)縣教育局批準(zhǔn)，并收回任用證書”[8]3 590。同時(shí)“公辦教師的自然減員，應(yīng)由教育部門于當(dāng)年如數(shù)從民辦(代課)教師中選擇補(bǔ)充”[8]1 590； 二是逐步減少民辦教師的比例。國家每年要“安排一定的專用勞動(dòng)指標(biāo)，經(jīng)過嚴(yán)格考核，將合格的民辦教師分期分批轉(zhuǎn)為公辦教師。民辦教師中的骨干更應(yīng)早轉(zhuǎn)。另外，師范院校每年都要招收一部分民辦教師。通過上述辦法，在幾年內(nèi)使民辦教師比例降到30%以下”[8]1 878；三是“改進(jìn)民辦教師工資管理體制和統(tǒng)籌辦法，增加民辦教師補(bǔ)助費(fèi)，改善民辦教師待遇，逐步使民辦教師與公辦教師同工同酬。對離職民辦教師，給予生活補(bǔ)助，有條件的地方要逐步建立民辦教師保險(xiǎn)福利基金。師范院校要定向招收部分民辦教師入學(xué)深造”[8]3 473。同時(shí)可“根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，每年劃撥一定數(shù)量的勞動(dòng)指標(biāo)，從優(yōu)秀民辦教師中選招公辦教師。通過多種途徑，逐步減少民辦教師的比重”[8]3 473；四是國家給予民辦教師的補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)全部直接發(fā)給本人。同時(shí)社隊(duì)?wèi)?yīng)按全勞力給他們記工分、切實(shí)執(zhí)行男女同工同酬的原則。社隊(duì)不要向民辦教師派農(nóng)活，也不應(yīng)給他們分包產(chǎn)田。[8]1 878

第四，實(shí)施“農(nóng)村高中教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”

這一師資培養(yǎng)計(jì)劃鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)應(yīng)屆本科畢業(yè)生到中西部地區(qū)“國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”(“扶貧縣”)高中任教。選拔的農(nóng)村教育碩士生“在任教學(xué)校工作崗位上，邊工作、邊學(xué)習(xí)”，通過脫產(chǎn)和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育相結(jié)合等學(xué)習(xí)方式，通過論文答辯后，獲碩士研究生學(xué)歷證書和教育碩士專業(yè)學(xué)位證書，并在“第四、第五年在任教中學(xué)承擔(dān)教學(xué)任務(wù)”。[11]364

(三) 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策均衡聚焦發(fā)展時(shí)期(2006—2021)

經(jīng)過改革開放近30年的發(fā)展，到2006年，我國經(jīng)濟(jì)和教育獲得巨大發(fā)展，但是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出，解決好“三農(nóng)”問題仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)。[13]改革開放以后，國民經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展使“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持‘三農(nóng)’的能力和條件”[13]。自2006年起，黨和政府將“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”[13]作為這一時(shí)期的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想和方針，將逐步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。在這一戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，在城市的支援下，大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)、加大鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)力度是這一時(shí)期教育工作的重中之重。2006年以后，大量鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的專指性、具體性政策的相繼出臺(tái)，反映了我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策均衡聚焦發(fā)展的特點(diǎn)。

1. 城鄉(xiāng)均衡發(fā)展戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的重要地位

2006年，黨中央與時(shí)俱進(jìn)地作出了一項(xiàng)不但惠及億萬農(nóng)民而且關(guān)系國家長治久安的戰(zhàn)略舉措，即明確提出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”[13]。為實(shí)現(xiàn)這一歷史任務(wù)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育，“培養(yǎng)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民”[13]，成為這一時(shí)期教育工作的重心所在。面對建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢和全面實(shí)施素質(zhì)教育的新要求，全面提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量和水平就成為教育發(fā)展的關(guān)鍵所在。然而在2003年，我國西部地區(qū)仍有372個(gè)縣沒有實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)。這些縣主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨，對此，國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中，提出力爭用5年時(shí)間，也就是在2008年基本完成西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)的目標(biāo)。[11]169這一時(shí)期，普及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育、促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是教育政策關(guān)注的重點(diǎn)。

首先，要逐步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育體系，在大力普及九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，舉辦高中教育和學(xué)前教育。為了提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，國家從2008年開始對全部農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書，提高農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋面，提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)村薄弱學(xué)校改造力度。[14]除了大力普及農(nóng)村九年制義務(wù)教育，還要“努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度”，“采取多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源”，[15]改善農(nóng)村幼兒園的辦學(xué)基本條件。提高農(nóng)村學(xué)前教育的普及程度也成為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的重要任務(wù)。

其次，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是這一時(shí)期教育發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，促進(jìn)教育公平是國家基本的教育政策[15]。2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》強(qiáng)調(diào)：“所有適齡兒童、少年必須接受義務(wù)教育”[11]1 123，這就從法律上保障了所有適齡兒童、少年必須接受義務(wù)教育的權(quán)利。依據(jù)這一法律，“著力普及和鞏固農(nóng)村九年制義務(wù)教育”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，[11]742成為我國義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)[15]。因此，合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)。[15]農(nóng)村基礎(chǔ)教育從邊緣弱勢的發(fā)展地位逐漸走向政策的核心。

2. 城鄉(xiāng)均衡發(fā)展戰(zhàn)略背景下向鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)傾斜的政策

發(fā)展基礎(chǔ)教育，關(guān)鍵在教師。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但是鄉(xiāng)村師資力量總體薄弱的狀況仍未得到根本改變。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的逐步建立，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)成為發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的當(dāng)務(wù)之急。2006年，教育部在《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》中明確指出：“必須采取有效措施，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，積極探索建立提高農(nóng)村教師隊(duì)伍整體水平的新機(jī)制、新辦法，解決農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的突出問題，逐步縮小城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍差距”[11]977。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》，是我國第一部聚焦鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的專門性政策[2]。為進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)水平，這一時(shí)期，國家先后出臺(tái)了一系列建設(shè)性、指導(dǎo)性和支持性的政策措施。

(1) 在教師數(shù)量維度上，從2006年開始，黨和政府制定了一系列政策，通過多種渠道和方式補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師數(shù)量，穩(wěn)定教師隊(duì)伍(參見表3)。

表3 補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的支持性政策(2006—2020)

第一，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的外援性補(bǔ)充

首先，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)教師支援鄉(xiāng)村教育工作的主要政策有：一是選拔大中城市中小學(xué)教師到農(nóng)村支教，重點(diǎn)充實(shí)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師資源薄弱學(xué)校的師資力量，加大對口支援工作力度；積極促進(jìn)城鎮(zhèn)學(xué)校教師向農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)，定期選派城鎮(zhèn)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校交流任教。[11]977二是實(shí)施校長教師輪崗計(jì)劃，建立健全城鄉(xiāng)教師校長輪崗交流制度。各地要建立縣(區(qū))域內(nèi)教師校長輪崗交流機(jī)制，建立縣(區(qū))域內(nèi)城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度，引導(dǎo)、鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)工作。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師在評聘高級(jí)職務(wù)(職稱)時(shí)，要有1年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教的經(jīng)歷。[16]三是實(shí)施銀齡講學(xué)計(jì)劃，支持退休的特級(jí)教師、高級(jí)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教講學(xué)。計(jì)劃從2018—2020年，招募1萬名年齡一般在65歲以下，政治可靠、師德高尚、愛崗敬業(yè)、業(yè)務(wù)精良，身體健康、甘于奉獻(xiàn)、不怕吃苦、作風(fēng)扎實(shí)，教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的退休教師以及校長、教研員、特級(jí)教師和骨干教師等，到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行至少為期1年的講學(xué)，發(fā)揮優(yōu)秀退休教師引領(lǐng)示范作用，為農(nóng)村學(xué)校提供智力支持。[17]

其次，為進(jìn)一步落實(shí)黨的十六屆五中全會(huì)提出的“切實(shí)提高師資特別是農(nóng)村師資水平”精神，必須通過創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制，吸引高學(xué)歷人才到西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)縣以下農(nóng)村學(xué)校任教，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)支教，由此逐步解決鄉(xiāng)村學(xué)校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。其主要政策有：一是實(shí)施“三支一扶”計(jì)劃[11]978，鼓勵(lì)政治素質(zhì)高、道德品質(zhì)好并具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的全國普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生，到西部和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事為期2—3年的支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作；二是從2006年起實(shí)施“特崗計(jì)劃”[11]1 064，到2018年逐步擴(kuò)大農(nóng)村教師特崗計(jì)劃實(shí)施規(guī)模，適時(shí)提高特崗教師工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)優(yōu)秀特崗教師攻讀教育碩士。鼓勵(lì)地方政府和相關(guān)院校因地制宜采取定向招生、定向培養(yǎng)和定期服務(wù)等方式，為鄉(xiāng)村學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)培養(yǎng)“一專多能”教師，優(yōu)先滿足“老少邊窮”地區(qū)教師補(bǔ)充需要；三是實(shí)施教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育，[11]1 364要求免費(fèi)師范生入學(xué)前與學(xué)校和生源所在地省級(jí)教育行政部門簽訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后從事中小學(xué)教育10年以上。到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的免費(fèi)師范畢業(yè)生，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)2年；四是組織師范生實(shí)習(xí)支教?！皫煼渡逃龑?shí)習(xí)是中小學(xué)教師培養(yǎng)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。開展師范生實(shí)習(xí)支教工作是推動(dòng)教師教育改革，強(qiáng)化師范生實(shí)踐教學(xué)，提高教師培養(yǎng)質(zhì)量的有效措施”，這“也有利于幫助農(nóng)村中小學(xué)提高師資水平”。“高師院校要在省級(jí)教育行政部門統(tǒng)籌指導(dǎo)下，會(huì)同市、縣級(jí)教育行政部門，因地制宜地選擇確定一批條件適中、集中連片的中小學(xué)作為實(shí)習(xí)基地?！盵11]1 435五是繼續(xù)實(shí)行“為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)教育碩士師資”政策[11]984，以便切實(shí)解決鄉(xiāng)村教師匱乏、結(jié)構(gòu)性失衡和整體素質(zhì)偏低問題，加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。

第二，切實(shí)保障鄉(xiāng)村教師待遇

首先是保障鄉(xiāng)村教師工資待遇。2012年，在《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中，對保障教師工資待遇問題做出明確規(guī)定：一是要依法保障并逐步提高農(nóng)村義務(wù)教育教師工資待遇，確保平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平；二是要進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資實(shí)施工作，按照“管理以縣為主，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持”的原則，確?？冃ЧべY所需資金落實(shí)到位；三是對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，實(shí)行工資傾斜政策；四是按照事業(yè)單位改革的總體部署，推進(jìn)教師養(yǎng)老保障制度改革，按規(guī)定為農(nóng)村教師繳納住房公積金及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。五是中央安排基建投資，支持建設(shè)農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍。鼓勵(lì)地方政府將符合條件的農(nóng)村教師住房納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶y(tǒng)籌予以解決。[16]

其次是大力表彰在鄉(xiāng)村長期從教的優(yōu)秀教師，提高教師社會(huì)地位。對在艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)長期任教、貢獻(xiàn)突出的教師，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。在評選表彰全國教育系統(tǒng)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人等方面向鄉(xiāng)村教師傾斜。廣泛深入宣傳優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師的先進(jìn)事跡，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師在鄉(xiāng)村長期從教、終身從教。總結(jié)推廣各地各部門在加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照國家有關(guān)規(guī)定表彰獎(jiǎng)勵(lì)教師工作成績突出的地區(qū)和部門。[16]

(2) 在提升鄉(xiāng)村教師質(zhì)量維度上，制定了許多支持性政策(參見表4)。這一時(shí)期，前期以補(bǔ)充擴(kuò)大數(shù)量為主，后期以提升質(zhì)量為主，由此逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資力量的均衡發(fā)展。

首先，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)教師和高校畢業(yè)生支援鄉(xiāng)村教育，既補(bǔ)充了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍數(shù)量，又提高了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的質(zhì)量。

其次，為了建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍，2012年相關(guān)部門制定并開始試行幼兒園、小學(xué)和中學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這反映了國家對合格基礎(chǔ)教育教師專業(yè)素質(zhì)的基本要求。這既是教師實(shí)施教育教學(xué)行為的基本規(guī)范，也是引領(lǐng)教師專業(yè)發(fā)展的基本準(zhǔn)則，是教師培養(yǎng)、準(zhǔn)入、培訓(xùn)和考核等工作的重要依據(jù)。[18]

表4 促進(jìn)鄉(xiāng)村教師質(zhì)量提升的相關(guān)政策(2006—2021)

再次，國家加大了對鄉(xiāng)村中小學(xué)教師培訓(xùn)的力度。中小學(xué)教師培訓(xùn)屬地方事權(quán)，應(yīng)以地方為主實(shí)施。自2010年起，中央實(shí)施的“以農(nóng)村教師為重點(diǎn)，分類、分層、分崗、分科大規(guī)模組織教師培訓(xùn)”的“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”旨在發(fā)揮示范引領(lǐng)、“雪中送炭”和促進(jìn)改革的作用，其“重點(diǎn)在于支持中西部農(nóng)村教師培訓(xùn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方完善教師培訓(xùn)體系，加大農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，顯著提高農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)”[19]。國家還“采用遠(yuǎn)程培訓(xùn)的方式培訓(xùn)90萬人，包括60萬名義務(wù)教育學(xué)校學(xué)科教師和30萬名高中新課程學(xué)科教師”[19]。2011年，教育部在《關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要以“國培計(jì)劃”為抓手，以提高教師師德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平為核心，以農(nóng)村教師為重點(diǎn)，多途徑開展分類、分層和分崗培訓(xùn)，有計(jì)劃地組織實(shí)施中小學(xué)教師全員培訓(xùn)。[20]

四、 鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策反思與優(yōu)化策略

中國是一個(gè)人口大國，80%的人口在鄉(xiāng)村，“教育的大頭和難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村”。[8]2 857新中國成立后，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)歷了曲折、艱難和快速發(fā)展的過程。在這一過程中黨和政府堅(jiān)持不懈地致力于探索、創(chuàng)新鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)制度，以便為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的進(jìn)一步發(fā)展提供充足、優(yōu)質(zhì)的教育資源。新中國成立后出臺(tái)的大量指導(dǎo)性、支持性政策，為建立一支高質(zhì)量的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍做出了巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，這些政策由于受社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，仍然不可避免地存在一些問題。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的今天，為進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育，就必須在總結(jié)、反思以往政策的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政策，促進(jìn)政策的引導(dǎo)性、指導(dǎo)性和支持性功能的有效發(fā)揮。

(一) 加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究是提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策效能的基礎(chǔ)

在新中國歷史發(fā)展的不同時(shí)期，黨和政府對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)關(guān)注的程度有所不同。在第一階段，由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的邊緣化，有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策也鮮少，其政策基本處于由下而上的初步探索中。在第二階段，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育雖然還處于弱勢發(fā)展地位，但是已經(jīng)較第一階段有了長足發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)普及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的目標(biāo)，在快速補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的同時(shí)，對教師質(zhì)量的要求也相對較低。對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)要求的下降造成兩個(gè)嚴(yán)重后果：一是難以提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育水平，二是為后來鄉(xiāng)村教師的繼續(xù)教育帶來很大困難。所以，有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的一些急功近利的政策，局限于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，忽視政策的引領(lǐng)功能，甚至有些短視行為影響了未來的持續(xù)發(fā)展。此外，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的一些政策缺乏有效性，忽視了政策執(zhí)行者的執(zhí)行能力和現(xiàn)實(shí)困難，造成政策雖好但難以落地的問題，從而大大減弱了政策的執(zhí)行效力。

為了克服這些問題，必須增強(qiáng)對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育和教師隊(duì)伍建設(shè)的學(xué)術(shù)研究。既要站在理論的高度，深入、科學(xué)地研究教師隊(duì)伍建設(shè)的理論問題，又要深入鄉(xiāng)村第一線，調(diào)查研究鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育存在的現(xiàn)實(shí)問題以及產(chǎn)生原因，使鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的制定既有理論依據(jù)又能貼合實(shí)踐，從而使政策制定更加科學(xué)、有效。同時(shí)，在制定政策的過程中還要研究政策執(zhí)行者的執(zhí)行力和執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境條件，以便保障政策能夠有效地落到實(shí)處。

(二) 健全體制與機(jī)制是解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題的根本

“教育制度改革的質(zhì)量及效率決定著教育現(xiàn)代化的成敗。只有形成適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新型教育制度，才能推動(dòng)教育朝現(xiàn)代化的方向前進(jìn)?！盵21]鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育普及與結(jié)構(gòu)的完善是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。過去由于對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的重要性認(rèn)識(shí)不足，對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的政策支持力度不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育普及與發(fā)展緩慢，由此形成一種惡性循環(huán)，即年年強(qiáng)調(diào)掃盲教育，卻總是掃不完，因?yàn)闆]有普及的鄉(xiāng)村義務(wù)教育又會(huì)不斷產(chǎn)生新的文盲?；A(chǔ)教育發(fā)展的落后水平和基礎(chǔ)教育的過早分流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兒童文化知識(shí)水平較低。這一方面阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)教育發(fā)展，另一方面也影響了鄉(xiāng)村居民整體文化素質(zhì)的提升。因此，在當(dāng)今鄉(xiāng)村振興的背景下，我們必須汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的戰(zhàn)略地位，花大力氣普及鄉(xiāng)村幼兒教育、九年制義務(wù)教育和高中階段教育，從根本上提升鄉(xiāng)村居民的文化素質(zhì)和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平。所以說，“全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村”[5]4，而這巨大的潛力與后勁正是源于具有較高文化素質(zhì)的鄉(xiāng)村居民，源于高質(zhì)量的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育。

普及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育、提高其質(zhì)量，關(guān)鍵在于要建立一支結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍。為了提高政策支持的效能，就需要在理論研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真調(diào)查鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育存在的現(xiàn)實(shí)問題，做好普及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育和教師隊(duì)伍建設(shè)的宏觀規(guī)劃，設(shè)計(jì)、制定切實(shí)有效可行的政策方案，精準(zhǔn)地解決基礎(chǔ)教育普及和教師隊(duì)伍建設(shè)問題，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)期，通過師范教育和短期培訓(xùn)這種“兩條腿走路”的方式不失為快速補(bǔ)充教師的好辦法，但同時(shí)也產(chǎn)生了大量鄉(xiāng)村教師專業(yè)素質(zhì)較低的問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡、不公平。在當(dāng)今我國綜合國力大大增強(qiáng)的時(shí)代，在城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，為了徹底解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育師資短缺、質(zhì)量不高的問題，就必須建立和完善教師培養(yǎng)的體制與機(jī)制，逐步取消通過短期培訓(xùn)補(bǔ)充教師數(shù)量的方式，與城市一樣全部實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師的正規(guī)培養(yǎng)。同時(shí)要公正地對待每一位教師，使他們都能夠獲得專業(yè)的幫助和支持，從而成長為卓越的專業(yè)人員。這既是教育正義性的基本要求[22]，也是解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題的根本方案。我們必須在人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地規(guī)劃和擴(kuò)大各級(jí)各類師范教育，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育提供數(shù)量充足的優(yōu)質(zhì)幼兒教育和中小學(xué)教育的師資，從根本上消除城鄉(xiāng)教師差別，提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育公平。

此外，還要加大教師繼續(xù)教育體制和機(jī)制的完善。教師繼續(xù)教育已經(jīng)成為教師專業(yè)成長不可或缺的重要組成部分。教師繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、資質(zhì)評估、課程規(guī)劃以及教師專業(yè)素質(zhì)要求等，都應(yīng)成為教育理論研究和政策關(guān)注的重點(diǎn)問題。要逐步實(shí)現(xiàn)教師教育一體化，讓所有鄉(xiāng)村教師享受到與城市教師同等的繼續(xù)教育的優(yōu)質(zhì)資源，這既是實(shí)現(xiàn)教育公平的需要，也是提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量的需要。

(三) 煅造高素質(zhì)教師教育者是提升鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)、培訓(xùn)質(zhì)量的保證

從新中國成立之日起，我們就開始著手鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)。但無論是鄉(xiāng)村教師數(shù)量擴(kuò)增，還是質(zhì)量提升，我們鮮有從政策文本中發(fā)現(xiàn)專門針對教師教育者隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策。教師教育者的素質(zhì)參差不齊，嚴(yán)重影響了教師培養(yǎng)和培訓(xùn)的質(zhì)量。尤其是一些教師進(jìn)修學(xué)校的教師，自身學(xué)歷不高，專業(yè)素質(zhì)低，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教師繼續(xù)教育的質(zhì)量。

直到2018年，我國才出臺(tái)了第一部有關(guān)教師教育者的政策，即《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022年)》。這一行動(dòng)計(jì)劃首次提出，要“實(shí)施骨干培訓(xùn)者隊(duì)伍建設(shè)工程，開展萬名專兼職教師培訓(xùn)者培訓(xùn)能力提升專項(xiàng)培訓(xùn)”[23]，這不能不說是一大進(jìn)步。為了使這一振興行動(dòng)計(jì)劃落在實(shí)處，目前要解決的關(guān)鍵問題是，如何開展對這萬名專兼職教師培訓(xùn)者的培訓(xùn)？由誰來組織實(shí)施這一培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)如何保證？而更為重要的是，由誰來培訓(xùn)？也就是說誰有資歷來進(jìn)行教師培訓(xùn)者的培訓(xùn)？教師教育者的標(biāo)準(zhǔn)是什么？沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的實(shí)踐。要解決這些問題都需要深入進(jìn)行科學(xué)理論研究和調(diào)查研究，才能制定出更富有指導(dǎo)性和有效性的政策。

(四) 發(fā)揮鄉(xiāng)村教師的主體性是促進(jìn)其發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力

建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍必須激發(fā)鄉(xiāng)村教師自身的主體性，即發(fā)揮其能動(dòng)性、自主性和創(chuàng)造性，這是鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。但是從政策文本來看，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策對發(fā)揮鄉(xiāng)村教師自身的主體性關(guān)注還不夠，主要表現(xiàn)在：首先，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。各省、市、縣相關(guān)部門以中央政策作為總方向來制定適合當(dāng)?shù)氐恼卟訉佑枰允┬?，而作為主體的鄉(xiāng)村教師自身卻在政策制定中很少擁有話語權(quán)?！班l(xiāng)村教師在社會(huì)發(fā)展中話語權(quán)旁落的危機(jī)給這個(gè)群體帶來的影響是鄉(xiāng)村教師個(gè)體對所從事職業(yè)的認(rèn)同度大打折扣，從而影響鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的整體建設(shè)水平?！盵24]其次，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策比較注重和強(qiáng)調(diào)外在輸入性支持，忽視鄉(xiāng)村教師自身主體性的發(fā)揮。鄉(xiāng)村教師的流失有著各種原因，輸入性的教師補(bǔ)充計(jì)劃往往具有短期效應(yīng)，且這些輸入教師由于文化差異很難扎根鄉(xiāng)村。所以從長遠(yuǎn)看，外在輸入教師并不能從根本上解決鄉(xiāng)村教師數(shù)量不足的問題。

鄉(xiāng)村教師是其專業(yè)發(fā)展的主體。教師質(zhì)量的提升除了需要外在的幫助，更重要的是需要其自身主體性的發(fā)揮。對鄉(xiāng)村教師來說，除了教育教學(xué)專業(yè)知識(shí)與能力外，濃郁的鄉(xiāng)土情懷是其重要特點(diǎn)。也正是這種鄉(xiāng)土情懷，使其不僅認(rèn)同、熱愛鄉(xiāng)村教育事業(yè)，而且能夠主動(dòng)投身于鄉(xiāng)村教育事業(yè)，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮其主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。 因此，在制定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策時(shí)，一方面要立足鄉(xiāng)村，站在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的立場[25]，傾聽鄉(xiāng)村教師的聲音，關(guān)注他們的想法和建議，給予他們政策制定的話語權(quán)，這樣才能使政策更加精準(zhǔn)地解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在的實(shí)際問題，從而提高政策的有效性；另一方面，在師范生招生中要向鄉(xiāng)村傾斜，擴(kuò)大鄉(xiāng)村學(xué)生的錄取比例，畢業(yè)后使其絕大多數(shù)能夠回到鄉(xiāng)村從教，給予其與城市教師同等甚至更高的工資待遇。這樣才能提升鄉(xiāng)村教師社會(huì)地位，使鄉(xiāng)村教師成為令人羨慕的職業(yè)，由此增加鄉(xiāng)村教師的職業(yè)認(rèn)同，使其為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的聰明才智。

總之，通過對新中國成立以來鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的文本分析發(fā)現(xiàn)，雖然鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)在70多年中獲得了長足的進(jìn)步與發(fā)展，但是鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)長效體制機(jī)制的缺失、教師教育者隊(duì)伍建設(shè)的忽視以及鄉(xiāng)村教師主體性的遮蔽，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的不盡如人意。因此，只有從根本上解決鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)體制、機(jī)制以及教師教育者的問題，激發(fā)、彰顯鄉(xiāng)村教師的主體性，才能更好地建設(shè)一支優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍。